[摘要] 面對(duì)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局重大變化和我國(guó)正在著力構(gòu)建的新發(fā)展格局，增強(qiáng)包括經(jīng)濟(jì)韌性在內(nèi)的綜合發(fā)展韌性越來(lái)越緊迫。深圳需要把韌性城市理念納入先行示范區(qū)建設(shè)總體部署，不斷提升和增強(qiáng)城市發(fā)展韌性，積極謀劃建設(shè)與全球標(biāo)桿城市相匹配的全球韌性城市發(fā)展范例。深圳要抓住先行示范區(qū)起步建設(shè)、國(guó)內(nèi)外韌性城市建設(shè)處于初期階段、疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展三大“時(shí)間窗口”機(jī)遇，將韌性城市理念提升為指導(dǎo)性原則，以增強(qiáng)城市韌性為指引，確立任務(wù)導(dǎo)向與工作重點(diǎn)，優(yōu)化韌性城市建設(shè)指標(biāo)體系，建設(shè)不同于一般韌性城市的全球韌性城市發(fā)展范例。

[關(guān)鍵詞] 韌性城市 ? 先行示范區(qū) ? 新冠疫情防控 ? 深圳

[中圖分類號(hào)] ?F127 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? [文章編號(hào)] 1004-6623（2020）04-0083-07

[作者簡(jiǎn)介] 譚剛，中共深圳市委黨校（社會(huì)主義學(xué)院）副院長(zhǎng)，博士，研究員，研究方向：中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)理論與實(shí)踐等。

以深圳為代表的中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)過(guò)40年不懈奮斗，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大歷史進(jìn)程中先行探索、大膽創(chuàng)新，為推進(jìn)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)，成為中國(guó)向世界展示改革開(kāi)放成就、國(guó)際社會(huì)觀察了解中國(guó)改革開(kāi)放的“兩個(gè)重要窗口”。當(dāng)前中美貿(mào)易摩擦、新冠肺炎疫情全球蔓延帶來(lái)全球政治經(jīng)濟(jì)格局出現(xiàn)重大調(diào)整與變化，中國(guó)在更加不穩(wěn)定不確定的外部環(huán)境下開(kāi)始著力構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展格局，越來(lái)越重視增強(qiáng)包括經(jīng)濟(jì)韌性在內(nèi)的發(fā)展韌性。對(duì)正在奮力建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)，努力增強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)核心引擎功能的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)而言，迫切需要把韌性城市建設(shè)納入總體工作部署，積極謀劃建設(shè)與全球標(biāo)桿城市長(zhǎng)期愿景相匹配的全球韌性城市發(fā)展范例①。

一、在先行示范區(qū)框架下

推動(dòng)深圳韌性城市建設(shè)

“韌性”（Resilience，亦可稱為“彈性”）的拉丁語(yǔ)原意是指“回復(fù)到原來(lái)狀態(tài)”。此后，“韌性”一詞從傳統(tǒng)物理學(xué)領(lǐng)域擴(kuò)展到生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等各個(gè)方面，如近年我國(guó)“經(jīng)濟(jì)韌性”的話題得到廣泛關(guān)注。當(dāng)“韌性”理念集成到城市空間范圍后，便出現(xiàn)了“韌性城市”（Resilience City）的理論研究與實(shí)踐探索。通過(guò)歸納整理分析國(guó)內(nèi)外有關(guān)韌性城市的觀點(diǎn)（邵亦文和徐江，2015），本文認(rèn)為，“韌性城市”是指能夠有效抵御和應(yīng)對(duì)外部重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)與沖擊、在風(fēng)險(xiǎn)沖擊打壓下快速恢復(fù)正常運(yùn)行、通過(guò)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新提升整體功能和運(yùn)行水平的城市;與之相對(duì)應(yīng)，城市有效應(yīng)對(duì)和抵御重大外部干擾沖擊、快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的綜合能力，則構(gòu)成“城市韌性”。

（一）建設(shè)全球標(biāo)桿城市的需要

黨中央國(guó)務(wù)院在《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》中，對(duì)深圳提出“到本世紀(jì)中葉成為競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、影響力卓著的全球標(biāo)桿城市”的長(zhǎng)期發(fā)展愿景。目前全球城市正在經(jīng)歷從1.0到2.0的迭代升級(jí)之中，紐約、倫敦等全球標(biāo)桿型城市近年來(lái)開(kāi)始著力塑造包括韌性城市在內(nèi)的全球城市2.0能力，規(guī)劃和建設(shè)韌性城市成為全球城市發(fā)展的重要趨勢(shì)（表1）。

