蘇如飛

摘 ? 要：本文針對英國金融監(jiān)管局（FCA）的監(jiān)管執(zhí)法方法展開分析，并結(jié)合其處罰方法，以2019年英國金融監(jiān)管局的監(jiān)管處罰情況為實例，研究英國以業(yè)務(wù)原則作為處罰依據(jù)的監(jiān)管處罰特點。英國金融業(yè)監(jiān)管處罰根據(jù)其原則監(jiān)管方式開展，強調(diào)金融風(fēng)險事前防范與監(jiān)管執(zhí)法的處罰威懾，并根據(jù)風(fēng)險成本方式配置監(jiān)管資源，注重提升監(jiān)管效果。本文建議我國加強銀行合規(guī)管理，強化合規(guī)風(fēng)險的事前防范，優(yōu)化處罰程序，完善案件信息的公示制度;同時，中資銀行在英機構(gòu)應(yīng)順應(yīng)英國監(jiān)管執(zhí)法模式，做到合規(guī)優(yōu)先，穩(wěn)健經(jīng)營。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管;行為監(jiān)管;處罰;自由裁量;原則監(jiān)管

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2020.07.007

中圖分類號：F831.2 ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1003-9031（2020）07-0046-08

在金融監(jiān)管方面，英國一直保持其獨特金融業(yè)原則監(jiān)管方式，次貸危機后英國進行改革，成立了金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，簡稱FCA），進一步完善了金融監(jiān)管執(zhí)法方法。隨著我國“一帶一路”倡議實施及我國銀行業(yè)對外雙向開放力度進一步擴大背景下，研究英國FCA監(jiān)管執(zhí)法方法，對優(yōu)化我國的金融監(jiān)管執(zhí)法方法，推動中資銀行在英國經(jīng)營的合規(guī)管理，具有較強的理論及實踐意義。

一、英國金融行為監(jiān)管局監(jiān)管執(zhí)法方法

（一）英國成立FCA的背景

1997年之前，英國建立了以市場主體自律監(jiān)管為主，多頭監(jiān)管為輔的金融監(jiān)管體制。1997年，英國成立金融服務(wù)局（Financial Services Authority，簡稱FSA），作為金融監(jiān)管機構(gòu)，其保持了英國強調(diào)市場自律的金融監(jiān)管風(fēng)格，在監(jiān)管執(zhí)法上強調(diào)“和風(fēng)細雨”的輕觸式執(zhí)法方法，只是指出問題，期待金融機構(gòu)自律整改。2008年國際金融危機爆發(fā)后，英國損失慘重。如2007年因發(fā)生儲戶擠兌事件，英國財政部為北巖銀行注資129億英鎊;受次級債券違約影響，蘇格蘭皇家銀行等多家商業(yè)銀行被政府注資救助①。

2012年，英國出臺《2012年金融服務(wù)法案》。2013年4月，撤銷FSA，分設(shè)宏觀審慎監(jiān)管局（Prudential Regulation Authority，簡稱PRA）及金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，簡稱FCA），構(gòu)建PRA和FCA相互協(xié)作的“雙峰”監(jiān)管模式。其中，PRA負責(zé)審慎監(jiān)管，防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險;FCA負責(zé)行為監(jiān)管，為消費者提供適當程度的保護、保護和加強英國金融系統(tǒng)的完整性、促進與消費者利益相關(guān)的有效市場競爭。

（二）英國FCA監(jiān)管執(zhí)法方法

為了完成金融監(jiān)管目標，F(xiàn)CA改革其原先的輕觸式執(zhí)法方法，轉(zhuǎn)變?yōu)閲辣O(jiān)管執(zhí)法方式。FCA通過發(fā)布操作性的監(jiān)管指南（Handbook）說明監(jiān)管目標要求，發(fā)布《FCA目標：執(zhí)法方法》②闡明監(jiān)管執(zhí)法方法。

1.整體定位。FCA提出，在監(jiān)管執(zhí)法時將更專注于對事實的理解，要開展高效、公正的調(diào)查，并采取對應(yīng)的執(zhí)法措施鼓勵公司先行糾正不當行為，對那些未能解決損害消費者權(quán)益的機構(gòu)將嚴厲處罰，并在執(zhí)法最后階段，闡述行動的依據(jù)和理由，做到執(zhí)法透明與公正。

