[摘要] 隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，我國能源消費在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上必須邁向零碳排放的目標(biāo)。但工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展形成的粗放型和高碳型經(jīng)濟(jì)增長模式，能源核心技術(shù)尚未突破，以及統(tǒng)一碳交易市場亟待完善等因素，限制了實現(xiàn)零碳排放進(jìn)程。從國際上看，歐盟在發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)上形成了 一系列有效的市場和產(chǎn)業(yè)政策措施，對我國的能源政策、財政政策和統(tǒng)一碳市場的建立有重要啟示。當(dāng)前，我國應(yīng)樹立新時代能源觀，在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、完善市場化機(jī)制的條件下，推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，建立高效統(tǒng)一碳市場，細(xì)化財政稅收政策。

[關(guān)鍵詞] 零碳排放 ? 能源轉(zhuǎn)型 ? 歐盟低碳 ? 財稅政策

[中圖分類號] F424 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? [文章編號] 1004-6623（2020）04-0107-06

[作者簡介] 王宏利，中國財政科學(xué)研究院，研究員，博士，研究方向：財政理論與政策。

引 言

黨的十九大報告提出，“我國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動力的攻關(guān)期，要建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，推進(jìn)綠色發(fā)展”。

為應(yīng)對氣候變化，不少經(jīng)濟(jì)體開展低碳化變革，力圖轉(zhuǎn)向綠色低碳的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式，走向可持續(xù)發(fā)展道路，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與資源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)。在此背景下的能源變革和零碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，對各國的可持續(xù)發(fā)展來說尤為重要。

一、我國能源消費現(xiàn)狀

（一）能源的消費彈性隨GDP增速放緩顯著下降

2005—2013年，我國GDP年均增速為10.2%，能源消費年均增長6%，能源消費彈性系數(shù)0.59，二氧化碳排放年均增長率為5.4%，單位能耗的二氧化碳年均排放量下降率為0.57%;2014—2018年，我國GDP年均增速下降至6.9%，能源消費年增長率大幅下降至2.2%，能源消費彈性系數(shù)下降為0.32，二氧化碳排放年均增長率也大幅下降至0.8%，單位能耗的二氧化碳年均排放量下降率提升至1.41%。值得注意的是，能源總消費需求增速雖然有所放緩，但新能源和可再生能源的需求仍然以年均10%左右的增幅快速上漲。截至2018年底，單位GDP的二氧化碳排放量較2005年下降了48%，已提前完成我國承諾的下降40%～45%的自主減排目標(biāo)。

（二）煤炭消費波動下行

2011—2017年，我國GDP累計增長52.1%，而同期煤炭消費下降了9%，煤炭消費已經(jīng)到達(dá)峰值并出現(xiàn)長期下降趨勢。2020—2030年，預(yù)計我國建設(shè)規(guī)模將依次進(jìn)入高穩(wěn)期和收縮期，對鋼鐵、建材及其他終端消費煤炭需求將波動下行。與此同時，為保證用電量平穩(wěn)增長，非化石能源對煤炭的替代率將會逐步上升，煤電耗煤量也會平緩下降。集中供熱耗煤量預(yù)計短期內(nèi)不會出現(xiàn)明顯下降，新型煤化工的用煤量較快增長?？傮w來看，煤炭消費將會小幅下降。

（三）石油消費進(jìn)入平臺期，天然氣發(fā)揮過渡作用

目前我國石油消費規(guī)模已達(dá)6.5億噸，對外依存度接近70%。在能源清潔、低碳、安全、高效轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的驅(qū)動下，尤其是電動汽車高速發(fā)展背景下，我國石油消費總量預(yù)計于2025年達(dá)峰，峰值7.2億噸。之后將在較長時間內(nèi)維持在7.2億噸左右的平臺期，預(yù)計將于2050年下降到6.5億噸左右。

