姜知泰

摘 要： 行政審批是行政機(jī)關(guān)依法對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實(shí)行事前管理的一種手段。我國(guó)不斷推行依法行政，深入推行行政審批制度改革，雖然成果頗豐但依然未能觸及制度“頑疾”。2013年上海自貿(mào)區(qū)的建立針對(duì)外商投資準(zhǔn)入引入了負(fù)面清單管理模式。經(jīng)過(guò)自貿(mào)區(qū)先行先試，負(fù)面清單管理模式顛覆了傳統(tǒng)的行政審批模式，并將在未來(lái)推廣至全國(guó)范圍。負(fù)面清單管理模式兼具理念優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)，將為行政審批制度改革提供創(chuàng)新推力。

關(guān)鍵詞： 負(fù)面清單； 行政審批； 簡(jiǎn)政放權(quán)

中圖分類號(hào)： D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.002

一、行政審批的改革趨勢(shì)

我國(guó)的行政審批制度經(jīng)歷了從制度缺失到制度過(guò)剩的變化過(guò)程。我國(guó)的行政審批制度創(chuàng)立于20世紀(jì)50年代初，將所有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)悉數(shù)納入政府審批范圍，社會(huì)資源實(shí)行統(tǒng)一配置，以實(shí)現(xiàn)資源配置、控制市場(chǎng)準(zhǔn)入、全面控制社會(huì)生活。而隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)新制度的需求往往先于制度的實(shí)際供給，制度供給的時(shí)滯性凸顯無(wú)疑。而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善，政府權(quán)力的觸須過(guò)多地伸向了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)，而這些權(quán)力觸須的去留，牽扯著盤(pán)根錯(cuò)節(jié)的政府或政府部門(mén)利益、特定集團(tuán)或群體利益；在政府始終占據(jù)資源配置主導(dǎo)地位的情境之中，在人民于傳統(tǒng)文化上習(xí)慣“被管理”，于現(xiàn)代意識(shí)形態(tài)上習(xí)慣“被服務(wù)”的情境之中，政府監(jiān)管及與之如影隨形的行政審批權(quán)力，有著更豐饒的滋生土壤。[1]審批的實(shí)質(zhì)是限制競(jìng)爭(zhēng)，以行政權(quán)力代替市場(chǎng)機(jī)制，以政府選擇代替市場(chǎng)選擇，造成審批事項(xiàng)繁多、范圍過(guò)廣；審批環(huán)節(jié)繁瑣、缺乏效率；審批過(guò)程不透明、暗箱操作等現(xiàn)象。這樣不僅會(huì)造成資源配置效率低下，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)以審批替代監(jiān)管，降低行政效率，而且必然會(huì)滋生腐敗。然而，簡(jiǎn)政放權(quán)已成為當(dāng)前我國(guó)全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要內(nèi)容，而行政審批制度改革成為觀察我國(guó)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的一個(gè)重要維度。行政審批改革勢(shì)在必行，其在某種程度上可以衡量簡(jiǎn)政放權(quán)的程度。我國(guó)正逐漸由秩序行政演變到服務(wù)行政為主導(dǎo)，行政審批制度改革正是這一轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。秩序行政所代表的政府往往通過(guò)行政審批來(lái)計(jì)劃和控制市場(chǎng)和社會(huì)的運(yùn)行發(fā)展，而裁減政府的行政審批權(quán)則意味著政府權(quán)力的下放和稀釋。過(guò)往多次的集中清理行政審批事項(xiàng)已經(jīng)證明，行政審批的傳統(tǒng)改革路徑均以減少審批項(xiàng)目數(shù)量為主，缺少改革的創(chuàng)新點(diǎn)。不少行政機(jī)關(guān)雖然已經(jīng)完成了多次清理工作，所保留的行政審批事項(xiàng)較清理之前已經(jīng)大幅減少，但僅僅是數(shù)目減少和形式簡(jiǎn)單替換的形式主義改革模式，離真正的政府職能轉(zhuǎn)變目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。此舉僅僅是將原先的審批方式改為審核、核準(zhǔn)或備案等其他相對(duì)比較寬松的管理方式，相關(guān)改革舉措并未真正撼動(dòng)行政審批的既有格局和利益，政府行政權(quán)力仍然很大。[2] 阻礙市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的行政審批的癥結(jié)依然存在。那么，當(dāng)下我國(guó)行政審批的改革車(chē)輪究竟要靠什么推動(dòng)呢？上海自貿(mào)區(qū)建立以來(lái)，負(fù)面清單的引入與運(yùn)用對(duì)于我國(guó)傳統(tǒng)的行政審批模式進(jìn)行了革命性顛覆，其對(duì)于政府機(jī)關(guān)、社會(huì)群體、市場(chǎng)行業(yè)關(guān)系的調(diào)整與重構(gòu)使得我們對(duì)負(fù)面清單將為行政審批改革提供的推動(dòng)力頗有期待。