2.對不當行為評估。納入FCA執(zhí)法調(diào)查的不當行為主要包括：缺乏誠信行為、公司治理的失誤、向消費者不當銷售、反競爭行為、市場操縱與擾亂市場、洗錢犯罪、信息披露不當、未獲得授權(quán)開展交易等。FCA在懷疑金融機構(gòu)存在嚴重不當行為時，將展開調(diào)查和評估。如對涉嫌不當行為造成的實際和潛在傷害的性質(zhì)和嚴重性進行評估、不當行為是否具有潛在更廣泛影響、弱勢客戶是否已被利用、相關(guān)人員資質(zhì)是否有問題、公共利益因素等進行綜合考量。

3.對不當行為調(diào)查。FCA在執(zhí)法調(diào)查的定性上，不論民事還是刑事性質(zhì)預(yù)先判定，只是確保完全理解相關(guān)事實并根據(jù)證據(jù)做相應(yīng)決定。步驟如下：一是發(fā)送調(diào)查通知，說明調(diào)查的內(nèi)容及調(diào)查原因（除非發(fā)出通知會嚴重影響調(diào)查）;二是定期告知調(diào)查進展，包括調(diào)查的后續(xù)步驟;三是采取監(jiān)管行動。FCA只會就調(diào)查結(jié)果作出決定，含案件是否應(yīng)當啟動刑事訴訟、民事訴訟、監(jiān)管行動。

4.處罰行動。FCA處罰職權(quán)包括：撤銷授權(quán)、禁止從業(yè)、限制個人從事特定監(jiān)管活動、暫停最長可達12個月的業(yè)務(wù)、通過公開聲明譴責(zé)、罰款、凍結(jié)資產(chǎn)、發(fā)布補償令、 起訴未授權(quán)開展業(yè)務(wù)的機構(gòu)和個人。FCA將在最終通知中公布執(zhí)法結(jié)果，將明確調(diào)查結(jié)果的依據(jù)，包括事實和認定存在嚴重不當行為的理由。如責(zé)任人是否承認責(zé)任;是否及時有效地采取了自愿補救、補救或恢復(fù)措施;與FCA的合作程度等。

5.評估執(zhí)法效果。FCA將對執(zhí)法效果開展年度評估，評估執(zhí)法是否公平、是否有效地調(diào)查嚴重不當行為等事項，重視執(zhí)法效果的評價已成為FCA監(jiān)管執(zhí)法當中的一個特色。自2013年以來，F(xiàn)CA對違規(guī)金融機構(gòu)的罰款金額雖然較大，但FCA認為罰款并不是對受害者最好的保護，只是一種威懾手段。因此，F(xiàn)CA重視監(jiān)管效果，意圖以執(zhí)法評價獲得反饋并提升執(zhí)法效果。

二、英國FCA監(jiān)管處罰方法

（一）監(jiān)管處罰依據(jù)和特點

FCA處罰依據(jù)主要有：一是金融監(jiān)管法律，即英國2000年出臺的《金融服務(wù)和市場法案2000》等監(jiān)管規(guī)定;二是金融犯罪法律，如2002年《犯罪收益法》、2001年《反恐怖主義、犯罪和安全法》和《2017年刑事金融法》《2017年反洗錢條例》等;三是《1998年競爭法》等其他法律;四是業(yè)務(wù)原則，如FCA監(jiān)管指南所規(guī)定的開展業(yè)務(wù)必須遵循11項原則（見表1）。監(jiān)管執(zhí)法當中，F(xiàn)CA主要依據(jù)《金融服務(wù)與市場法案2000》的206條，該條規(guī)定了FCA對違法行為有處罰權(quán)，然后結(jié)合業(yè)務(wù)原則進行處罰。

FCA 處罰有如下特點：一是打擊違規(guī)獲益行為，沒收非法所得以保證不能從任何違規(guī)當中獲益;二是開展全面處罰，執(zhí)法對象將應(yīng)因不當行為受到處罰;三是處罰強調(diào)威懾性，施加的監(jiān)管處罰對違規(guī)形成震懾。

