摘 要 城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已成為我國經(jīng)濟改革最為凸出的問題，逐漸成為當(dāng)前社會的主要矛盾。本文通過對我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，結(jié)合財稅政策在此發(fā)展過程中所發(fā)揮的作用，以宏觀視角來探析城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中存在的財稅政策問題，并提出相應(yīng)的對策及合理化建議。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；財稅政策；二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；建議

一、我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中財稅政策既存問題分析

（一）財政資金管理過于集中

在財權(quán)和財力上移而事權(quán)下移的雙向壓力下，我國縣、鄉(xiāng)財政資金短缺阻礙了均等化的公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，抑制了省以下各級政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的自主性。地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配，財政重心上移，事權(quán)重心下移，造成基層財政支出更多地依靠中央的轉(zhuǎn)移支付，使得迅速膨脹的地方政府債務(wù)風(fēng)險不斷涌現(xiàn)，也暴露出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中所需巨大建設(shè)資金與地方財政的“捉襟見肘”的尷尬處境。

（二）財政資金使用效益較低

當(dāng)前，我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)需要大量的財政資金支持，但是實際情況是受到國家行政管理體制的制約影響，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的財源單一，財政資金使用效益低下的問題普遍存在。財政支農(nóng)資金總量不斷增加，但支出結(jié)構(gòu)不盡合理；財政支農(nóng)資金使用績效評價機制尚需完善。監(jiān)督考評體系還不健全，不利于對財政支農(nóng)資金進行績效評價，影響了財政支農(nóng)資金的整體使用效益的提高。

（三）支付制度阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

制度的缺陷在某種程度上阻礙了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)。均衡性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付分配比例不合理；轉(zhuǎn)移支付資金分配隨意性大；橫向轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立。目前，我國的轉(zhuǎn)移支付制度還是以縱向為主，單純依靠中央財政的縱向轉(zhuǎn)移支付來平衡地區(qū)間的財政差額。

（四）稅收制度不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

二元稅制是制約我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度基礎(chǔ)，體制、固化人為地割裂了農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟聯(lián)系。因此，我們有必要探討解決我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)資金不足的問題。第一，稅權(quán)管理過于集中?，F(xiàn)行的分稅制，中央享有稅收立法權(quán)、開征權(quán)和停征權(quán)；地方只享有征收管理權(quán)以及制定具體征稅辦法和補充措施的權(quán)限，削弱了地方配置資源、調(diào)控經(jīng)濟、組織收入的積極性和主動性。第二，地方政府缺乏主體稅種。在稅種劃分體系中，地方政府沒有穩(wěn)定、可靠的主體稅種。第三，稅收分享比例不合理。中央與地方共享稅采用收入分享制，稅收累退效應(yīng)明顯，削弱了調(diào)節(jié)區(qū)域間財力分配的作用。

（五）支農(nóng)資金監(jiān)管機制有待規(guī)范

我國支農(nóng)資金的投入和運用執(zhí)行，僅僅依靠財政內(nèi)部行政監(jiān)督和各級人民代表大會的財政預(yù)算、決算審查監(jiān)督，存在著力度不大、協(xié)調(diào)不夠、落實不到位等問題。一是財政支農(nóng)資金監(jiān)管存在“盲區(qū)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)支農(nóng)資金大多由上級政府分配安排，基層財政部門不能及時了解項目資金信息，難以做到對資金撥付、使用及工程進展情況進行全程監(jiān)督和動態(tài)管理。二是財政支農(nóng)資金監(jiān)管方式尚不規(guī)范。受財政監(jiān)督職能權(quán)限因素的影響，同時又缺乏有效的監(jiān)督制度和法律保障。財政監(jiān)管專項性、突擊性檢查較多，日常檢查較少；從監(jiān)管環(huán)節(jié)上看，集中性、非連續(xù)性的事后檢查較多，事前、事中檢查較少；從監(jiān)管內(nèi)容上看，公共收入檢查較多，公共支出檢查較少，監(jiān)管合力不足，監(jiān)管機制也不完善。