深圳在以全球標(biāo)桿城市為導(dǎo)向的先行示范區(qū)建設(shè)進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)標(biāo)以紐約、倫敦為代表的全球標(biāo)桿型城市，同時(shí)借鑒國(guó)內(nèi)城市實(shí)踐探索的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，在城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市治理、城市運(yùn)行等各個(gè)方面全面提升。從這個(gè)角度來(lái)看，增強(qiáng)城市韌性、推進(jìn)韌性城市建設(shè)，理應(yīng)成為深圳以全球標(biāo)桿城市為導(dǎo)向建設(shè)先行示范區(qū)的重要內(nèi)容。

（二）推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的需要

在《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》中，黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)深圳提出五大戰(zhàn)略定位，其中，“高質(zhì)量發(fā)展高地”位居首位。不論是從高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)內(nèi)背景、“百年未有之大變局”的世界環(huán)境來(lái)分析，還是從中央對(duì)深圳高質(zhì)量發(fā)展提出的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、全面深化改革開(kāi)放、助推粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等四個(gè)方面具體要求來(lái)觀察，可以說(shuō)都涉及深圳經(jīng)濟(jì)韌性和城市發(fā)展韌性問(wèn)題。深圳較早轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平和城市國(guó)際化程度較高，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性和提升城市綜合韌性的緊迫性十分突出。

所謂經(jīng)濟(jì)韌性，實(shí)際上是指一個(gè)國(guó)家或者一個(gè)地區(qū)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)和抵御外部干擾沖擊、確?；謴?fù)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的綜合能力。經(jīng)濟(jì)韌性將成為決定經(jīng)濟(jì)恢復(fù)正常運(yùn)行還是進(jìn)入無(wú)序混亂狀態(tài)、經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增長(zhǎng)還是步入下行軌道、經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展還是低水平循環(huán)的重要因素。經(jīng)濟(jì)韌性與基礎(chǔ)設(shè)施韌性、城市生態(tài)韌性、城市治理韌性等，是城市韌性的重要組成內(nèi)容，共同構(gòu)成城市的綜合韌性。城市經(jīng)濟(jì)抵御沖擊、復(fù)蘇更新、創(chuàng)新提升的能力越強(qiáng)，城市發(fā)展的韌性就越明顯，也就越能夠有效抵御和應(yīng)對(duì)外部重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)與沖擊，在風(fēng)險(xiǎn)沖擊打壓下快速恢復(fù)正常運(yùn)行，通過(guò)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新提升整體功能和運(yùn)行水平。深圳在推動(dòng)建設(shè)“高質(zhì)量發(fā)展高地”進(jìn)程中，同樣需要不斷增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性，為不斷加固和增強(qiáng)城市發(fā)展綜合韌性提供經(jīng)濟(jì)體系的堅(jiān)強(qiáng)支撐。

（三）抗疫防范和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)

在成功抵御和應(yīng)對(duì)突發(fā)疫情重大沖擊、快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)上，深圳應(yīng)在常態(tài)化疫情防控以及后疫情時(shí)期及早謀劃和啟動(dòng)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新層面的工作，通過(guò)總結(jié)本次疫情應(yīng)對(duì)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，力爭(zhēng)把處理重大危機(jī)沖擊的被動(dòng)性應(yīng)急舉措，轉(zhuǎn)化為常態(tài)化規(guī)范工作，增強(qiáng)城市應(yīng)對(duì)外部重大沖擊的適應(yīng)能力和優(yōu)勢(shì)與長(zhǎng)板，糾正和彌補(bǔ)城市在重大突發(fā)沖擊下的物質(zhì)性、運(yùn)行性、舉措性等方面存在的不足與短板，從而提高城市治理能力與整體功能。增強(qiáng)城市韌性、推進(jìn)韌性城市建設(shè)毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)成為常態(tài)化疫情防控和后疫情時(shí)期深圳進(jìn)一步提升的重要內(nèi)容。

增強(qiáng)城市韌性、加快韌性城市建設(shè)對(duì)于推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化同樣具有積極作用，因而也應(yīng)當(dāng)成為城市治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，“構(gòu)建統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急管理體制，優(yōu)化國(guó)家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)能力”①。對(duì)于目前全球范圍內(nèi)的韌性城市建設(shè)來(lái)說(shuō)，不論是聯(lián)合國(guó)減災(zāi)戰(zhàn)略署推出的“讓城市更具韌性”活動(dòng)，美國(guó)洛克菲勒基金啟動(dòng)的“全球100 個(gè)韌性城市”計(jì)劃，還是紐約、倫敦、北京、上海等城市開(kāi)展的增強(qiáng)城市韌性、建設(shè)韌性城市行動(dòng)，其起點(diǎn)或源頭都在于城市防災(zāi)減災(zāi)工作，都涉及到應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理能力等主要內(nèi)容。從這個(gè)角度看，韌性城市建設(shè)與城市范圍的治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化既重疊交叉，又相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)。

