鄧瑞英

摘要 水利行政事業(yè)單位作為政府的職能部門，承載著水資源合理開發(fā)利用和保護(hù)、組織實(shí)施并監(jiān)督水利工程建設(shè)及運(yùn)行管理等諸多職能。全面實(shí)施預(yù)算管理是水利行政事業(yè)單位一項(xiàng)非常重要的工作。本文以某縣級(jí)市的水利行政事業(yè)單位為例，闡述水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性，分析其在預(yù)算編制、績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算監(jiān)督等方面存在的問題，并提出解決的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞 水利行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;預(yù)算績(jī)效

一、加強(qiáng)水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性

近年來，國(guó)家對(duì)水利資金投入不斷加大，但地方財(cái)政因財(cái)力不足對(duì)水利項(xiàng)目配套的資金預(yù)算逐年減少。且水利項(xiàng)目的特點(diǎn)是數(shù)量多、分布廣、規(guī)模不一，所需水利項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目管理費(fèi)較多。因此，為了更好地協(xié)調(diào)國(guó)家對(duì)水利項(xiàng)目的政策傾斜、地方財(cái)政過緊的預(yù)算管理方案和單位經(jīng)費(fèi)不足三者的關(guān)系，加強(qiáng)水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理、確保水利事業(yè)的正常發(fā)展具有重要的意義。

合理的預(yù)算管理可以有效地規(guī)范單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，優(yōu)化資源配置，單位根據(jù)合理的資金預(yù)算合理分配資金，有計(jì)劃地組織實(shí)施水利工程項(xiàng)目，保障水利工程的順利進(jìn)行，確保水利工作的正常開展。同時(shí)強(qiáng)化預(yù)算管理，可以使水利項(xiàng)目資金得到合理充分利用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中和工程項(xiàng)目中的問題并及時(shí)整改，控制水利項(xiàng)目與費(fèi)用的預(yù)算超支，提高水利資金的利用效率，發(fā)揮水利項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

二、水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算管理重視度不夠

部分地方財(cái)政實(shí)行從緊的零基預(yù)算原則：全額人員公用經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)按固定比例和基數(shù)計(jì)算，自收自支人員經(jīng)費(fèi)用單位非稅收入返還彌補(bǔ)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在上年基礎(chǔ)上只減不增。造成行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算編制的重視度不高，財(cái)務(wù)部門及預(yù)算相關(guān)部門對(duì)預(yù)算編制的積極性不高，特別是部分二級(jí)預(yù)算單位未設(shè)立獨(dú)立的專業(yè)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和人員，預(yù)算僅限于形式上的編制。

（二）預(yù)算編制不合理、不全面

1.預(yù)算準(zhǔn)備不充分。行政事業(yè)單位預(yù)算編制時(shí)間一般是每年的10～11月份，且提交預(yù)算一上草案間隔時(shí)間比較短，預(yù)算的編制大部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于上年，正常情況下需要做大量的前期準(zhǔn)備工作，但由于部分單位預(yù)算前期工作準(zhǔn)備不充分，對(duì)預(yù)算編制造成了一定的影響。如項(xiàng)目資金預(yù)算，一是對(duì)延續(xù)項(xiàng)目的相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)和項(xiàng)目附件依據(jù)保存不當(dāng)，增加預(yù)算的工作量;二是對(duì)新增項(xiàng)目的前期可行性調(diào)查研究準(zhǔn)備不充分，影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

2.自收自支所需經(jīng)費(fèi)與非稅收入預(yù)算不配比。一方面，前些年因水管體制改革及其他原因，個(gè)別水利行政事業(yè)單位的自收自支人員占比較大，所需人員經(jīng)費(fèi)也較多;另一方面，受地方經(jīng)濟(jì)等影響，非稅收入的收取受到限制，以致非稅收入的預(yù)算編制也比較保守。造成自收自支人員所需經(jīng)費(fèi)與非稅收入預(yù)算的不配比。

