馮希勝

摘 要：自2012年國家財政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》文件以來，各行政事業(yè)單位高度重視內部控制，高校作為行政事業(yè)單位的特殊群體，在國家政策引領下不斷加大內部控制的投入，提高內部控制的效率，力爭建立“分事行權，分崗設權、分級授權、相互制衡”的內控體系，防止權力的濫用和尋租，將權力關進制度的籠子。以信息化手段為載體，從高校內部控制的現(xiàn)狀及存在的問題入手，提出找到內部控制風險控制點、建立內控評價體系，從單位層面和業(yè)務層面制定內部控制制度，固化高校業(yè)務表單和業(yè)務流程，實現(xiàn)辦公的格式化和業(yè)務的電子化、信息化，同時建立內部控制的監(jiān)督評價體系，加強對內部控制的審查和監(jiān)督，建立內部控制信息共享平臺等措施，以期不斷提高高校內部控制管理水平。

關鍵詞：高校;內部控制;制度體系;信息化

中圖分類號：G647? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）16-0113-02

內部控制制度體系建設是做好內部控制管理的重中之重，近年來，針對高校管理所涌現(xiàn)的問題，我國高校不斷加強內部控制制度體系建設，不斷提升高校治理能力和治理體系。與此同時，隨著信息技術在內部控制方面的廣泛應用，高校內部控制信息化將成為一種必然的趨勢。如何運用信息化手段，將內部控制理念、制度、活動和手段等固化到內部控制管理系統(tǒng)，實現(xiàn)內部控制系統(tǒng)化、常態(tài)化，將成為我國高校未來一段時間內共同研究的課題。

一、高校內部控制制度在高校管理中的作用

1.加強內控制度建設可以促進高校管理目標的實現(xiàn)。高校內部控制制度體系通過堅持分事行權、分崗設權、分級授權、相互制衡的原則，以信息化為載體實施職責分工、明確工作程序和流程，確保高校二級學院、行政部門各司其職，互相協(xié)調和制約，有效避免工作職責不清、互相推諉的現(xiàn)象，建立起有效、良好的高校內部控制制度體系，提高工作效率，促進管理目標的實現(xiàn)。

2.加強內控制度建設可以解決高校管理所面臨的現(xiàn)實問題。近年來，雖然高校財務管理水平有了一定提高，但仍存在少數(shù)部門或者個人財務意識淡薄、內部控制意識薄弱、規(guī)章制度不健全、內部監(jiān)管不給力等問題。歸納起來主要有以下幾方面問題：一是收入來源有限，辦學活力不足、效率低下，教育教學質量不高;二是部門預算執(zhí)行不嚴謹，預算資金被挪用或者擠占，預算調整比較隨意，預算績效管理形同虛設;三是部分高校官僚主義作風嚴重，部門職責權力劃分不清，工作存在推諉扯皮現(xiàn)象;四是財務管理混亂，存在“賬外賬”“小金庫”和違規(guī)收取現(xiàn)金等狀況;五是資產管理混亂，存在資產安全完整受到威脅、資源使用效率低下和財務信息不真實、不準確等問題;六是規(guī)章制度不健全，沒能做到與時俱進，存在崗位職責不清，“一人多崗”問題;七是內部監(jiān)管不力，民主制度沒有得到充分體現(xiàn)，單位主要領導授權過大，缺乏必要的監(jiān)督制約機制，容易導致權力尋租、資產流失、腐敗頻發(fā)。這些問題與尚未建立完善的內控制度體系息息相關，通過不斷完善高校內部控制制度體系，優(yōu)化內部控制管理體系，增強單位領導班子的風險管控意識，將業(yè)務層面的預算、收支、采購、資產、基建、合同六大經(jīng)濟活動事項納入統(tǒng)一管控體系，各部門形成聯(lián)動機制，提高資金的安全運行和效益，有效防止權力尋租和國有資產的流失等腐敗行為。