二、三大“時(shí)間窗口”機(jī)遇與

“全球韌性城市發(fā)展范例”愿景

深圳在先行示范區(qū)框架下推動(dòng)韌性城市建設(shè)，目前面臨一些有利的“時(shí)間窗口”，有必要搶抓“時(shí)間窗口”帶來(lái)的重要機(jī)遇，及時(shí)把韌性城市建設(shè)嵌入與這些時(shí)間窗口相關(guān)的工作部署，積極謀劃建設(shè)不同于一般韌性城市的全球韌性城市發(fā)展范例。

（一）抓住先行示范區(qū)建設(shè)啟動(dòng)的“時(shí)間窗口”，盡快把韌性城市建設(shè)轉(zhuǎn)化成先行示范區(qū)和“十四五”的實(shí)施項(xiàng)目

2017年以來(lái)深圳圍繞現(xiàn)代化先行區(qū)建設(shè)開(kāi)展了若干探索準(zhǔn)備，2019年8月黨中央、國(guó)務(wù)院正式頒布《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》后，正式邁出了先行示范區(qū)建設(shè)的步伐，在當(dāng)年9月、12月召開(kāi)的兩次市委全會(huì)上分別審議了《深圳市建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的行動(dòng)方案（2019—2025年）》《深圳市建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)重點(diǎn)工作計(jì)劃（2020—2022年）》兩個(gè)重要文件，形成起步之年深圳先行示范區(qū)建設(shè)的階段性部署。在先行示范區(qū)建設(shè)啟動(dòng)之際，這種由行動(dòng)方案（6年）+工作計(jì)劃（3年）+年度項(xiàng)目安排構(gòu)成的規(guī)劃部署與執(zhí)行體系，完全可以根據(jù)實(shí)際工作需要及時(shí)對(duì)年度項(xiàng)目安排進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)而對(duì)3年工作計(jì)劃和6年行動(dòng)方案進(jìn)行滾動(dòng)式修訂完善。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，先行示范區(qū)建設(shè)起步之際的規(guī)劃部署與執(zhí)行體系為納入韌性城市建設(shè)內(nèi)容提供了“時(shí)間窗口”。另一方面，隨著“十四五”規(guī)劃編制工作全面啟動(dòng)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市規(guī)劃建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域的專項(xiàng)性與總體性規(guī)劃逐步推進(jìn)，這也為深圳啟動(dòng)韌性城市建設(shè)提供了有利的“時(shí)間窗口”。總之，深圳有必要抓住先行示范區(qū)起步初期和“十四五”規(guī)劃編制啟動(dòng)的雙重時(shí)間窗口，盡快把韌性城市建設(shè)列上先行示范區(qū)與“十四五”規(guī)劃議事日程，使其成為“十四五”規(guī)劃先行示范區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。

（二）抓住國(guó)內(nèi)外韌性城市建設(shè)起步的“時(shí)間窗口”，及早謀劃建設(shè)全球韌性城市發(fā)展范例

總體上看，目前全球范圍內(nèi)的韌性城市建設(shè)大多起源于應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害沖擊的防災(zāi)減災(zāi)，工作重點(diǎn)大多停留在防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急管理的狹義層面。以聯(lián)合國(guó)減災(zāi)戰(zhàn)略署的相關(guān)工作為例，不論是發(fā)布的“讓城市更具韌性十大準(zhǔn)則”，還是評(píng)選的“災(zāi)后重建發(fā)展范例城市”（2010年評(píng)出北溫哥華等7個(gè)城市、2011年評(píng)出成都等8個(gè)城市），其工作重心都聚焦于城市減災(zāi)防災(zāi)、維護(hù)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容。在2011年8月于成都召開(kāi)的第二屆世界城市科學(xué)發(fā)展論壇暨首屆防災(zāi)減災(zāi)市長(zhǎng)峰會(huì)上，聯(lián)合國(guó)減災(zāi)戰(zhàn)略署主導(dǎo)推出《“讓城市更具韌性”成都行動(dòng)宣言》，其目的在于促使每個(gè)國(guó)家有1～3個(gè)以上城市參與“城市韌性”行動(dòng)，從而在全球范圍內(nèi)組建防災(zāi)減災(zāi)網(wǎng)絡(luò)和防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制，確保城市更有安全感①。由此可見(jiàn)，由聯(lián)合國(guó)推動(dòng)的韌性城市建設(shè)主要屬于防災(zāi)減災(zāi)層面，與廣義性質(zhì)的韌性城市發(fā)展范例尚有較大差距。此外，從具體城市實(shí)踐來(lái)看，目前包括紐約、倫敦、北京、上海等在內(nèi)的全球主要城市所推動(dòng)的韌性城市建設(shè)，大體上仍然屬于防災(zāi)減災(zāi)視角下的狹義范疇和起步階段，離廣義性質(zhì)的韌性城市建設(shè)尚有不少差距。

