宮聰

[摘 要]準入前國民待遇加負面清單管理模式的提出標志著監(jiān)管重心和監(jiān)管內(nèi)容的轉移。在監(jiān)管重心上，更強調事中和事后監(jiān)管;在監(jiān)管內(nèi)容上，更關注狀態(tài)維持、過程監(jiān)控、稽查執(zhí)法、依法懲戒。文章以此為中心，通過厘清此模式下的監(jiān)管風險，進而分析如何發(fā)揮外匯局在事中和事后監(jiān)管中的作用。

[關鍵詞]準入前國民待遇;負面清單;三位一體

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.10.047

第十三屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國外商投資法》第四條明確規(guī)定了“國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”。此種模式不僅有助于增強外國投資者來華投資的信心，也有利于深化政府“放管服”改革。但投資的低門檻和高自由化也意味著風險的升級和監(jiān)管難度的加大。因此，負面清單的重點不僅是要制定精短高質的清單文本，更重要的是完善外匯事中和事后的監(jiān)管，從而形成良性的市場運行環(huán)境和高效的外匯監(jiān)管制度。

1 設置精短高質負面清單的必要性

“精短”是政府工作報告中“進一步縮減負面清單”的最終呈現(xiàn)。一份“精短”的負面清單文本可以很清楚地知道什么不能做、什么需要事前審批、什么可以自主決定，從而增強外國投資者和外商企業(yè)的投資意愿和可預期性，促進投資便利化。各類市場主體都可依法平等自由地選擇是否進入，形成開放倒逼機制，打破各種不合理限制和隱性壁壘，推動金融市場雙向開放，穩(wěn)步推進資本項目可兌換進程。

“高質”的負面清單是我國邁向國際最高標準的“法治化營商環(huán)境”的一大步。隨著在自貿(mào)區(qū)小范圍內(nèi)推行準入前國民待遇加負面清單原則的不斷積累經(jīng)驗與試錯，負面清單內(nèi)容的明晰、重點領域開放時間節(jié)點的清晰，逐步營造了透明化、穩(wěn)定、可預期性的營商環(huán)境，保障外國投資者合法權益，從而與法治化營商環(huán)境接軌。另外，也有利于我國在對外投資中獲得更為有利的投資環(huán)境，更好地實施“走出去”戰(zhàn)略。

2 準入前國民待遇加負面清單管理模式下外資企業(yè)外匯監(jiān)管風險

（1）外匯監(jiān)管潛在、不確定風險加劇。就國際層面而言，在我國的法律體系中，國際法是高于國內(nèi)法的，《外商投資法》第四條中也規(guī)定，“中華人民共和國締結或者參加的國際條約、協(xié)定對外國投資者準入待遇有更高優(yōu)惠規(guī)定的，可以按照相關規(guī)定執(zhí)行”。這就意味著如果在國際層面承諾使用負面清單，國內(nèi)法將無法適用，我國又缺乏強有力的國家安全保障條款，引發(fā)的風險將不可控。就國內(nèi)層面而言，負面清單即是“法無禁止即可為”，此種模式下，市場主體數(shù)量將會顯著增加，投資也會高度自由化，伴隨而來的新情況、新問題層出不窮。一方面，負面清單不可能涵蓋所有可能危害我國社會公共利益的領域;另一方面，跨境資金流動的大幅度提升也可能會出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，外匯監(jiān)管的潛在、不確定性風險也因之加劇。

（2）外匯局及時有效地獲取企業(yè)信息難度加大。目前，外匯局可從資本項目信息系統(tǒng)中的FDI存量權益登記、賬戶信息等條目中查到企業(yè)的基本情況和外匯交易信息，對于企業(yè)在經(jīng)營管理中出現(xiàn)的信息知之甚少。及時有效地獲取企業(yè)經(jīng)營管理的信息，可以幫助外匯局掌握企業(yè)接受跨行業(yè)投資的真實性、境外資金來源、融資合同的合法合規(guī)性等，作出有效應對。比如，企業(yè)如果將銀行長期借款以往來款方式借給其他企業(yè)，而后以往來款回款方式入賬，再進行境外投資資金匯出，就很難判定資金來源是銀行借款還是自有資金。所以，隨著負面清單的全國范圍實施，企業(yè)數(shù)量加大、前置部門信息量減少會加大外匯局獲取企業(yè)信息的有效性。

（3）銀行“謹慎”態(tài)度削弱外匯政策的傳導力度。我國長期以來實行正面清單管理模式，對外資的管控依賴行政手段和行政壁壘，銀行按照外匯局的正面清單指引進行相應的業(yè)務操作?，F(xiàn)推行外匯負面清單管理后，外匯局對外商直接投資業(yè)務的審核權限大部分下放到銀行，銀行依據(jù)展業(yè)三原則對業(yè)務進行全面完整的真實性審核。銀行可依“法無禁止即可為”的原則辦理業(yè)務，但大多數(shù)情況下，銀行在辦理沒有明確規(guī)定的業(yè)務時過分謹慎，導致辦理的時間延長甚至拒絕辦理，削弱了外匯政策的傳導力度。