二、負(fù)面清單管理模式的內(nèi)涵與法理依據(jù)

國(guó)際法視角上的負(fù)面清單最基礎(chǔ)的意義是作為國(guó)際投資條約的條款或附件，由締約方通過(guò)談判協(xié)商制定，只能約束條約締約國(guó)。比如最早的北美自由貿(mào)易協(xié)定、《美日友好通商航海條約》。而我國(guó)的負(fù)面清單制度是由上海自貿(mào)區(qū)首先引入，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的內(nèi)容是由我國(guó)單方面制定，并可以約束到自貿(mào)區(qū)投資的所有國(guó)家的投資者，即指國(guó)家禁止或限制內(nèi)外資企業(yè)進(jìn)入的行業(yè)清單，被列在清單中的條目與行業(yè)代表禁止類項(xiàng)目，需要經(jīng)過(guò)政府審批才能開(kāi)關(guān)放閘，而沒(méi)有列在清單中的行業(yè)與項(xiàng)目則一律自由開(kāi)放?！吨袊?guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》明確指出，負(fù)面清單制度就是對(duì)外商投資準(zhǔn)入所采取的一項(xiàng)特別措施與政策。其實(shí)質(zhì)目的就在于在一定領(lǐng)域內(nèi)，將國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體與國(guó)外市場(chǎng)主體在該領(lǐng)域內(nèi)的法律地位進(jìn)行平等處理、平等對(duì)待。一國(guó)對(duì)于本國(guó)的市場(chǎng)主體常常會(huì)采取相對(duì)寬松的政策導(dǎo)向，而對(duì)國(guó)外的投資主體會(huì)有諸多限制，這種限制幾乎是世界各國(guó)的通例。[3]這也就意味著，在以往的投資準(zhǔn)入體制中，我國(guó)往往對(duì)于外商投資限定更加嚴(yán)苛的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，使得外商進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)困難重重。然而，就我國(guó)的市場(chǎng)運(yùn)行而言，行政機(jī)關(guān)往往通過(guò)行使手中的行政權(quán)，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制。2004年施行的《行政許可法》中，雖然已經(jīng)對(duì)政府介入社會(huì)和介入市場(chǎng)的行為（行政審批）做了一定的限制，① 但距離我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的社會(huì)治理模式依然存在差距。廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)都已紛紛仿效上海自貿(mào)區(qū)推出了有地方特色的負(fù)面清單。由此看來(lái)，我國(guó)通過(guò)建立自貿(mào)區(qū)而引入的負(fù)面清單是作為行政審批領(lǐng)域的一種國(guó)際化的全新的管理模式。

負(fù)面清單實(shí)際上是原則的例外，體現(xiàn)的是“法無(wú)禁止即可為”的法律理念，遵循的是“除非法律禁止的，否則就是法律允許的”解釋邏輯。[4] 這種模式打破了政府以行政權(quán)為重心的管理模式，有效減弱了政府在市場(chǎng)管理中的干預(yù)度。負(fù)面清單模式，實(shí)際上弱化了政府的管理權(quán)限，將一部分管理權(quán)限分流到社會(huì)自身。然而，自貿(mào)區(qū)的所有先行先試都是為了下一步能夠?qū)⑿兄行У姆桨竿茝V到全國(guó)，更大范圍地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上海自貿(mào)區(qū)作為負(fù)面清單的首創(chuàng)地，在2013年、2014年上海市政府發(fā)布的負(fù)面清單中僅僅是適用于上海自貿(mào)區(qū)。而在2015年，國(guó)務(wù)院將負(fù)面清單模式統(tǒng)一推廣到所有四個(gè)自貿(mào)區(qū)，上海、廣東、天津、福建g共用一張負(fù)面清單。福建省政府官網(wǎng)在2015年3月發(fā)布的自貿(mào)區(qū)政策解讀中指出，自貿(mào)區(qū)的試點(diǎn)就是為了將可行性成果推廣復(fù)制到全國(guó)范圍，并且同一張負(fù)面清單可以讓四大自貿(mào)區(qū)處于同一管理基礎(chǔ)上，避免產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)，有利于未來(lái)總結(jié)可行性成果并加以復(fù)制推廣。負(fù)面清單中所列出的條目與行業(yè)都不得自由進(jìn)入，而在清單之外的行業(yè)與項(xiàng)目都可以自由準(zhǔn)入。負(fù)面清單模式的這種運(yùn)行特質(zhì)恰恰符合行政合法性原則，行政合法性原則為負(fù)面清單模式提供了行政法基礎(chǔ)。