不過(guò)需要注意的是，雖然近年來(lái)紐約提出的韌性城市原則及其實(shí)踐源于危機(jī)應(yīng)對(duì)并且仍以防災(zāi)減災(zāi)為主，總體上看仍然屬于狹義上的韌性城市建設(shè)，但韌性城市建設(shè)范圍已經(jīng)逐漸有所擴(kuò)展，在著眼于應(yīng)對(duì)氣候等重大挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)始強(qiáng)調(diào)從保障城市功能與服務(wù)、提升建筑與設(shè)施彈性能力、強(qiáng)化社區(qū)組織與服務(wù)水平等方面增強(qiáng)城市韌性，顯然已經(jīng)呈現(xiàn)超越狹義韌性城市向廣義韌性城市擴(kuò)展的趨勢(shì)。從國(guó)內(nèi)外部分城市正在推動(dòng)的韌性城市規(guī)劃情況來(lái)看（表1），同樣呈現(xiàn)出類似的提升發(fā)展態(tài)勢(shì)。與此相關(guān)，2013年美國(guó)洛克菲勒基金推出的“全球100韌性城市項(xiàng)目”，雖然其目標(biāo)仍是從強(qiáng)調(diào)提升城市抵御外來(lái)沖擊和災(zāi)害的能力方向來(lái)推動(dòng)入選城市增強(qiáng)韌性，但其評(píng)價(jià)體系已經(jīng)跳出災(zāi)后重建局限，強(qiáng)調(diào)從健康及福祉、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施及環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)力及策略等四個(gè)維度構(gòu)建韌性城市指標(biāo)體系，并據(jù)此評(píng)估城市韌性，這顯然已經(jīng)屬于廣義韌性城市建設(shè)層面的探索了。

由此可見(jiàn)，伴隨韌性城市從當(dāng)前以防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急管理為主的實(shí)踐探索，逐步擴(kuò)展到涉及城市各個(gè)體系各個(gè)領(lǐng)域的廣義范圍，韌性城市建設(shè)將從“災(zāi)后重建型”升級(jí)為“發(fā)展范例型”。深圳應(yīng)抓住這一“時(shí)間窗口”帶來(lái)的重要機(jī)遇，積極提升韌性城市理念，推動(dòng)廣義韌性城市建設(shè)，及時(shí)謀劃建設(shè)先行示范區(qū)框架下與全球標(biāo)桿城市相匹配的韌性城市發(fā)展范例。

（三）抓住當(dāng)前疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“時(shí)間窗口”，同步啟動(dòng)建設(shè)全球韌性城市發(fā)展范例

新冠疫情全球蔓延，不但已經(jīng)并將長(zhǎng)期對(duì)全球經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行帶來(lái)深刻變化，而且也必然導(dǎo)致國(guó)際秩序和世界格局發(fā)生重大的歷史性改變，這勢(shì)必要求當(dāng)前和今后一段時(shí)間內(nèi)的各項(xiàng)工作部署進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，并在動(dòng)態(tài)化重大變局場(chǎng)景中推動(dòng)實(shí)施。從這個(gè)角度來(lái)看，當(dāng)前疫情防控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為各項(xiàng)工作部署帶來(lái)“時(shí)間窗口”，也就是說(shuō)，結(jié)合抗疫工作同步啟動(dòng)建設(shè)全球韌性城市發(fā)展范例，不但具有必要性，而且具有可能性。