3 完善外資企業(yè)準入前國民待遇加負面清單外匯監(jiān)管的建議

（1）設置“精短高質”的負面清單。美國在第二張負面清單上明確列出未來可能施加限制性措施的領域，兼顧了靈活性與穩(wěn)定性[1]。我國也可仿照美國，充分利用第二類負面清單為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展預留空間。明確保留對本國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)尚未出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)和未來出現(xiàn)的新的產(chǎn)業(yè)出臺不符措施的權利。依情況對其進行扶持、限制或禁止，明確范圍和修改程序，避免政府不經(jīng)特定程序隨便修改負面清單而導致市場失去透明度和穩(wěn)定度的情況。涉及社會公共利益的領域，需保留政府限制投資的權力。同時，因各國語言不同，對文字理解可能有所偏差。因此需要明確負面清單的解釋權歸屬并以最惠國待遇和國民待遇原則為基礎設置相應的糾紛解決機制。

（2）建立“外匯+銀行+企業(yè)”三位一體的信息公示與共享平臺。新加坡利用共享信息平臺+民間機構企業(yè)信用評級的管理模式強化事中事后監(jiān)管，對十幾萬家企業(yè)實施了高效便捷的監(jiān)管[2]。其中，“企業(yè)在線填報與信息更新”系統(tǒng)記載企業(yè)設立和信息變更、企業(yè)年度報告、企業(yè)守法情況、企業(yè)違規(guī)處罰情況。建議通過技術手段，建立“外匯+銀行+企業(yè)”三位一體的信息公示與共享平臺，實現(xiàn)銀行端查詢企業(yè)工商、商務等部門的登記信息，既滿足真實性核查需要，又可高效提供服務。例如資本項目信息系統(tǒng)給予銀行查詢已經(jīng)完成登記企業(yè)的信息，辦理完業(yè)務后及時通過系統(tǒng)反饋，實現(xiàn)外匯、企業(yè)和銀行三方信息共享。

（3）建立重點企業(yè)信息監(jiān)測庫，實行穿透式監(jiān)管。以屬地管理為原則，根據(jù)涉匯企業(yè)年度外匯收支總額排名以及跨境系統(tǒng)中的異常指標和合規(guī)性指標提示情況確定轄內(nèi)重點企業(yè)的名單，實行動態(tài)監(jiān)管。一是完善數(shù)據(jù)采集范圍，可在現(xiàn)有數(shù)據(jù)采集體系基礎上增加企業(yè)凈資產(chǎn)、外債比例、外匯資金來源與去向、外匯資金用途、行業(yè)外資變動情況等信息;二是建立企業(yè)主體信息報送制度，企業(yè)應按季向外匯局報送企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營、大額融資、擔保和投資、公司章程中規(guī)定的重大事項變更情況，強化外匯局對外商直投企業(yè)事中事后的監(jiān)測分析，及時有效應對企業(yè)可能發(fā)生的風險;三是對異常企業(yè)實行長臂監(jiān)管，包括它的資金來源、資金去向、上下游業(yè)務產(chǎn)品等，在“空間上的前后交易”和“時間上的交易前后”進行延伸性監(jiān)管[3]。一方面建立包括商務、海關、工商、稅務、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、人民銀行、外匯局等部門聯(lián)席工作機制，利用長臂監(jiān)管防止監(jiān)管空白;另一方面需轉變工作方式，變被動跟隨為主動溝通，定期走訪重點企業(yè)詢問外匯政策實施情況以及企業(yè)面臨的問題，同時可構建權益滯留報告制度，對利潤分配未匯出、轉股清算減資撤資未匯出或預計處置期較長、權益滯留期超過一年以上的，要求向外匯局報告滯留的規(guī)模、原因以及滯留期權益使用情況以及最終資金流向。外匯局可綜合運用承諾書、風險提示函等多渠道監(jiān)督和引導涉匯主體。

（4）制定負面清單實施細則，與國際接軌。新的《外商投資法》為準入前國民待遇加負面清單確立了法律基礎，但其運行、更新規(guī)則還有待新的實施細則出臺。因實施細則一方面是對《外商投資法》的具體化，另一方面是為確保負面清單的實施效果和法律位階。新的具體實施細則可在借鑒此項規(guī)定的基礎上，賦予主管部門部分調整權[4]。主管部門根據(jù)轄內(nèi)市場發(fā)展水平、地方法規(guī)以及日常監(jiān)測分析情況來確定所需調整的項目，以更好地為外國投資者、外商投資企業(yè)服務。

我國負面清單以《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》為行業(yè)分類標準，國際上采用的有協(xié)調商品種類和編碼體系（HS）、聯(lián)合國統(tǒng)計司制定的產(chǎn)品總分類（CPC）、國際標準產(chǎn)業(yè)分類（ISIC）、自己本國的行業(yè)分類標準。[5]兩者采用的行業(yè)標準的差異會造成外商投資者對此產(chǎn)生誤解從而影響投資意愿。因此新的負面清單出臺時可以附加一份以HS、CPC、ISIC為對照的對應表，以方便外國投資者、外商企業(yè)理解，從而實現(xiàn)我國的行業(yè)分類標準與國際接軌。

參考文獻：

[1]聶平香. 中國實施負面清單管理面臨的風險及對策[J].國際經(jīng)濟合作， 2015（1）：66.71.

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[3]張奎 . 長臂監(jiān)管在資本項目外匯管理中的應用研究[J].金融縱橫， 2017（8）.

[4]唐晶晶. 我國投資領域“負面清單”法律制度完善研究[J].甘肅政法學院學報， 2017（2）：150.156.

[5]李凱杰， 葛順奇. 外商投資“負面清單”管理模式的國際比較及啟示[J].國際經(jīng)濟合作， 2018（9）.