2018年我國天然氣絕對消費量2729億立方米，同比增幅17.3%，增長超過400億立方米，是我國天然氣利用史上年度增長最大的一年。但目前來看，天然氣在我國一次能源消費中僅占7%，同全球平均23%的比重還有較大差距。在新能源和可再生能源技術(shù)取得巨大突破之前，天然氣作為低碳能源的代表，將是我國實現(xiàn)化石能源向新能源過渡，以及實現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型最現(xiàn)實的橋梁。

（四）新興能源長期利好

在今后相當(dāng)長時期內(nèi)，我國單位GDP能耗量年下降率將維持在3%～5%的水平，加上新能源和可再生能源的持續(xù)快速發(fā)展和成本下降，將長期利好零碳目標(biāo)的實現(xiàn)。當(dāng)前，我國水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電規(guī)模均為世界第一，年新增投資和新增容量及產(chǎn)業(yè)化規(guī)模也是世界領(lǐng)先。到2030年，水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電裝機(jī)規(guī)模都將達(dá)到約5億千瓦，非化石能源在一次能源消費中比重有望達(dá)到25%左右，超過20%的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。

二、我國實現(xiàn)零碳轉(zhuǎn)型面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國實現(xiàn)零碳轉(zhuǎn)型仍然面臨來自增長方式與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源利用與低碳技術(shù)創(chuàng)新、政策引導(dǎo)與法律法規(guī)約束、零碳觀念與生活方式融合等多重挑戰(zhàn)。

（一）技術(shù)進(jìn)步尚未抵消資源消耗的擴(kuò)張，經(jīng)濟(jì)增長與碳排放尚未脫鉤

改革開放以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，是以一定程度的資源和環(huán)境的犧牲為代價的。隨著我國進(jìn)入工業(yè)化后期和城鎮(zhèn)化中后期，經(jīng)濟(jì)增長方式應(yīng)該由傳統(tǒng)的依靠要素和投資驅(qū)動的粗放型，轉(zhuǎn)向依靠創(chuàng)新驅(qū)動的集約型。但工業(yè)生產(chǎn)壓力與轉(zhuǎn)型的矛盾、城市發(fā)展的生態(tài)格局和污染排放，以及技術(shù)進(jìn)步困難重重，使得經(jīng)濟(jì)增長在相當(dāng)程度上仍依賴于傳統(tǒng)的粗放型模式，加上早期工業(yè)化進(jìn)程中累積的環(huán)境與能源問題尚未完全解決，加重了實現(xiàn)零碳轉(zhuǎn)型的難度。

長期來看，我國能源需求將繼續(xù)維持低速增長態(tài)勢，并沒有能耗大幅反彈的需求空間。但值得注意的是，近兩年部分地方的能源消費和二氧化碳排放出現(xiàn)小幅反彈，原因在于經(jīng)濟(jì)增速下行壓力凸顯，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)適當(dāng)擴(kuò)張，以及現(xiàn)代煤化工項目的布局和建設(shè)。今后幾年能源消耗和二氧化碳排放雖然不再可能出現(xiàn)2013年前高速增長的局面，但也可能呈現(xiàn)緩慢增長趨勢，由此也可把握當(dāng)前能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，真正實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)綠色低碳轉(zhuǎn)型。

（二）產(chǎn)業(yè)供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)的不均衡累積形成能源高消費

改革開放以來，我國的能源消費和二氧化碳排放長時間呈現(xiàn)高速增長態(tài)勢，與此同時，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也經(jīng)歷了由依靠第二產(chǎn)業(yè)逐漸向依靠第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，其發(fā)展方向符合一般規(guī)律。在過去粗放式產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，長期形成能源高消費慣性，三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對節(jié)能減排的貢獻(xiàn)不及技術(shù)進(jìn)步，工業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部行業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化在一定程度上降低了能源需求，服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)仍未有明顯的替代和帶動作用。