深圳要抓住當(dāng)前抗疫工作部署帶來(lái)的“時(shí)間窗口”，借助先行示范區(qū)建設(shè)國(guó)家戰(zhàn)略機(jī)遇，結(jié)合抗疫進(jìn)程中的疫情應(yīng)急響應(yīng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序恢復(fù)以及城市治理創(chuàng)新等各項(xiàng)工作部署，同步啟動(dòng)韌性城市建設(shè)行動(dòng)，不斷增強(qiáng)深圳的城市發(fā)展韌性，在先行示范區(qū)框架下謀劃建設(shè)全球韌性城市發(fā)展范例。

三、深圳謀劃建設(shè)全球韌性城市

發(fā)展范例的若干建議

建設(shè)全球韌性城市發(fā)展范例需要在先行示范區(qū)總體框架下推進(jìn)，結(jié)合全球標(biāo)桿城市發(fā)展定位進(jìn)行總體謀劃和部署。

（一）推動(dòng)韌性城市融入先行示范區(qū)建設(shè)體系，把韌性城市理念提升為先行示范區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)性原則

參照紐約等全球標(biāo)桿城市把韌性城市納為城市發(fā)展原則的做法和經(jīng)驗(yàn)，韌性城市建設(shè)不但應(yīng)當(dāng)成為深圳城市規(guī)劃、建設(shè)與管理的指導(dǎo)性原則，更應(yīng)融入先行示范區(qū)建設(shè)這一長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，并將其提升為先行示范區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)性原則，應(yīng)包括以下基本要點(diǎn)：

第一，樹(shù)立廣義韌性城市理念。在目前國(guó)內(nèi)外韌性城市建設(shè)偏重于自然災(zāi)害應(yīng)急管理、強(qiáng)調(diào)防災(zāi)減災(zāi)狹義范疇的基礎(chǔ)上，把韌性城市建設(shè)擴(kuò)展到與生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施等城市各個(gè)領(lǐng)域和各大體系，涵蓋推動(dòng)這些體系和領(lǐng)域協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)的城市體制機(jī)制。

第二，確定基于廣義韌性城市的實(shí)施重點(diǎn)。在實(shí)踐層面，突破重城市硬件設(shè)施建設(shè)輕協(xié)同機(jī)制、重城市規(guī)劃與空間布局忽略城市治理等局限性做法，確保做到直接應(yīng)急與間接應(yīng)急并重、空間布局與設(shè)施建設(shè)協(xié)同、體系規(guī)劃與機(jī)制優(yōu)化同步、局部改善與整體提升聯(lián)動(dòng)。

第三，把韌性城市建設(shè)行動(dòng)細(xì)化落實(shí)到規(guī)劃部署與執(zhí)行體系。一方面，在先行示范區(qū)建設(shè)的長(zhǎng)期規(guī)劃、中期行動(dòng)方案、滾動(dòng)式工作計(jì)劃和年度項(xiàng)目安排中，部署韌性城市建設(shè)內(nèi)容與實(shí)施項(xiàng)目;另一方面，在“十四五”規(guī)劃編制、城市規(guī)劃修編、城市建設(shè)計(jì)劃編制等工作中，明確納入韌性城市建設(shè)的指導(dǎo)原則與總體要求，同時(shí)確保各發(fā)展規(guī)劃中韌性城市建設(shè)的要點(diǎn)相互銜接、相互支撐，從而在先行示范區(qū)總體框架下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和城市規(guī)劃建設(shè)體系為支點(diǎn)，形成深圳構(gòu)建全球韌性城市發(fā)展范例的整體合力和方案體系。

（二）確立深圳建設(shè)全球韌性城市發(fā)展范例的任務(wù)導(dǎo)向和工作重點(diǎn)

與傳統(tǒng)城市相比，韌性城市的最大特色在于城市的韌性或彈性、包容性，因此，增強(qiáng)城市韌性便成為韌性城市建設(shè)最為重要的任務(wù)。在建設(shè)韌性城市時(shí)，涉及到構(gòu)成城市巨型復(fù)雜系統(tǒng)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各大系統(tǒng)，涵蓋理念拓展、規(guī)劃部署與實(shí)踐細(xì)化等各個(gè)層面的工作，既有設(shè)施、空間布局等硬任務(wù)，還有協(xié)同運(yùn)行、治理體系等軟要求。