三、負(fù)面清單管理模式是推進(jìn)行政審批改革的催化劑

在推進(jìn)民主與法治建設(shè)進(jìn)程的今天，尊重人權(quán)和有限政府理念是現(xiàn)代法治理念的出發(fā)點(diǎn)。行政審批的規(guī)范化與法治化應(yīng)當(dāng)建立在現(xiàn)代法治理念之上，即私權(quán)主體按照“法不禁止即自由”的理念活動(dòng)，公權(quán)主體遵行“法無(wú)授權(quán)即禁止”的基本理念進(jìn)行管理。那么具體而言，負(fù)面清單管理模式對(duì)于行政審批改革的推動(dòng)力體現(xiàn)在哪里呢？筆者認(rèn)為，負(fù)面清單管理模式具有理念優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)、戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)。

（一）“還權(quán)于民”的理念優(yōu)勢(shì)

“法無(wú)禁止就可為”理念促成了從正面清單至負(fù)面清單的一大飛躍，使得簡(jiǎn)政放權(quán)的理念進(jìn)一步深化、具化。長(zhǎng)期以來(lái)，正面清單模式歷來(lái)都是我國(guó)行政審批制度所依仗的“權(quán)力壁壘”。而這導(dǎo)致了企業(yè)和外商投資亦步亦趨，發(fā)展受阻。我國(guó)的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》就是其中最典型的之一。該目錄一一列明了可以進(jìn)入、限制進(jìn)入以及禁止進(jìn)入的外商投資范圍，將所有的外商投資集中限定在的既定范圍內(nèi)。但是我國(guó)行政審批長(zhǎng)期以來(lái)的“頑疾”使得審批的運(yùn)行陷入了“模糊地帶”，為相關(guān)人員提供了尋租的“良機(jī)”，和肆意裁量的余地。上海自貿(mào)區(qū)建立之后對(duì)于外商準(zhǔn)入的負(fù)面清單管理模式實(shí)行的是準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單管理。雖然正面清單與負(fù)面清單都可以各自作為國(guó)際投資準(zhǔn)則，但是二者所蘊(yùn)含的理念卻大不相同。正面清單從權(quán)力機(jī)關(guān)的角度列明政府機(jī)關(guān)所擁有的批準(zhǔn)項(xiàng)目，市場(chǎng)主體能否進(jìn)入完全依仗政府手中的自由裁量權(quán)；而負(fù)面清單模式是從市場(chǎng)主體的角度出發(fā)，除了清單中列明的條目外市場(chǎng)主體可以自由進(jìn)入，跨過(guò)了政府的裁量權(quán)運(yùn)用與繁瑣的程序，對(duì)于政府而言，可以將精力從更多從事事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，為企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勝劣汰作用，提供良好的外部環(huán)境。由此看出，負(fù)面清單管理模式更多從市場(chǎng)主體的角度出發(fā)，體現(xiàn)了“還權(quán)于民”的簡(jiǎn)政放權(quán)的理念。

同樣的，當(dāng)代行政法更加強(qiáng)調(diào)對(duì)公民私權(quán)利的保護(hù)，而不是僅僅追求行政效益。行政審批作為國(guó)家機(jī)器運(yùn)用權(quán)力最經(jīng)常的手段，幾乎每一項(xiàng)審批條目都涉及到行政相對(duì)人的權(quán)利。從現(xiàn)代行政法的理念出發(fā)，行政審批的價(jià)值取向理應(yīng)偏向于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利、利益的私權(quán)保護(hù)。行政審批是以國(guó)家利益為根本，以保護(hù)私權(quán)為前提的，而絕不是為了保護(hù)狹隘的部門(mén)利益。