我國經(jīng)濟(jì)增長呈現(xiàn)出高投資、低消費特點，需求結(jié)構(gòu)的優(yōu)化還有較大空間。經(jīng)濟(jì)發(fā)展從需求結(jié)構(gòu)上來看，國內(nèi)全社會固定投資中有一半以上來自于制造業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)，因此與之相關(guān)聯(lián)的上下游行業(yè)中出現(xiàn)能源消費的較快增長;當(dāng)前我國出口貿(mào)易仍然以加工貿(mào)易為主，其主要依靠產(chǎn)品和資源的投入，必然消耗大量能源并造成碳排放，改善外需結(jié)構(gòu)仍要依靠創(chuàng)新知識驅(qū)動的生產(chǎn)模式。

（三）城鎮(zhèn)化擴(kuò)張過程中形成粗放型和高碳型的城鎮(zhèn)模式

我國城鎮(zhèn)化過去幾十年呈高速擴(kuò)張的趨勢，但速度和質(zhì)量并不匹配，城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)生活方式、生活理念和生態(tài)需求并沒有得到高質(zhì)量的滿足，伴隨區(qū)域發(fā)展的不均衡，城鎮(zhèn)化水平相對滯后于工業(yè)化發(fā)展。城市規(guī)模的擴(kuò)大帶來鋼筋、水泥等高能耗產(chǎn)品的消費，并產(chǎn)生巨量的建筑垃圾，使城鎮(zhèn)化發(fā)展演化成必然的高碳模式。城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源在規(guī)劃上與城鎮(zhèn)空間格局不匹配，在一定程度上加劇城市交通擁堵，進(jìn)而加大城市交通體系和交通排放壓力。城市規(guī)劃脫離實際，規(guī)劃決策缺乏科學(xué)依據(jù)，造成建筑存量大且老舊建筑缺乏維護(hù)，導(dǎo)致城市建筑壽命較短，在反復(fù)的拆除和重建中，造成資源的浪費，也增加了城市的碳排放。

（四）碳交易市場處于初啟階段，各項要素不足以支撐市場機(jī)制的高效運轉(zhuǎn)

為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，我國積極探索和實踐低碳模式，但在部分具體的政策和實施細(xì)則上與企業(yè)發(fā)展存在一定矛盾。如有的省區(qū)于2014年正式啟動碳排放權(quán)交易，啟動至今交易配額的分配仍然存在一定的問題。企業(yè)對于碳排放權(quán)存在一定認(rèn)識和執(zhí)行上的偏差，希望獲得更多的配額，以保證企業(yè)在正常增速發(fā)展的同時能夠有所結(jié)余，而不需要花費額外的成本來購買配額，這種理念顯然與政府推行碳排放權(quán)交易的初衷有所背離。

當(dāng)前，我國積極推進(jìn)構(gòu)建中國特色的全國統(tǒng)一碳市場，這是用市場力量代替行政管制來實現(xiàn)零碳排放的重要舉措。其中，二級市場的運行是碳交易體系建設(shè)的核心。二級市場要在優(yōu)化資源配置、化解體系風(fēng)險、開展金融創(chuàng)新、形成激勵機(jī)制、糾偏政策措施、實現(xiàn)信息公開和增強國際定價等方面發(fā)揮重大作用。由于全國碳市場建設(shè)的復(fù)雜性和艱巨性，當(dāng)前的制度體系尤其是配套管理細(xì)則、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)據(jù)信息核查以及技術(shù)保障均有待完善。

由于碳交易市場的總量設(shè)定和配額分配制度的不完善和不均衡，加上覆蓋率不足及行業(yè)多元化程度不夠，國內(nèi)尚未實現(xiàn)足夠的碳交易市場人才儲備，目前市場交易的總量和活躍度明顯處于低位，市場交易要素的不完善導(dǎo)致市場整體運轉(zhuǎn)的低效率。