深圳要在先行示范區(qū)框架下建設(shè)全球韌性城市發(fā)展范例，同樣需要把工作著力點(diǎn)聚焦于增強(qiáng)城市韌性。2013年美國(guó)洛克菲勒基金會(huì)啟動(dòng)“全球100韌性城市”項(xiàng)目時(shí)，總結(jié)出韌性城市的七大特征，包括靈活性、冗余性、魯棒性（穩(wěn)健性）、智謀性、反思性、包容性和綜合性。成立于1999年的國(guó)際韌性聯(lián)盟從管治網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、代謝流、建成環(huán)境、社會(huì)動(dòng)力機(jī)制四個(gè)方面概括了韌性城市的主體框架①。根據(jù)國(guó)際韌性聯(lián)盟界定的“韌性”本質(zhì)特征②，可以把城市韌性特點(diǎn)概括為三個(gè)方面：一是自控力，即城市系統(tǒng)遭受風(fēng)險(xiǎn)打擊后仍能在一定時(shí)期內(nèi)維持基本功能運(yùn)轉(zhuǎn);二是自組織，即城市系統(tǒng)在外部沖擊下仍能保持系統(tǒng)的適應(yīng)性平衡并進(jìn)行修復(fù);三是自適應(yīng)，即城市系統(tǒng)從應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊中學(xué)習(xí)創(chuàng)新從而提升城市運(yùn)行能力。

對(duì)深圳來(lái)說(shuō)，以增強(qiáng)城市韌性為導(dǎo)向推動(dòng)全球韌性城市發(fā)展范例建設(shè)，關(guān)鍵在于提升城市在重大突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)或沖擊下的自控力、自組織功能與自適應(yīng)水平。

首先，提高以自控力為重點(diǎn)的城市基本韌性，確保城市系統(tǒng)在遭受重大、突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)打擊時(shí)仍能保證重要功能維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，這種城市基本韌性或初級(jí)韌性所對(duì)應(yīng)的是韌性城市建設(shè)中的危機(jī)應(yīng)對(duì)問(wèn)題，主要表現(xiàn)為問(wèn)題導(dǎo)向意識(shí)與應(yīng)急處理能力。如在本次新冠肺炎疫情初期，口罩作為抗疫必備物資出現(xiàn)嚴(yán)重緊缺情況，深圳通過(guò)多方采購(gòu)、抽簽發(fā)放等方式增加基本供應(yīng)保障，同時(shí)推出小區(qū)封閉式管理等多種手段，加上民間機(jī)構(gòu)及海外華人華僑海外采購(gòu)與捐贈(zèng)，從而維持市民必要出行條件下對(duì)口罩的最低程度需求得到保障，由此形成以有效抵御、積極應(yīng)對(duì)為特點(diǎn)的城市初級(jí)韌性。

其次，強(qiáng)化以自組織為特點(diǎn)的城市強(qiáng)化韌性，確保城市系統(tǒng)在外部重大突發(fā)事件沖擊下仍能保持適應(yīng)性平衡并進(jìn)行快速修復(fù)。這種城市強(qiáng)化韌性也可以稱為中級(jí)韌性或基本韌性升級(jí)版，所對(duì)應(yīng)的是韌性城市建設(shè)中的恢復(fù)常態(tài)問(wèn)題，主要表現(xiàn)為從重大沖擊中快速修復(fù)、城市重新復(fù)蘇、回復(fù)常態(tài)化規(guī)范性運(yùn)行的能力和水平。仍以口罩為例，通過(guò)鼓勵(lì)、支持企業(yè)跨界生產(chǎn)口罩，深圳口罩日生產(chǎn)能力在進(jìn)入一級(jí)防控后僅用3天時(shí)間便從2萬(wàn)個(gè)增加到20萬(wàn)個(gè)，不到2個(gè)月更是猛增到1000萬(wàn)個(gè)以上，產(chǎn)能提升了500倍③，市民購(gòu)買口罩不再成為難題，形成以動(dòng)態(tài)平穩(wěn)和快速修復(fù)為特點(diǎn)的城市加強(qiáng)型韌性或中級(jí)韌性。

再次，增強(qiáng)以自適應(yīng)為重點(diǎn)的城市高級(jí)韌性，確保城市系統(tǒng)從應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)沖擊中通過(guò)學(xué)習(xí)創(chuàng)新，從而提升城市整體功能與運(yùn)行能力。這種高級(jí)韌性是城市強(qiáng)化韌性或中級(jí)韌性的升級(jí)版，所對(duì)應(yīng)的是韌性城市建設(shè)中的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新問(wèn)題，主要體現(xiàn)為在后危機(jī)沖擊時(shí)期通過(guò)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，立足于把危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)梳理出的城市不足，增強(qiáng)成為城市正常運(yùn)行下的常態(tài)化配置，從而彌補(bǔ)城市發(fā)展短板、堵塞城市發(fā)展漏洞、強(qiáng)化城市發(fā)展弱項(xiàng)、增進(jìn)城市發(fā)展優(yōu)勢(shì)，確保城市不斷增強(qiáng)持續(xù)發(fā)展、長(zhǎng)期繁榮的能力和水平。