3.二級(jí)預(yù)算編報(bào)的隨意性。部分預(yù)算編制人員在編制二級(jí)單位預(yù)算時(shí)，簡(jiǎn)單地按以前年度的固定項(xiàng)目上報(bào)，未根據(jù)實(shí)際情況的需要對(duì)歷年實(shí)施而來年不需要實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行篩選和刪減，也未對(duì)來年新增實(shí)施的項(xiàng)目進(jìn)行增加，造成二級(jí)預(yù)算編報(bào)的隨意性。

4.項(xiàng)目編制的不全面。由于水利行政事業(yè)單位職能的多樣性，所需要的項(xiàng)目資金和工作經(jīng)費(fèi)也具有多樣性，項(xiàng)目預(yù)算編制難度較大，缺乏全面性。一是在編制預(yù)算時(shí)未充分結(jié)合單位自身的職能和實(shí)際情況，也未根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)形勢(shì)和社會(huì)的發(fā)展需要編制預(yù)算，造成部分項(xiàng)目實(shí)施時(shí)經(jīng)費(fèi)不足或無工作經(jīng)費(fèi)作保障。二是項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)或前期經(jīng)費(fèi)預(yù)算的盲目性，預(yù)算編報(bào)數(shù)據(jù)細(xì)化不夠，或細(xì)化數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確合理，沒有測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)、受益人數(shù)、測(cè)算過程、計(jì)算結(jié)果等相關(guān)數(shù)據(jù)支撐。三是項(xiàng)目預(yù)算提供的相關(guān)依據(jù)不齊全，或是相關(guān)國(guó)家法律法規(guī)明文規(guī)定依據(jù)、中央及省政府硬性規(guī)定的文件、市委市政府確定的重大支出事項(xiàng)等相關(guān)資料和手續(xù)不全，預(yù)算編制的說服力不強(qiáng)，造成預(yù)算編報(bào)的不合理不完善。

5.政府采購(gòu)預(yù)算編制過于簡(jiǎn)單。編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)未經(jīng)過調(diào)查研究，未根據(jù)單位的實(shí)際情況和需要編制政府采購(gòu)預(yù)算，而是把預(yù)算當(dāng)作一種形式，未按規(guī)定的政府采購(gòu)目錄、采購(gòu)限額編制，且編制的數(shù)量和價(jià)格也不切實(shí)際，造成資源浪費(fèi)或短缺。

（三）預(yù)算績(jī)效管理不全面

主要是項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理不全面。一是參與績(jī)效管理的項(xiàng)目不全面，部分單位只將上級(jí)重大水利項(xiàng)目納入績(jī)效管理范圍，而對(duì)于小型的本級(jí)的零星的項(xiàng)目重視度不夠。二是項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)不全面，細(xì)化程度不夠，績(jī)效指標(biāo)計(jì)算具有隨意性，缺乏充分的調(diào)查研究和科學(xué)論證，影響預(yù)算的執(zhí)行力度。

（四）預(yù)算執(zhí)行不到位

年度預(yù)算批復(fù)下達(dá)后，在年度范圍內(nèi)未按批復(fù)執(zhí)行預(yù)算或執(zhí)行不到位。主要表現(xiàn)有以下幾種情況：一是由于會(huì)計(jì)核算和支付的隨意性或財(cái)政指標(biāo)下達(dá)的滯后性，出現(xiàn)預(yù)算指標(biāo)之間的暫時(shí)性相互調(diào)劑。二是本年度預(yù)算指標(biāo)已下達(dá)，但項(xiàng)目卻無法實(shí)施造成預(yù)算無法執(zhí)行或執(zhí)行不到位。三是由于預(yù)算編制的隨意性、不準(zhǔn)確，預(yù)算的執(zhí)行力度大于預(yù)算編制，導(dǎo)致費(fèi)用或項(xiàng)目資金的不足而調(diào)劑其他項(xiàng)目資金。