三、零碳轉(zhuǎn)型基本思路

實現(xiàn)零碳排放的目標(biāo)和能源的高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，推進(jìn)綠色發(fā)展”① 。清潔低碳是指能源的全生命周期都是低污染的，能源系統(tǒng)的碳排放要保持在較低水平并持續(xù)下降，直至實現(xiàn)碳中和。經(jīng)濟(jì)高效是指能源的價格具有國際競爭性，能源供給和需求的各環(huán)節(jié)都能充分利用現(xiàn)代科技和管理成果。安全可靠是指能源保障的穩(wěn)定和供應(yīng)的多樣化，并且能源系統(tǒng)有足夠的靈活適應(yīng)調(diào)節(jié)能力。

長期以來，我國包括煤炭、石油、天然氣、可再生能源和核能在內(nèi)的能源系統(tǒng)在不斷發(fā)展，但由于各能源分系統(tǒng)相互獨立，這一個個相對獨立的系統(tǒng)未能協(xié)調(diào)發(fā)展，長期以來形成“能源豎井”，產(chǎn)生了一些局部矛盾，最終導(dǎo)致系統(tǒng)整體效率偏低、能源利用效率低的局面，成為能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的壁壘。

受限于我國“富煤少油少汽”的資源稟賦特點，以及經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的需求，我國當(dāng)前零碳轉(zhuǎn)型的基本方向在于，在我國現(xiàn)有的化石能源與非化石能源之間形成優(yōu)勢互補、協(xié)調(diào)高效的能源體系，在對化石能源進(jìn)行清潔化利用的同時，依靠科技發(fā)展的巨大空間發(fā)展非化石能源，實現(xiàn)能源供給與需求的整體性優(yōu)勢。

隨著能源核心技術(shù)取得重要突破，化石能源的清潔高效利用，以及非化石能源的成本迅速下降，能源系統(tǒng)可以實現(xiàn)清潔低碳和安全高效的統(tǒng)一，從而增強能源的協(xié)調(diào)性和平衡性。另外，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)增長動能下的高耗能行業(yè)逐漸實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級或逐漸減退，高新高端產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)以其靠需求帶動升級和低耗能的特點成為新的增長動能，從而轉(zhuǎn)變依靠資源消耗推動經(jīng)濟(jì)增長的傳統(tǒng)模式。換句話說，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，也反向帶動了能源結(jié)構(gòu)向更清潔、更有效率的方向轉(zhuǎn)變。

四、歐盟實現(xiàn)低碳發(fā)展的

主要做法及對中國的啟示

（一）主要做法

歐盟為實現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，形成了一整套包括市場、財政金融、標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議等工具在內(nèi)的低碳產(chǎn)業(yè)政策和措施。

1. 適時制定合適的能源政策

歐盟在實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的不同時期推行不同的發(fā)展戰(zhàn)略和政策措施。一是適時制定適合當(dāng)下發(fā)展的政策措施。從政策的角度規(guī)范和指導(dǎo)再生能源領(lǐng)域的發(fā)展，從而實現(xiàn)可再生能源的發(fā)展規(guī)模和速度。二是進(jìn)一步推動可再生資源的使用范圍。歐盟在歐洲范圍內(nèi)發(fā)展風(fēng)電、太陽能發(fā)電、生物能等清潔能源的使用規(guī)模，并不斷優(yōu)化電能傳輸網(wǎng)絡(luò)、提高核能安全性等低碳能源技術(shù)，使得可再生能源發(fā)展在歐盟能源政策中發(fā)揮了主體作用。三是優(yōu)化能源使用效率。在不同領(lǐng)域中提升能源效率，尤其是在交通運輸、工業(yè)發(fā)展等高耗能領(lǐng)域，不斷優(yōu)化能源使用，并進(jìn)一步降低對環(huán)境造成的污染，實現(xiàn)低碳清潔能源的發(fā)展目標(biāo)。