（二）罰款認定的五步驟

罰款金額體現(xiàn)為兩層次要素：一是應(yīng)沒收從違法行為所獲得的利益;二是執(zhí)行的罰款應(yīng)反映違法嚴重性。FCA按五步驟罰款計算，具體為：

1.沒收來自違規(guī)所取得的利益。對違法行為當中的非法收益進行計算，如有，將被沒收。

2.確定體現(xiàn)違規(guī)嚴重性的因素。FCA將監(jiān)管違規(guī)嚴重性劃分為5檔，1檔系數(shù)為0%，2檔系數(shù)為5%，3檔系數(shù)為10%，4檔系數(shù)為15%，5檔系數(shù)為20%。FCA將根據(jù)該階段的營業(yè)收入以確定因素確定違規(guī)的整體金額，并確定違規(guī)的檔次。

3.根據(jù)任何加重和減輕處罰情節(jié)對步驟2進行調(diào)整，如故意違反監(jiān)管規(guī)定、不配合監(jiān)管調(diào)查、屢查屢犯、整改不力等。

4.對罰款達到的數(shù)額進行調(diào)整以確保罰款具有適當威懾作用。如違規(guī)具有行業(yè)典型性、對違規(guī)罰款有利于以后行為規(guī)范，F(xiàn)CA將在第3步基礎(chǔ)上增加10%、20%等系數(shù)進行計算罰款，一般由FCA自由裁量。

5.若符合FCA規(guī)定的條件，F(xiàn)CA將采用一個被允許的罰款繳納折扣，以決定機構(gòu)繳納的罰款金額，折扣范圍是0～30%。

（三）對監(jiān)管處罰不服申訴

對FCA做出的處罰不服，可以向監(jiān)管決策委員會（The Regulatory Decision Committee，簡稱RDC）申訴。該委員會是 FCA 爭議案件的決策者，是FCA最后階段的決策機構(gòu)，獨立于FCA。RDC成員由FCA 董事會任命并監(jiān)督，擁有專業(yè)人員團隊和法律顧問，以確保委員會運營與執(zhí)法決策行動的人分開。FCA 的工作人員如果參與RDC工作，其在之前處理的案件，需要回避。RDC程序是行政性的，而不是司法性的。

（四）監(jiān)管處罰折扣

在FCA做出的經(jīng)濟處罰、禁令、限制條件及紀律處分措施時，F(xiàn)CA會給合理寬限期限。在此期間，如雙方達成協(xié)議，可獲得罰款折扣（見表2）。

（五）調(diào)解與司法救濟

對監(jiān)管處罰，可在執(zhí)法的任何階段提出調(diào)解要求。調(diào)解涉及一名中立調(diào)解人，幫助各方達成解決辦法。調(diào)解員不會提供案件評估，純粹協(xié)助各方達成協(xié)議。

處罰通知做出后，被處罰對象有權(quán)提交上訴法庭。上訴法庭屬于英國高等法院的大法官法庭，至此，爭議案件將進入英國司法程序。公司或個人可以選擇不向監(jiān)管決策委員會陳述，而是使用FCA的快捷程序，更快地收到?jīng)Q策通知，以更早向上訴法庭提出訴訟。

三、英國FCA2019年監(jiān)管執(zhí)法處罰分析

（一）FCA監(jiān)管處罰概況

1.概況。2019年FCA開具罰單21筆、金額3.918億英鎊，折合約35.7億人民幣，其中涉及到個人處罰6筆、金額0.79億英鎊，涉及到公司處罰15筆、金額3.49億英鎊。最大的一筆公司處罰是對渣打銀行的處罰，渣打銀行因違反英國反洗錢規(guī)定被處罰1.02億英鎊;最大一筆個人處罰是對破產(chǎn)公司Keydata的前CEO斯圖爾特·歐文開具的7600萬英鎊罰單。