（五）預(yù)算監(jiān)管及后期分析評(píng)價(jià)不到位

參與預(yù)算管理的人員自身對(duì)預(yù)算缺乏監(jiān)管意識(shí)，單位監(jiān)管部門對(duì)預(yù)算的監(jiān)管力度不夠，沒有對(duì)預(yù)算的全過程進(jìn)行監(jiān)督，造成預(yù)算執(zhí)行不到位。同時(shí)缺乏對(duì)預(yù)算管理的后期分析評(píng)價(jià)機(jī)制，沒有對(duì)預(yù)算編制的合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)，也沒有對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和預(yù)算產(chǎn)生的效益進(jìn)行分析評(píng)價(jià)。

三、對(duì)水利行政事業(yè)單位預(yù)算管理的建議

（一）提高對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)

1.更新理念。加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算管理政策法規(guī)和相關(guān)知識(shí)的宣傳和學(xué)習(xí)力度，提高單位全員全面參與預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，更新預(yù)算管理的理念。

2.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。單位主要領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)預(yù)算管理的全面工作，明確預(yù)算管理各階段的直接責(zé)任人，建立包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等部門參與的預(yù)算管理協(xié)調(diào)機(jī)制，提升對(duì)預(yù)算管理工作的重視度。

3.設(shè)立部門。設(shè)立獨(dú)立的預(yù)算管理部門，預(yù)算的編制和管理由一級(jí)預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門牽頭，項(xiàng)目、人事、辦公室、資產(chǎn)等預(yù)算相關(guān)部門及各二級(jí)機(jī)構(gòu)積極配合，安排專人或部門參與預(yù)算管理，建立一個(gè)合理的完善的預(yù)算管理操作體系。

（二）合理編制預(yù)算

1.建立預(yù)算編制數(shù)據(jù)庫。建立預(yù)算管理數(shù)據(jù)庫，保存以往年度相關(guān)經(jīng)費(fèi)測(cè)算和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排的相關(guān)依據(jù)，并對(duì)上一年度編制方法和程序進(jìn)行總結(jié)，完善前期預(yù)算的資料，為下一年預(yù)算提前準(zhǔn)備。如基本支出中人員經(jīng)費(fèi)測(cè)算可以參照上年度的預(yù)算進(jìn)行增減，又如水利項(xiàng)目中的延續(xù)項(xiàng)目，以上年度為依據(jù)，本年度根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行增減修正。

2.精確編制人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算。一是人事部門根據(jù)單位的實(shí)際情況和地方政策規(guī)定，合理安排自收自支人員上崗，做到以事定支，準(zhǔn)確測(cè)算自收自支人員經(jīng)費(fèi)。二是根據(jù)國(guó)家政策要求和地方經(jīng)濟(jì)需要，準(zhǔn)確編制水利行政事業(yè)單位的非稅收入預(yù)算，為單位自收自支人員的經(jīng)費(fèi)提供保障。

3.加強(qiáng)預(yù)算編制管理人才的培養(yǎng)。一是財(cái)務(wù)人員應(yīng)熟悉《預(yù)算法》和當(dāng)?shù)刎?cái)政下發(fā)的預(yù)算編制方案及預(yù)算管理相關(guān)的法律法規(guī)制度，熟悉預(yù)算編制的流程等相關(guān)知識(shí)。二是項(xiàng)目部門和各二級(jí)機(jī)構(gòu)預(yù)算管理人員應(yīng)充分了解和熟悉本部門的職能要求、工作范圍、未來發(fā)展規(guī)劃、地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，確保水利項(xiàng)目的編制不偏離方向和超范圍;熟悉水利項(xiàng)目專業(yè)知識(shí)和相關(guān)流程，了解水利項(xiàng)目預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)和地方規(guī)范性文件，掌握相關(guān)費(fèi)用和項(xiàng)目數(shù)據(jù)細(xì)化的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)和測(cè)算過程;水利項(xiàng)目預(yù)算編制人員還應(yīng)熟悉水利項(xiàng)目建設(shè)的全過程，加強(qiáng)對(duì)水利項(xiàng)目特別是新增項(xiàng)目初設(shè)和預(yù)算前期的實(shí)地可行性研究考察及資料和數(shù)據(jù)的收集，為項(xiàng)目預(yù)算提供可行的依據(jù)，避免預(yù)算的盲目性。三是政府采購(gòu)預(yù)算編制人員應(yīng)掌握政府采購(gòu)的相關(guān)法律法規(guī)，熟悉政府采購(gòu)目錄、采購(gòu)限額、采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，了解政府采購(gòu)項(xiàng)目市場(chǎng)行情，掌握單位內(nèi)部各部門和二級(jí)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)情況，編制合理可行的政府采購(gòu)預(yù)算。