2. 對低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展予以配套資金支持

合理地制定和使用財政政策工具，是歐盟發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的主要推動力量。一是保障政府財政投入。在低碳產(chǎn)業(yè)和低碳能源的發(fā)展初期，歐盟給予足夠的財政資金支持，幫扶低碳產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)平穩(wěn)有效過渡。二是加強政府采購。歐盟的政府采購作為重要的政策工具在發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域扮演了重要的角色，對于低碳產(chǎn)業(yè)的中期發(fā)展有著重要的意義。政府采購加強低碳產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的動力，給低碳產(chǎn)業(yè)帶來發(fā)展所需的非補貼性的資金支持，也加速了低碳產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品市場化的進(jìn)程。三是財政補貼力度較大。歐盟財政補貼的覆蓋范圍涉及領(lǐng)域廣，在新能源、可再生能源、節(jié)能技術(shù)研發(fā)等環(huán)節(jié)給予不同的財政補貼。

3. 充分發(fā)揮市場機(jī)制的引導(dǎo)作用

歐盟積極實踐和推動碳排放交易市場的建設(shè)，將碳排放限額交易體系作為重要的市場激勵手段。從市場機(jī)制的建設(shè)方面，碳交易市場總量大且覆蓋體系完善，對于排放交易沒有覆蓋到的建筑領(lǐng)域和公共交通部門，也制定了具體的限制碳排放政策。同時，歐盟也對碳排放制定了嚴(yán)格的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，針對汽車的碳排放、建筑節(jié)能方面建立了統(tǒng)一嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）相關(guān)啟示

1. 能源政策層面

首先，不斷深化能源消費和供給變革。在能源消費和供給方面，要在中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)框架下，堅持以市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，合理控制和約束能源的使用，杜絕不合理的能源消耗;完成清潔能源替代傳統(tǒng)能源的過渡，如太陽能、風(fēng)能等可再生能源轉(zhuǎn)化替代石油煤炭等傳統(tǒng)不可再生的化石能源，將直接消耗的能源轉(zhuǎn)化為清潔程度較高的電能，并加大其他非主要能源的利用效率，諸如提高海底液態(tài)甲烷、頁巖氣的合理開采利用技術(shù)，減輕傳統(tǒng)資源過度消耗的壓力。

其次，加強同清潔技術(shù)發(fā)達(dá)國家的合作，低碳產(chǎn)業(yè)同其他先進(jìn)技術(shù)結(jié)合。合理引進(jìn)發(fā)達(dá)國家的清潔技術(shù)，帶動國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展，促進(jìn)清潔技術(shù)研發(fā)上下游行業(yè)的革新。結(jié)合國外先進(jìn)技術(shù)，強化國內(nèi)綠色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。合理利用國內(nèi)能源環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，將高新技術(shù)與能源產(chǎn)業(yè)合為一體互相補充，革新以往的產(chǎn)業(yè)組織形式和體制，優(yōu)化低碳產(chǎn)業(yè)的資源配置，提高發(fā)展規(guī)模和效率。

2. 財政政策層面

一是發(fā)揮財政政策的引導(dǎo)作用。加強對新能源的資金補貼，針對新型能源產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品給予及時的支持。財政補貼要覆蓋低碳新能源的產(chǎn)業(yè)上下游，如對地?zé)崮?、氫能、充電網(wǎng)絡(luò)等新能源技術(shù)的資金支持。不拘泥于單純的資金支持，在政策上要給予利好政策，創(chuàng)新政策的制定模式，結(jié)合當(dāng)下先進(jìn)的大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)，針對性地制定相關(guān)政策。

二是合理制定并優(yōu)化稅收政策。國內(nèi)對于低碳行業(yè)稅收政策的使用較為簡單，沒有發(fā)揮出稅收作為政策工具的作用。暴露的問題多是忽視低碳領(lǐng)域的消費環(huán)節(jié)，相關(guān)稅收政策沒有充分發(fā)揮推進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵作用，也缺乏對傳統(tǒng)高耗能消費環(huán)節(jié)的抑制。目前可嘗試征收傳統(tǒng)高耗產(chǎn)業(yè)的碳稅，有針對性地確定不同類目的稅額，維護(hù)不同能源產(chǎn)品間的稅負(fù)公平，從而促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)減少溫室氣體排放的最終目的。進(jìn)一步落實“放管服”改革，對取得相應(yīng)經(jīng)營資質(zhì)并經(jīng)主管部門審核合格的新能源企業(yè)，可視情況免予相關(guān)許可。