二、高校內部控制現(xiàn)狀及存在的問題

1.高校內控環(huán)境薄弱，管理者認識不足，內部控制缺乏監(jiān)督評價和制度支撐，形同虛設。內控環(huán)境是高校實施內部控制的基礎，直接影響、制約著內部控制的建立和執(zhí)行。目前，高校教育系統(tǒng)內控環(huán)境普遍薄弱，主要表現(xiàn)在相當一部分高校沒有建立相關的內部控制制度和系統(tǒng)，部分高校即使建立了一套內部控制系統(tǒng)，也缺乏執(zhí)行力，阻力重重，形同虛設。這主要是由于高校管理者對內部控制的目的及意義認識不足，廣大教職工人員對內控的認識程度不高、執(zhí)行力度不夠，學校整體信息化程度不高、沒有建立完善的內部監(jiān)督評價體系等方面的原因導致，沒有形成決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權三權制衡，造成內部控制制度執(zhí)行起來力度不夠。

2.高校內部控制信息化程度不夠，內控業(yè)務層面的各個模塊沒有實現(xiàn)重要信息、重要數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，業(yè)務協(xié)同和信息共享。高校內部控制業(yè)務層面主要包括預算業(yè)務、收支業(yè)務、采購業(yè)務、資產業(yè)務、基本建設業(yè)務和合同業(yè)務六大財務部明確要求的內容。目前，部分高校已經(jīng)率先引進第三方專業(yè)機構建立內控管理系統(tǒng)。第三方專業(yè)機構的工作思路應該通過前期調研和實施方案擬定，形成工作計劃;然后對收集的數(shù)據(jù)進行分析，梳理業(yè)務流程的風險點，列出缺陷清單，進行風險評估和內控診斷，進而對六大業(yè)務進行流程體系設計，形成內控管理優(yōu)化方案和單位內部控制手冊，最后建立內控信息化管理平臺和內控監(jiān)督評價體系。但從目前的系統(tǒng)運行效果來看，內控管理系統(tǒng)已經(jīng)成功把六大模塊整合到一個信息化系統(tǒng)，但是各模塊數(shù)據(jù)沒有高度共享，數(shù)據(jù)沒有實現(xiàn)智能化銜接，沒有按照業(yè)務流程形成預算—合同—采購（基本建設）—財務—資產的數(shù)據(jù)鏈和智能化操作，導致內控管理系統(tǒng)使用起來很不方便，管理端和操作端在使用過程中步驟繁多，使用者怨言頗多。

3.高校引進的內部控制系統(tǒng)只是把現(xiàn)有的業(yè)務模式照搬到電腦上進行電子化處理，沒有運用內部控制的思路和方法進行業(yè)務提煉和升華，沒有融入學校的文化，沒有上升到學校的頂層設計，沒有對制度進行梳理和規(guī)范，形成制度體系;且各部門之間的應用系統(tǒng)數(shù)據(jù)不兼容，沒有形成內部控制合力。第三方專業(yè)機構開發(fā)的內控管理系統(tǒng)通過信息技術手段，實現(xiàn)了業(yè)務操作的無紙化、電子化和智能化，但沒有總結升華形成一整套內控制度手冊，上升為學校層面的制度體系，很難在全校范圍內普及宣傳，達成共識。各部門使用的信息化系統(tǒng)在與內部控制系統(tǒng)進行交互接口和數(shù)據(jù)交換的時候，往往因為系統(tǒng)搭建的結構差異和基礎數(shù)據(jù)的源代碼沖突，導致各部門應用程序的不兼容，形成信息孤島，難以實現(xiàn)在全校范圍內搭建統(tǒng)一信息平臺。

三、高校通過信息化手段，實現(xiàn)內部控制高效管理的主要措施

1.準確把握內部控制風險點，建立內部控制自我評價體系。隨著高校教育改革的不斷深化，高校在決策、管理和執(zhí)行方面面臨的風險不斷增多。有效識別風險點，找出業(yè)務流程中影響決策和管理的不確定因素，是保證內部控制的基礎。高校的內部控制風險可以概括為單位層面風險和業(yè)務層面風險。單位層面具體包括發(fā)展戰(zhàn)略風險、財務風險、法律風險和廉政風險;業(yè)務層面具體包括預算管理風險、財務收支管理風險、采購管理風險、資產管理風險、基本建設項目管理風險和合同管理風險。有效把握高校單位層面和業(yè)務層面的風險點，建立健康、有序、高效、全面的風險管理內部控制制度體系，以風險為內控導向，緊緊圍繞單位層面評價指標和業(yè)務層面評價指標進行量化評分，構建內部控制目標導向評價模式。