（二）“透明高效”的制度優(yōu)勢(shì)

行政審批制度在我國(guó)誕生之初實(shí)際上是作為國(guó)家以行政手段調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要手段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期并沒(méi)有所謂的市場(chǎng)主體，而經(jīng)濟(jì)關(guān)系可以說(shuō)全部帶有行政的影子。然而，受制度傳統(tǒng)的影響，以正面清單模式為主的行政審批模式著重于對(duì)政府機(jī)關(guān)自身權(quán)力的描述與圈定，所需審批項(xiàng)目數(shù)量之多、范圍之廣可以說(shuō)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了政府機(jī)關(guān)所實(shí)際能夠承受的范圍，導(dǎo)致行政效率低下、權(quán)力尋租肆起。行政審批一定程度上成為了政府維護(hù)其權(quán)威，利用行政之手分配社會(huì)資源的工具。比如，目前為止的行政審批制度改革成果中，最顯著的就是審批項(xiàng)目上總量的減少。具體改革過(guò)程中，部分行政機(jī)關(guān)被設(shè)定了削減行政審批條目的指標(biāo)，為了完成指標(biāo)，不少部門(mén)將不涉及自身利益的審批條目進(jìn)行削減，將涉及自身權(quán)力的審批條目進(jìn)行組合、拆分以便最終達(dá)到審批項(xiàng)目“瘦身”的目的。最后雖然審批總量減少了，可是行政審批的實(shí)質(zhì)問(wèn)題并沒(méi)有解決，僅僅是數(shù)量的減少而不涉及模式的變動(dòng)。而在負(fù)面清單模式中，“清單”的內(nèi)容從對(duì)自由裁量權(quán)的描述演進(jìn)到對(duì)市場(chǎng)主體的禁區(qū)進(jìn)行列明，條目之外的內(nèi)容皆為自由領(lǐng)域。條目清晰的目錄化管理本身就是簡(jiǎn)政放權(quán)、還權(quán)于民、公開(kāi)透明的最好體現(xiàn)。在清單面前沒(méi)有秘密可言，沒(méi)有裁量可言，沒(méi)有干涉可言。市場(chǎng)主體對(duì)照清單能夠清晰規(guī)劃自己的行為，省去繁瑣的批準(zhǔn)程序，這對(duì)于提高市場(chǎng)主體的積極性、聯(lián)動(dòng)性有重要的推動(dòng)作用。而對(duì)于政府機(jī)關(guān)而言，將權(quán)力的邊界清晰劃定出來(lái)，使得長(zhǎng)期處于灰色地帶的審批權(quán)終于撥云見(jiàn)日。公開(kāi)透明的負(fù)面清單管理模式不僅能夠重塑行政機(jī)關(guān)在市場(chǎng)主體中的新形象，又能提高行政機(jī)關(guān)的審批效率。在公平的前提下，行政的效率價(jià)值首當(dāng)其沖。想要讓市場(chǎng)在資源配置中起到基礎(chǔ)性作用，行政效率的提升是必不可少的。

（三）“重視事后”的管理優(yōu)勢(shì)