三是強化財稅政策實施全過程的監(jiān)督，及時糾正政策目標(biāo)偏差。避免只重視事后監(jiān)督，應(yīng)轉(zhuǎn)變到財稅政策全過程的監(jiān)督，通過財稅政策的事中監(jiān)督，保障零碳經(jīng)濟(jì)中各事項在預(yù)定軌道中正常運行，及時糾正財政資金的運行執(zhí)行政策中的偏差。

3. 金融政策及市場機(jī)制層面

通過金融手段進(jìn)行支持。金融政策要加強對新能源產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠貸款和債券扶持，但前提是建立綠色信貸，杜絕盲目的貸款支持，防止不良貸款的產(chǎn)生，貸款的審批可向新能源研發(fā)領(lǐng)域傾斜。規(guī)范低碳產(chǎn)業(yè)上下游貸款并遏制高耗能高污染行業(yè)的貸款。

加強低碳清潔目標(biāo)下清潔指數(shù)的監(jiān)測。進(jìn)一步建立并強化“雙控”機(jī)制，實現(xiàn)單位GDP能源強度和二氧化碳強度下降指標(biāo)以及能源消費總量和二氧化碳排放總量控制，形成集投資補貼、稅收優(yōu)惠、貸款優(yōu)惠和債券于一體的政策組合，完善全國統(tǒng)一碳排放交易市場。

五、推進(jìn)我國零碳轉(zhuǎn)型的路徑

（一）樹立新時代能源觀，提升零碳轉(zhuǎn)型與發(fā)展意識

應(yīng)以低碳清潔技術(shù)帶來可持續(xù)發(fā)展為原則，在零碳領(lǐng)域提升政府、企業(yè)、非政府組織與社會公眾的能力與意識。強化零碳轉(zhuǎn)型下的人才培養(yǎng)和機(jī)構(gòu)建設(shè)，為低碳技術(shù)的發(fā)展積蓄力量，增強技術(shù)創(chuàng)新能力，加強政府的監(jiān)管與協(xié)調(diào)能力，與政府機(jī)構(gòu)改革一起，開展地方環(huán)境管理部門對零碳社會發(fā)展與零碳城市建設(shè)的宣傳和管理能力建設(shè)。把政策實踐、技術(shù)創(chuàng)新與思想意識的建設(shè)結(jié)合起來，形成一套實現(xiàn)零碳轉(zhuǎn)型的良性機(jī)制。

（二）科學(xué)推進(jìn)零碳目標(biāo)下的產(chǎn)業(yè)布局和城鎮(zhèn)化發(fā)展

一是強調(diào)低碳產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，實現(xiàn)清潔能源發(fā)展的平穩(wěn)有序;二是有規(guī)劃地建設(shè)新能源基地，形成一批“綠色制造”的產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)、工廠和企業(yè)，盡快研究出臺合理的發(fā)展規(guī)劃，如建立健全配套的電網(wǎng)工程，實現(xiàn)清潔能源的合理布局與電網(wǎng)建設(shè)同步發(fā)展等;三是加強政府的調(diào)控機(jī)制，有序制定發(fā)展生物質(zhì)能、風(fēng)能、太陽能等清潔能源的發(fā)展規(guī)劃，避免清潔能源盲目發(fā)展和無序發(fā)展，保障清潔能源科學(xué)有序發(fā)展;四是結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定適合清潔能源資源充沛的偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)的政策措施，有序?qū)嵤┯媱濋_發(fā)和工程建設(shè)，在保障環(huán)境的前提下發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，并利用低碳產(chǎn)業(yè)與清潔能源實現(xiàn)脫貧致富，將資源優(yōu)勢和生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，將建成的偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)率先發(fā)展成清潔能源示范區(qū)。