（三）優(yōu)選城市韌性指標(biāo)體系，確保深圳能夠在先行示范區(qū)框架下成長(zhǎng)為全球韌性城市發(fā)展范例

不少國(guó)際組織和研究機(jī)構(gòu)從不同角度構(gòu)建起韌性城市評(píng)價(jià)體系，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)保障等多個(gè)維度。

深圳謀劃建設(shè)全球韌性城市發(fā)展范例，不但需要樹(shù)立廣義韌性城市理念和確立以城市韌性為重點(diǎn)的任務(wù)指引，還需要把理念與指引細(xì)化為韌性城市指標(biāo)，通過(guò)優(yōu)選設(shè)計(jì)指標(biāo)體系，從而為韌性城市建設(shè)提供實(shí)施層面的操作指南。這是因?yàn)閮?yōu)選后的韌性城市指標(biāo)，能夠在把握全球韌性城市建設(shè)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)的前提下，以定性與定量相結(jié)合的方式，簡(jiǎn)明直觀地反映韌性城市建設(shè)的重點(diǎn)難點(diǎn)，進(jìn)而指標(biāo)化地呈現(xiàn)城市韌性提升策略和行動(dòng)計(jì)劃，為深圳建設(shè)韌性城市確立推進(jìn)路徑和策略導(dǎo)向。

借鑒國(guó)際組織和研究機(jī)構(gòu)構(gòu)建韌性城市指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)與實(shí)踐，深圳在以全球韌性城市發(fā)展范例為導(dǎo)向構(gòu)建和優(yōu)化指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

一是韌性城市指標(biāo)體系應(yīng)覆蓋韌性城市建設(shè)全流程，突出城市巨型系統(tǒng)應(yīng)急處置、恢復(fù)常態(tài)、學(xué)習(xí)提升的綜合能力。既要包括加強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)沖擊的內(nèi)容，突出承受重大公共事件沖擊與應(yīng)急管理的能力，還要涵蓋在外力沖擊下城市彈性適應(yīng)與恢復(fù)正常運(yùn)行的要素，突出城市設(shè)施、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域恢復(fù)常態(tài)化運(yùn)行的能力，更要涉及通過(guò)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新不斷增強(qiáng)城市整體功能與治理水平的指標(biāo)，突出補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)、優(yōu)長(zhǎng)板的學(xué)習(xí)提升能力。

二是韌性城市指標(biāo)體系應(yīng)包含韌性城市建設(shè)全領(lǐng)域，突出城市空間規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、系統(tǒng)運(yùn)行、協(xié)同治理的整體水平。一方面，要涉及與城市韌性相關(guān)的空間布局、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程技術(shù)等物質(zhì)層面的指標(biāo)，從而體現(xiàn)以設(shè)計(jì)、交通、能源、水資源、環(huán)衛(wèi)、道路、空間等為代表的城市基礎(chǔ)設(shè)施韌性水平;另一方面，要包含體現(xiàn)城市各子系統(tǒng)常態(tài)運(yùn)行與協(xié)同治理的軟性指標(biāo)，從而體現(xiàn)以應(yīng)急管理、產(chǎn)業(yè)體系、社會(huì)領(lǐng)域、居民參與、城市戰(zhàn)略與資源統(tǒng)籌等為代表的共建共治共享水平、城市運(yùn)行與協(xié)同治理韌性。

三是韌性城市指標(biāo)體系應(yīng)突出強(qiáng)化設(shè)施韌性、經(jīng)濟(jì)韌性、社會(huì)韌性、治理韌性等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從聯(lián)合國(guó)減災(zāi)戰(zhàn)略署等主要國(guó)際機(jī)構(gòu)方面的韌性城市指標(biāo)來(lái)看，基本上都涉及這四個(gè)維度，國(guó)外文獻(xiàn)對(duì)韌性城市主要組成部分的研究結(jié)論強(qiáng)調(diào)到基礎(chǔ)設(shè)施、制度、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)四個(gè)層面①，疫情期間，國(guó)內(nèi)若干研究大多也主要涉及到這幾個(gè)部分②。