二、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財稅政策建議

（一）明確責(zé)任，構(gòu)建科學(xué)的財政體制

首先，要合理界定中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任。國家財政體制改革中要進一步明確提出中央與地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)重點。適度加強中央事權(quán)，將全國性受益或跨地區(qū)、地方政府難以承擔(dān)或不適宜由地方政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)事項集中到中央，以提高國家統(tǒng)一管理全國性公共服務(wù)的能力和水平。將地域信息性強、外部性弱且主要與當(dāng)?shù)鼐用裼嘘P(guān)的公共產(chǎn)品和服務(wù)事項交給地方政府，可以調(diào)動和發(fā)揮各級地方政府的積極性，更好地滿足區(qū)域公共服務(wù)的需要。其次，要理順中央和地方收入劃分。財政體制中的財權(quán)配置是保證各級政府有效履行職能的重要制度安排。

（二）優(yōu)化支出，縮小非均等化

首先，要提高農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的財政資金投入總量，提升投入比重。進一步擴大農(nóng)村義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和生態(tài)環(huán)境保護等方面的財政覆蓋面，尤其是要提高財政對農(nóng)村社會事業(yè)薄弱環(huán)節(jié)投入資金的使用效益，提升財政惠農(nóng)補貼的比例，在保持支農(nóng)資金占財政支出比重現(xiàn)有水平的前提下，確保財政支農(nóng)資金的增長幅度高于財政經(jīng)常性預(yù)算收入增長幅度，形成財政支農(nóng)資金的穩(wěn)定增長機制。其次，要合理安排財政資金的區(qū)域投資結(jié)構(gòu)，構(gòu)建區(qū)域政府間合作提供基本公共服務(wù)的制度安排。探索和開辟經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)扶植經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的新途徑，重視區(qū)域合作提供基本公共服務(wù)的頂層設(shè)計與總體規(guī)劃，通過區(qū)域資源整合與共享，彌補區(qū)域政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力不均衡問題。

（三）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，提升支付均等效果

我國實行轉(zhuǎn)移支付制度是為了解決區(qū)域間財力不均衡問題，然而現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度卻存在種種缺陷，導(dǎo)致區(qū)域間基本公共服務(wù)提供水平存在較大差距。我國現(xiàn)行的單一的縱向財政轉(zhuǎn)移支付制度不能有效緩解區(qū)域間財力分布差異較大的問題。因此，應(yīng)建立縱向和橫向相結(jié)合的綜合轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)模式，橫向轉(zhuǎn)移支付可以縮小地區(qū)間財力差距，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)根據(jù)財政收支的差距向貧困地區(qū)撥付一定的轉(zhuǎn)移支付，既能從一定程度上增加中央政府的宏觀調(diào)控能力，地方政府又能更好地履行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的職能。

（四）健全地方稅制度體系，統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展

黨的十八屆三中全會明確提出要完善地方稅體系，有效解決我國地方稅收體系缺少主體稅種，地方政府缺少穩(wěn)定財源的問題。將有利全省經(jīng)濟社會調(diào)控，與經(jīng)濟建設(shè)關(guān)系密切的房地產(chǎn)稅和城市維護建設(shè)稅劃歸省級財政；將稅源較普遍、稅基不易轉(zhuǎn)移，且對宏觀經(jīng)濟調(diào)控影響較小的稅種，適合市、縣征收的稅種劃歸市、縣財政。

（五）完善地方財力機制，更好地服務(wù)公共項目

首先，促進縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。大力發(fā)展縣域特色經(jīng)濟、民營經(jīng)濟，努力培植財源，增強縣級政府基本財力的自我保障能力。其次，實施縣級工作激勵機制。實現(xiàn)縣級財政增收與省對縣的財政補助掛鉤，調(diào)動縣級政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的積極性。最后，加快和完善“省直管縣”財政體制。理順省、市、縣三級財政工作關(guān)系，科學(xué)劃分省、市、縣三級財政的支出責(zé)任，避免由于行政體制改革不到位而影響“省直管縣”順利推進。

參考文獻：

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[2]樓繼偉：《中國政府間財政關(guān)系再思考》，北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2013.

[3]重慶市稅務(wù)學(xué)會課題組：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的財稅政策探討》，載《稅務(wù)研究》2010年第12期.

作者簡介：

羅龍秋，男，中國社會科學(xué)院金融研究所博士后，泛金融投資圈首席經(jīng)濟學(xué)家。