4.加強(qiáng)與市委市政府、財(cái)政部門的溝通與聯(lián)系。經(jīng)常向市委市政府、財(cái)政部門匯報(bào)單位的實(shí)際情況及困難，適當(dāng)邀請(qǐng)他們到項(xiàng)目實(shí)地考察和調(diào)研，爭(zhēng)取水利項(xiàng)目資金預(yù)算得到地方市委市政府和財(cái)政部門的支持。

（三）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理

一是項(xiàng)目績(jī)效管理全面性，建立項(xiàng)目預(yù)算全面績(jī)效管理機(jī)制，對(duì)所有的項(xiàng)目資金預(yù)算全過程，對(duì)所有的項(xiàng)目及項(xiàng)目實(shí)施的所有環(huán)節(jié)開展全面績(jī)效管理，確保項(xiàng)目資金合理有效及時(shí)地利用。二是明確項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定要符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和發(fā)展規(guī)劃等，如水利項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)符合“十三五”規(guī)劃及黨的十九大精神中關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)的要求。

（四）完善預(yù)算執(zhí)行制度建設(shè)

1.完善財(cái)務(wù)管理制度，規(guī)范會(huì)計(jì)核算和支付體系，按預(yù)算指標(biāo)控制支出，做到每一筆支出按實(shí)際指標(biāo)支付，堅(jiān)持?？顚Ｓ迷瓌t，杜絕指標(biāo)之間的相互調(diào)劑。

2.不斷完善內(nèi)控制度，適當(dāng)在財(cái)務(wù)系統(tǒng)或預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行不到位，費(fèi)用的不合理或超標(biāo)準(zhǔn)、工程進(jìn)度款及結(jié)算款超前和滯后支付或超額支付等設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)提示，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)整改。

3.建立項(xiàng)目（費(fèi)用）預(yù)算執(zhí)行包干責(zé)任制度，按項(xiàng)目類型或按項(xiàng)目階段包干，包干組或包干個(gè)人對(duì)自己責(zé)任范圍內(nèi)的預(yù)算執(zhí)行情況負(fù)責(zé)，并與單位年終績(jī)效考核獎(jiǎng)直接掛鉤，加大項(xiàng)目資金的預(yù)算執(zhí)行力度，提升職工參與預(yù)算管理的責(zé)任心和積極性。

4.成立專門的非稅收入征收委員會(huì)或征收小組。征收委員會(huì)或征收小組成員在法律權(quán)限和職能范圍內(nèi)做到非稅收入應(yīng)收盡收，確保非稅收入預(yù)算任務(wù)的完成，提高返還比例，增加本單位運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，彌補(bǔ)自收自支人員經(jīng)費(fèi)的不足。

（五）強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督和后期評(píng)價(jià)

單位參與預(yù)算管理的人員應(yīng)定期對(duì)預(yù)算管理全過程進(jìn)行自查，單位應(yīng)成立獨(dú)立的監(jiān)督部門如紀(jì)檢監(jiān)察部門或?qū)徲?jì)部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，并建立預(yù)算管理評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)預(yù)算管理情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，對(duì)執(zhí)行效果良好的預(yù)算管理方法予以推介，對(duì)執(zhí)行不力的預(yù)算查明原因，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)整改，為下一年度預(yù)算管理打下基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

水利行政事業(yè)單位要樹立“預(yù)算管理，人人有責(zé)”的思想，積極動(dòng)員全體職工參與預(yù)算管理，合理使用水利預(yù)算資金，充分發(fā)揮水利資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，為構(gòu)建美麗和諧環(huán)保的水利事業(yè)努力奮斗。

（作者單位為耒陽市水利局）

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