傳統(tǒng)的行政審批模式由其重視對(duì)主體準(zhǔn)入前的嚴(yán)格審查即事前監(jiān)管，很多人難以改變慣性思維的定式，不愿意轉(zhuǎn)變管理者的地位。政府對(duì)于市場(chǎng)主體能做的事項(xiàng)事先公布，再由市場(chǎng)主體向有關(guān)部門(mén)提出申請(qǐng)，再經(jīng)相關(guān)部門(mén)審批核準(zhǔn)。相當(dāng)數(shù)量的行政機(jī)關(guān)重視審批收費(fèi)多過(guò)于事中事后監(jiān)管，所謂的監(jiān)管也是以年審為主。然而社會(huì)當(dāng)中最重要的發(fā)展要素就是作為個(gè)體的人，社會(huì)效率的提升有賴于每個(gè)人能動(dòng)性的發(fā)揮。負(fù)面清單管理模式絕不僅僅是一紙“負(fù)面清單”，而應(yīng)包括負(fù)面清單、正面清單以及監(jiān)管清單。清單內(nèi)容的制定使得行政機(jī)關(guān)從“管理就是審批”的怪圈中釋放出來(lái)，為了保證國(guó)家利益和社會(huì)主體的私權(quán)，政府必須將管理的重點(diǎn)放置在事中和事后的監(jiān)管方面。負(fù)面清單管理模式強(qiáng)調(diào)放權(quán)于民，并不是弱化政府的宏觀管理和行業(yè)管理，更不是放任不管，而是改變行政管理方式，強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)管，更好地提供服務(wù)。政府下放權(quán)利至市場(chǎng)，是簡(jiǎn)政放權(quán)的必然要求，也是民主政治的應(yīng)有之義。在上海自貿(mào)區(qū)對(duì)負(fù)面清單管理模式先行先試的過(guò)程中，建立起了初步的社會(huì)力量參與監(jiān)管的一系列制度。行業(yè)協(xié)會(huì)作為政府、企業(yè)、市場(chǎng)溝通的重要紐帶與中介組織一同作為承接行政審批制度改革而轉(zhuǎn)移下來(lái)的部分事中事后監(jiān)管職能，充分發(fā)揮社會(huì)力量在市場(chǎng)中的活躍作用，同時(shí)政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)與中介組織的管理體制、內(nèi)部組織、自律性等方面加強(qiáng)建設(shè)與管理。通過(guò)政府的牽制與社會(huì)力量的積極性相結(jié)合共同推進(jìn)負(fù)面清單管理模式下的事中事后監(jiān)管，是四大自貿(mào)區(qū)運(yùn)行負(fù)面清單管理模式下得出的有益成果。負(fù)面清單更多從市場(chǎng)主體的角度，體現(xiàn)“法無(wú)禁止就可為”；權(quán)力清單主要從政府部門(mén)的角度，強(qiáng)調(diào)“法無(wú)授權(quán)不可為”；監(jiān)管清單規(guī)定行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管責(zé)任，使得“法定職責(zé)必須為”。

四、我國(guó)負(fù)面清單管理模式推進(jìn)行政審批改革遇到的阻礙

（一）部門(mén)利益及地方利益的阻礙

“政府權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化、獲利途徑審批化?！盵5] 行政審批實(shí)際上就是政府以權(quán)力之手對(duì)社會(huì)資源予以分配、調(diào)整的手段，任何審批都會(huì)有利益的痕跡。一些行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政審批的過(guò)程當(dāng)中，憑借信息優(yōu)勢(shì)地位與權(quán)力優(yōu)勢(shì)地位，通過(guò)權(quán)力尋租、結(jié)成利益聯(lián)盟等不當(dāng)行動(dòng)為利益集團(tuán)提供庇護(hù)，通過(guò)審批限制市場(chǎng)準(zhǔn)入來(lái)限制競(jìng)爭(zhēng)，從而使得利益集團(tuán)獲得高額壟斷利益。以往長(zhǎng)期的行政審批制度改革雖然表面上取得了相當(dāng)大的成果，但并沒(méi)有解決固有的頑疾，地方保護(hù)主義及部門(mén)利益的阻礙是不可忽視的原因。在改革的外表下隱藏的是利益的洪流，暗中左右著改革的進(jìn)程，激發(fā)出對(duì)利益集團(tuán)有利的結(jié)果。行政審批制度改革的核心就是控制行政機(jī)關(guān)過(guò)分行使權(quán)力，合理分配政府權(quán)力和職責(zé)。2016年3月2日，國(guó)家發(fā)展改革委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》（以下簡(jiǎn)稱《草案》）。此舉打響了在自貿(mào)區(qū)運(yùn)行過(guò)程中先行先試獲得的負(fù)面清單模式的經(jīng)驗(yàn)在2018年向全國(guó)進(jìn)行統(tǒng)一推廣的“先頭炮”。負(fù)面清單模式的推廣，意味著政府需要積極從市場(chǎng)中抽身，必須接受利益的重新分配與調(diào)整。