2.各行業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法情況。在15起涉及到公司案件中，5起其涉及到銀行機構(gòu)，合計2.1億英鎊，占比超過53%（見表3）;4起涉及保險公司，合計0.8億英鎊，占比21.4%;證券、資產(chǎn)管理公司處罰6起，合計0.228億英鎊（見表4）。

3.以業(yè)務(wù)原則作為執(zhí)法依據(jù)。從違規(guī)事由來看，在15起公司違規(guī)當中，違反業(yè)務(wù)原則被處罰有10起，其中，對渣打銀行處罰根據(jù)2007年的反洗錢規(guī)定進行處罰;對兩個資產(chǎn)管理公司根據(jù)競爭法進行處罰;其余均按照并根據(jù)《金融服務(wù)與市場法案2000》的206條結(jié)合業(yè)務(wù)手冊的業(yè)務(wù)原則進行處罰。

（二）英國FCA監(jiān)管處罰特點

從2019年的監(jiān)管處罰來看，F(xiàn)CA采用專業(yè)判斷和前瞻分析方法，注重業(yè)務(wù)原則的落實，對違規(guī)行為進行處罰。

一是執(zhí)法上以風(fēng)險為本原則配置執(zhí)法資源，注重辦大案要案。從英國FCA發(fā)布的2019—2020年的年度計劃來看，2019年英國FCA監(jiān)管大約59000家金融機構(gòu)，并負責(zé)對大約15萬金融業(yè)高管進行核準管理。截至2019年3月31日，F(xiàn)CA全職人員為3742人、短期雇傭人員238人，①而2019年負責(zé)監(jiān)管的銀行業(yè)資產(chǎn)就達到8.96萬億英鎊，因此配置在銀行業(yè)監(jiān)管的資源相比機構(gòu)數(shù)量及資產(chǎn)并不算龐大。但從其監(jiān)管罰單來看，2019年公開報告銀行業(yè)的案例只有5個，但每個案件的違規(guī)都屬于該領(lǐng)域內(nèi)典型違規(guī)情節(jié)，這說明FCA執(zhí)法注重根據(jù)金融風(fēng)險的狀況配置執(zhí)法資源，集中力量辦要案。

二是執(zhí)法注重對金融風(fēng)險事前防范，著重減輕違規(guī)的損害。FCA開具的罰單案件數(shù)量較少，但2018—2019年財年FCA啟動調(diào)查的案件數(shù)目就接近700件，而大部分啟動了調(diào)查程序的案件，在發(fā)出調(diào)查通知后，公司或個人為了避免后續(xù)嚴厲監(jiān)管執(zhí)法處罰，往往會采取措施糾正違規(guī)行為，從而實現(xiàn)了FCA執(zhí)法事前干預(yù)的效果。

三是執(zhí)法上強調(diào)處罰威懾，關(guān)注監(jiān)管效果。2019年FCA涉及銀行機構(gòu)的5件案件處罰金額高達2.1億英鎊，折合人民幣約18億元。被處罰機構(gòu)還需要強化合規(guī)管理，抓好整改。處罰案例也會被FCA視為對全行業(yè)的監(jiān)管預(yù)期，后續(xù)出現(xiàn)同樣的情節(jié)，將會在決定罰款五步驟當中視為具有加重情節(jié)，以提升監(jiān)管效果。

四、原則監(jiān)管下的FCA監(jiān)管執(zhí)法與處罰

（一）原則為本監(jiān)管方式下的監(jiān)管處罰

英國FCA采用原則為本的監(jiān)管方式，注重評估金融機構(gòu)和個人如何解釋適用上述的11項業(yè)務(wù)原則。與此對應(yīng)的是規(guī)則為本監(jiān)管方式，是指對所監(jiān)管的公司及個人列舉出詳細監(jiān)管要求的監(jiān)管方式。 最初英國也是規(guī)則為本監(jiān)管方式，2005年，F(xiàn)SA認識到規(guī)則為本監(jiān)管方式存在規(guī)則滯后，提出向原則為本監(jiān)管方式改革，強調(diào)金融機構(gòu)市場自律，并在執(zhí)法上采取輕觸式執(zhí)法方式。實踐當中兩種監(jiān)管方式并沒有截然對立，英國的原則監(jiān)管也是由基本的規(guī)則和實踐準則補充，而在我國實施的規(guī)則為本監(jiān)管方式，仍需要對規(guī)則進行一定程度的解釋。