設(shè)施韌性指標(biāo)。從危機(jī)應(yīng)對(duì)出發(fā)，重點(diǎn)編制包含與防災(zāi)減災(zāi)相關(guān)的各類城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)急方案和彈性預(yù)案，同時(shí)根據(jù)需要隨時(shí)確立或調(diào)整文化、體育、展覽等大型公共場(chǎng)館應(yīng)急功能及其預(yù)案，著力增強(qiáng)交通物流、水電供應(yīng)、通訊保障、網(wǎng)絡(luò)安全、垃圾處理、醫(yī)療設(shè)備、生態(tài)屏障、環(huán)境修復(fù)等重點(diǎn)設(shè)施主要功能及其服務(wù)質(zhì)量，確保各類城市基礎(chǔ)設(shè)施能夠滿足應(yīng)急需求。

經(jīng)濟(jì)韌性指標(biāo)。以應(yīng)急物資保障、產(chǎn)業(yè)多元體系、供應(yīng)鏈彈性和財(cái)政資金支撐等為重點(diǎn)，一方面，為城市遭遇重大外部壓力和沖擊時(shí)提供必要物質(zhì)供應(yīng)和資金保障，另一方面，確保應(yīng)急類產(chǎn)業(yè)能夠及時(shí)發(fā)揮作用，在此基礎(chǔ)上通過(guò)多元化的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、技術(shù)鏈、人才鏈及其協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)體系能夠迅速開(kāi)展跨界生產(chǎn)并提供緊缺物資，從而構(gòu)建能夠有效抵御和應(yīng)對(duì)外部沖擊的經(jīng)濟(jì)能力。

社會(huì)韌性指標(biāo)。以城市公共服務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定與安全、醫(yī)療衛(wèi)生、貧困救助、失業(yè)保障等為重點(diǎn)，構(gòu)建涵蓋行政區(qū)劃、街道、社區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等全市域、多層級(jí)的社會(huì)包容性服務(wù)框架，從而不斷提高城市公共服務(wù)體系和基本民生保障的覆蓋面和服務(wù)保障能力，確保城市持續(xù)增強(qiáng)社會(huì)綜合韌性。

治理韌性指標(biāo)。以提升城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，依托中國(guó)特色社會(huì)主義制度根基，依靠由政府部門、市場(chǎng)化力量、社會(huì)團(tuán)體及城市公眾共同構(gòu)成的廣泛治理主體，遵循現(xiàn)代化治理理念，綜合運(yùn)用現(xiàn)代治理方法與技術(shù)手段，構(gòu)建形成治理體系完整、治理手段完善、治理技術(shù)完備、治理成效完美的靈活高效城市治理框架。按照治理韌性指標(biāo)指引，確保真正做到城市戰(zhàn)略定力與發(fā)展策略彈性調(diào)整有機(jī)結(jié)合、危機(jī)應(yīng)急管理與常態(tài)化規(guī)范運(yùn)行有機(jī)結(jié)合、城市治理與社區(qū)治理有機(jī)結(jié)合、城市治理推進(jìn)與城市自控力組織力適應(yīng)力提升有機(jī)結(jié)合、治理體制機(jī)制建設(shè)與治理技術(shù)和治理手段現(xiàn)代化有機(jī)結(jié)合、城市自身治理與聯(lián)動(dòng)發(fā)展區(qū)域協(xié)同治理有機(jī)結(jié)合。

四是韌性城市指標(biāo)體系應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展水平及時(shí)進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整修訂，并動(dòng)態(tài)化納入城市規(guī)劃部署與執(zhí)行體系。一方面，深圳在先行示范區(qū)框架下謀劃建設(shè)全球韌性城市發(fā)展范例，有必要依據(jù)先行示范區(qū)建設(shè)階段性目標(biāo)、深圳城市發(fā)展?fàn)顩r特別是韌性城市建設(shè)進(jìn)程，針對(duì)城市韌性短板、不足、欠缺與長(zhǎng)板、優(yōu)勢(shì)等現(xiàn)狀，及時(shí)修訂和調(diào)整韌性城市指標(biāo)，從而確保韌性城市指標(biāo)體系本身具備較強(qiáng)韌性，體現(xiàn)出應(yīng)有的彈性與適應(yīng)能力。另一方面，將適時(shí)調(diào)整的韌性城市指標(biāo)及時(shí)納入長(zhǎng)期戰(zhàn)略指引、中期行動(dòng)方案、滾動(dòng)式年度項(xiàng)目安排之中，同時(shí)與“十四五”規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃修編和城市建設(shè)計(jì)劃修編等相銜接，使韌性城市指標(biāo)能夠適時(shí)融入全市規(guī)劃部署與執(zhí)行體系，更好地發(fā)揮指標(biāo)體系數(shù)字化、可視性和場(chǎng)景式的引領(lǐng)作用。

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