（三）優(yōu)化細(xì)化財政稅收政策

在補貼和征稅“兩手抓”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化目標(biāo)和手段。從調(diào)整要素比價的角度出發(fā)，在總體不增加企業(yè)稅負(fù)水平的前提下，對要素使用的征稅進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。如對稀缺環(huán)境質(zhì)量破壞和能源資源使用增加征稅，對尚且充裕的勞動力就業(yè)要素的強制性征稅予以控制或減免，將征收的環(huán)境稅或碳稅通過轉(zhuǎn)移支付補足社?；饘ζ髽I(yè)強制征收的部分稅收缺口，還可以通過增值稅的改革在總體上調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)并平衡企業(yè)的稅負(fù)水平。探索國家綜合稅制改革，尤其是包括二氧化碳和局部地區(qū)污染在內(nèi)的綜合環(huán)境稅收體系，并將所得稅收收入用于零碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，支持技術(shù)研發(fā)和示范區(qū)的建設(shè)等。

（四）實現(xiàn)零碳轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型雙贏

經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，與實現(xiàn)零碳轉(zhuǎn)型的目標(biāo)之間是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的。優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)布局與產(chǎn)品生產(chǎn)方式，與實現(xiàn)碳排放目標(biāo)和技術(shù)進(jìn)步升級存在協(xié)同效應(yīng)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化一二三產(chǎn)間布局，通過相應(yīng)的制度建設(shè)和政策安排，提高現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)在經(jīng)濟(jì)增長中所占的比重。在行業(yè)布局上，積極整合產(chǎn)業(yè)組織，提高高端制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等具有高附加價值產(chǎn)業(yè)的比重，實現(xiàn)工業(yè)發(fā)展和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。在產(chǎn)品生產(chǎn)方式上，著力提高工業(yè)產(chǎn)品的附加值，實現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，完善企業(yè)投融資體制，發(fā)揮區(qū)塊鏈技術(shù)在提高工業(yè)效率和要素調(diào)整上的積極作用。

（五）以市場化機(jī)制引導(dǎo)碳排放技術(shù)創(chuàng)新

把握低碳技術(shù)創(chuàng)新的規(guī)律，根據(jù)技術(shù)發(fā)展周期不同階段的特點，充分發(fā)揮市場機(jī)制的配置作用。通過財政稅收政策和碳排放交易政策的激勵作用，鼓勵研發(fā)者在煤炭清潔化、新型能源利用等方面加大技術(shù)研發(fā)，形成零碳技術(shù)的研發(fā)、示范和推廣使用，為使用者提供一定的激勵效益，率先在一定區(qū)域和范圍內(nèi)，實現(xiàn)減排技術(shù)成本的大幅下降，直至低于碳排放的經(jīng)濟(jì)代價，從而依靠市場機(jī)制實現(xiàn)技術(shù)研發(fā)和使用的大范圍推廣和擴(kuò)散。

（六）完善統(tǒng)一碳交易市場要素，引導(dǎo)其充分發(fā)揮市場機(jī)制

出臺相關(guān)國家法律或地方性法規(guī)，明確交易市場各類主體及職責(zé)、各項權(quán)利和義務(wù)，以及各項違法違規(guī)行為及其懲罰措施;建立與法律法規(guī)相配套的各級管理制度，完善碳交易市場的登記系統(tǒng)和價格機(jī)制，也可適當(dāng)利用期貨、基金、保險等金融工具進(jìn)行模式創(chuàng)新;加快相應(yīng)的人才培養(yǎng)機(jī)制和國際交流合作機(jī)制，利用國際經(jīng)驗結(jié)合中國特色，在政策制定、激勵機(jī)制、保障機(jī)制和市場運行機(jī)制方面有所突破、有所成就;完善市場總量的設(shè)定、范圍的確定以及配額的分配體系，針對不同產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和企業(yè)采取不同的配額標(biāo)準(zhǔn)，可建立第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)完善標(biāo)準(zhǔn)體系，推動碳交易市場化運行。

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