2013年，F(xiàn)SA改組為FCA，但11項業(yè)務(wù)原則繼續(xù)沿用作為執(zhí)法依據(jù)，只是執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲辣O(jiān)管方式，并強調(diào)違規(guī)重罰。如在2019年執(zhí)法當中，以原則作為執(zhí)法依據(jù)并援引《金融服務(wù)與市場法案2000》206條的案例就有10起，占據(jù)公司類案件的三分之二。2018年FCA披露的13起案例當中，有9起執(zhí)法依據(jù)業(yè)務(wù)原則。

（二）FCA監(jiān)管執(zhí)法的爭議與發(fā)展

原則監(jiān)管方式的目的是闡明監(jiān)管機構(gòu)期望金融機構(gòu)做什么，或期望金融機構(gòu)如何做。因此，F(xiàn)CA執(zhí)法階段對不當行為評估或調(diào)查時，首先著眼于對業(yè)務(wù)原則是否實現(xiàn)要達到的效果進行考察。鑒于11項原則都是誠信、公平、盡職等模糊性規(guī)定，這就引發(fā)了援引原則作為執(zhí)法處罰依據(jù)的爭議，即使FCA根據(jù)五個步驟方法來確定罰款，但自由裁量的要素也非常大，這就對FCA監(jiān)管人員提出了相當高的要求。

此外，業(yè)務(wù)原則被作為執(zhí)法依據(jù)，金融機構(gòu)難以確定合規(guī)與不合規(guī)之間的差異，為了實現(xiàn)合規(guī)，不得不投入大量資源，以滿足合規(guī)要求。但原本FCA采取原則監(jiān)管，目的是要金融機構(gòu)開展業(yè)務(wù)實現(xiàn)公平、誠信等效果即可，以減輕合規(guī)負擔(dān)，這就出現(xiàn)了合規(guī)負擔(dān)的悖論。

近年英國在監(jiān)管執(zhí)法當中向“更多基于原則的監(jiān)管”（more principles-based regulation）的方向發(fā)展，這體現(xiàn)為FCA的執(zhí)法更加強調(diào)高級管理層在取得這些合規(guī)管理成果方面的責(zé)任，如消費者的損害程度、市場秩序的擾亂、國際聲譽等。同時，給機構(gòu)根據(jù)原則開展業(yè)務(wù)的靈活性，并注重監(jiān)管執(zhí)法的良好效果評價。

五、對我國加強商業(yè)銀行管理的啟示及建議

英國通過監(jiān)管執(zhí)法方法的優(yōu)化，改變了國際危機前側(cè)重市場自律的監(jiān)管執(zhí)法方式，強調(diào)監(jiān)管執(zhí)法處罰威懾，并根據(jù)風(fēng)險為本方式配置執(zhí)法資源，以獲取更加好的監(jiān)管效果。這種以市場自律為前提，監(jiān)管機構(gòu)推動事前風(fēng)險防范方法與監(jiān)管執(zhí)法威懾結(jié)合的執(zhí)法方法具有一定的借鑒意義。

（一）對我國銀行業(yè)監(jiān)管執(zhí)法的啟示

一是推動銀行加強合規(guī)管理，強化合規(guī)風(fēng)險的事前防范。英國FCA高度重視金融風(fēng)險事前防范，在對不當行為進行評估和調(diào)查的時候，強調(diào)對商業(yè)模式、企業(yè)文化及人員責(zé)任的審查，立足在事前就進行合規(guī)風(fēng)險干預(yù)，并通過強化金融機構(gòu)高管責(zé)任，積極推動金融機構(gòu)合規(guī)管理的建設(shè)，最大限度發(fā)揮市場的自律作用。在未來我國加大銀行業(yè)對外開放力度背景下，應(yīng)更重視各銀行機構(gòu)的合規(guī)管理建設(shè)，引導(dǎo)銀行機構(gòu)加強自律管理，強化高級管理人員及銀行總部的責(zé)任追究，通過合規(guī)在高層的責(zé)任配置方式，有效防范合規(guī)風(fēng)險，提升監(jiān)管的效率。