（二）事中事后監(jiān)管機(jī)制不健全

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行靠的就是健全的法律制度與市場(chǎng)機(jī)制。然而，單純的事前審批并不能完全控制主體在市場(chǎng)中的活動(dòng)，這就需要嚴(yán)密監(jiān)督來(lái)防止行政審批帶來(lái)的不良影響。然而，我國(guó)的行政審批的事中事后監(jiān)督體系未完全建立起來(lái)。政府部門(mén)重審批輕監(jiān)管，甚至無(wú)監(jiān)管的情況屢見(jiàn)不鮮。這樣做一方面增加了行政成本，另一方面降低了市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)效率，最終導(dǎo)致市場(chǎng)活力低下。可以預(yù)測(cè)的是，在全面推行負(fù)面清單管理模式之后，大量市場(chǎng)主體一擁而入，借著改革的東風(fēng)充分發(fā)揮自己的市場(chǎng)能動(dòng)性。市場(chǎng)的開(kāi)放提倡自由而絕不是放縱。投資者的經(jīng)營(yíng)自由度大幅提高，能動(dòng)性充分發(fā)揮，為了保證市場(chǎng)的健康運(yùn)行與國(guó)家社會(huì)的穩(wěn)定，政府必定更加依賴事中事后監(jiān)管。但是我國(guó)不僅沒(méi)有重視監(jiān)管的傳統(tǒng)，管理者在思維、理念、能力等各方面沒(méi)有做好準(zhǔn)備的情況下，受制于當(dāng)下的人力、物力等資源，要實(shí)行健全的事中事后監(jiān)管是有困難的。

（三）負(fù)面清單管理模式急需健全立法

我國(guó)行政審批制度出現(xiàn)的問(wèn)題，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立及中國(guó)入世后，國(guó)家在行政審批方面的法律法規(guī)滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則有很大關(guān)系。雖然《行政許可法》的實(shí)施在一定程度上提高了政府的辦事效率，簡(jiǎn)化了行政許可程序并有效避免了暗箱操作，但并沒(méi)有解決行政審批治理制度中存在的實(shí)質(zhì)問(wèn)題。法律法規(guī)的不健全造成了審批的隨意性，對(duì)審批的責(zé)任歸屬也鮮有規(guī)定。

行政審批的存在是因?yàn)槟承┦马?xiàng)事先存在禁止性規(guī)定。而行政審批改革的一大難點(diǎn)即是控制禁止的源頭，使政府對(duì)于哪些事項(xiàng)有權(quán)設(shè)定禁止予以確定，使投資者對(duì)哪些事項(xiàng)劃定禁區(qū)予以明確，這正好與負(fù)面清單管理模式的運(yùn)行相互契合。2015年《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》是由國(guó)務(wù)院辦公廳以通知的形式發(fā)布的；2016年的《草案》也是由國(guó)家發(fā)改委和商務(wù)部聯(lián)合以通知的形式發(fā)布的。作為自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的依據(jù)與非自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單試點(diǎn)的依據(jù)均是以政策性文件而非法律法規(guī)的形式出臺(tái)。負(fù)面清單管理模式想要真正推動(dòng)我國(guó)行政審批制度的改革進(jìn)程，必須首先以立法的形式對(duì)負(fù)面清單管理模式進(jìn)行規(guī)制，這對(duì)于即將向全國(guó)推廣的負(fù)面清單管理模式而言是緊迫而現(xiàn)實(shí)的。

長(zhǎng)久以來(lái)，受計(jì)劃體制、“萬(wàn)能政府”觀念的影響，政府對(duì)他人從嚴(yán)，“你只能做我讓你做的事情”；對(duì)自己從寬，“我除了法律規(guī)定不可以做的事情之外，其他都可以做”，行政審批的政令有很大的自由空間與任意性。這徹底顛覆了政府與公民的地位，也壓抑了全民創(chuàng)造的熱情。負(fù)面清單管理模式的引入，以自貿(mào)區(qū)的先行先試出發(fā)，體現(xiàn)出了理念優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)、管理優(yōu)勢(shì)，是未來(lái)我國(guó)行政審批制度改革的最佳助力。當(dāng)然，地方利益與部門(mén)利益長(zhǎng)期對(duì)改革的阻礙、事中事后監(jiān)管乏力的現(xiàn)狀以及負(fù)面清單管理模式丞待以立法的形式予以規(guī)制等問(wèn)題，阻礙了對(duì)于負(fù)面清單模式的推廣，必須予以重點(diǎn)關(guān)注、優(yōu)先解決。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：黨 婷]