二是優(yōu)化執(zhí)法處罰程序。英國FCA監(jiān)管人員在監(jiān)管處罰上高度的自由裁量權(quán)，但設(shè)計了可以向監(jiān)管決策委員會申訴的機制，并允許在提前解決爭端的情況下獲得罰款折扣，并在監(jiān)管爭議解決階段設(shè)計快速解決程序及調(diào)節(jié)程序，以快速推動糾紛解決。同時，英國還建立相關(guān)信息披露和案件公示制度，對監(jiān)管人員形成事實的監(jiān)督。我國的監(jiān)管資源有限，強監(jiān)管的實施要求爭議應(yīng)當快速的獲得解決，我國可以參考FCA執(zhí)法處罰程序的相關(guān)做法，并引入爭議快速解決方式，優(yōu)化監(jiān)管執(zhí)法。

三是完善案件信息的公示制度。在2017—2019年期間，銀保監(jiān)會通過查處一系列的大案，有效維護了執(zhí)法的權(quán)威，相關(guān)案件信息也在銀保監(jiān)會官網(wǎng)進行公示，對銀行機構(gòu)形成很好教育警示作用，但相關(guān)案件信息還是比較有限，案件的通報制度的信息渠道有限，對我國銀行機構(gòu)的合規(guī)管理的監(jiān)督作用還是不足。我國可以借鑒FCA的方式，加大案件信息的公示力度，將相關(guān)的違規(guī)重案作為合規(guī)管理的標準，以防銀行機構(gòu)出現(xiàn)屢查屢犯現(xiàn)象。

（二）對在英中資銀行機構(gòu)的建議

截至2020年6月，已經(jīng)有工、農(nóng)、中、建、交、招商、浦發(fā)、中信8家銀行在倫敦設(shè)立分行或子行，并有國開行、興業(yè)銀行設(shè)立代表處。中資銀行機構(gòu)應(yīng)當未雨綢繆，更好適應(yīng)FCA的監(jiān)管執(zhí)法風(fēng)格。

一是根據(jù)不同組織形式，采用不同的合規(guī)管理策略。當前中資銀行在組織機構(gòu)上，既有分行也有子行的形式。在分行模式下，F(xiàn)CA不僅關(guān)注英國屬地監(jiān)管規(guī)則的落實，也關(guān)注總行機構(gòu)的管控力度。各中資銀行總行應(yīng)根據(jù)2019年1月《中國銀保監(jiān)會辦公廳關(guān)于加強中資商業(yè)銀行境外機構(gòu)合規(guī)管理長效機制建設(shè)的指導(dǎo)意見》等監(jiān)管文件，強化集團的境外合規(guī)管理體系建設(shè)，加強對在英機構(gòu)支持和指導(dǎo)。

二是重視對FCA監(jiān)管執(zhí)法案例的分析研究。FCA的執(zhí)法與我國監(jiān)管機構(gòu)存在較大的不同，雖然FCA的處罰案例沒有拘束力，但也集中反映FCA在執(zhí)法和處罰當中的監(jiān)管期待，對于深入把握合規(guī)要求具有很大參考意義。

三是適應(yīng)FCA執(zhí)法風(fēng)格，回應(yīng)監(jiān)管關(guān)切。FCA注重對消費者行為的保護，并負責(zé)金融犯罪的監(jiān)管。目前中資銀行多開展批發(fā)銀行業(yè)務(wù)為主，業(yè)務(wù)集中在銀團貸款、貿(mào)易融資、債券交易等領(lǐng)域，業(yè)務(wù)規(guī)模在倫敦同業(yè)市場普遍較小，受到FCA執(zhí)法檢查的頻率較低。但對于FCA關(guān)注的金融犯罪如反洗錢和金融秩序管理方面如員工行為不當風(fēng)險的管控，也應(yīng)高度重視，投入與本機構(gòu)業(yè)務(wù)規(guī)模相匹配的合規(guī)資源。

（責(zé)任編輯：孟潔）

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