2.從單位層面建立一整套內部控制制度。高校內部控制貫穿經(jīng)濟活動的全過程，想要管控好經(jīng)濟業(yè)務活動，就必須站在全校的高度，建立各部門和崗位之間的溝通、協(xié)調和制衡機制，形成控制合力。高校主要領導人對內部控制的重視和支持程度是決定內控建設工作成敗的關鍵。在不斷爭取得到校領導重視和人員隊伍配置齊全的前提下，利用信息化手段，從學校組織構架、運行機制、人力資源、財務體系、信息技術運用和內部控制環(huán)境等方面建立健全高校經(jīng)濟責任制度、高校財經(jīng)工作領導小組議事制度、“三重一大”議事決策制度、高校財經(jīng)管理制度、黨委會議議事規(guī)則、校長辦公會議事制度、崗位責任制度等單位層面的內部控制制度。規(guī)范單位層面內控制度，堅持用制度管權管事管人，把權力關進制度的籠子里，從源頭上和制度上防止腐敗。

3.從業(yè)務層面建立各模塊內部控制制度，進而把制度進行梳理和串聯(lián)整合。高校業(yè)務層面內部控制主要包括預算業(yè)務、收支業(yè)務、采購業(yè)務、資產業(yè)務、基本建設業(yè)務和合同業(yè)務六大經(jīng)濟活動事項。第一，加強預算管控，預算管控涵蓋了高校經(jīng)營活動的全過程，高校通過預算的編制、執(zhí)行和分析比較，重點把控預算項目的標準和程序，預算的編制和審定，預算的執(zhí)行和調整，預算執(zhí)行的監(jiān)控和預算執(zhí)行結果的績效考評，建立高校預算管理制度和高校預算支出績效考評管理制度。第二，建立科學、嚴密的高校財務收支業(yè)務控制制度是安全、有效進行財務管理的基礎。財務核算系統(tǒng)主要是通過對會計主體所發(fā)生的收入業(yè)務、支出業(yè)務以及債務業(yè)務進行分類，用會計分錄進行記錄，用財務報表進行數(shù)據(jù)反映的過程。通過加強會計核算，對收支業(yè)務風險的控制，建立高校收費管理制度、高校票據(jù)管理制度、高校差旅費管理制度、高校公務卡結算和國庫集中支付制度。第三，建立采購業(yè)務控制制度。通過對采購預算與計劃、采購管理、采購驗收與付款、采購檔案管理關鍵環(huán)節(jié)的管理，以公開招標、邀請招標、競爭性磋商、競爭性談判、單一來源和詢價的方式進行貨物、工程和服務采購，防止“重復采購”和圍標、串標現(xiàn)象發(fā)生。第四，建立資產業(yè)務控制制度。及時找出資產業(yè)務存在的風險點，并對風險進行評估，找到風險控制措施，確保資產的取得合法合規(guī)，防止資產流失，保護資產的完整安全，提高資產的使用效率。針對貨幣資金資產類業(yè)務出臺貨幣資金管理制度、銀行賬戶管理制度、財務票據(jù)管理制度和財務印章管理辦法，確保資金在收付環(huán)節(jié)的安全，票據(jù)的合理使用、銀行賬戶的安全以及財務印章的安全;大額資金支付按照“三重一大”議事制度執(zhí)行。同時，完善高校國有資產管理制度，確保資產在采購、驗收、入賬、使用維護、出租出借和處置報廢各個環(huán)節(jié)的真實準確。第五，建立基本建設項目控制制度，確保高校工程建設活動中資產的安全、完整和有效。通過嚴格審核工程項目立項書、施工圖、投標文件、施工合同、工程招投標、工程預算、工程變更和工程決算等業(yè)務環(huán)節(jié)，建立健全高?；窘ㄔO管理制度、高?；窘ㄔO招標管理制度、高?；窘ㄔO工程質量管理辦法和高?；üこ虣n案管理制度等基建管理制度，加強基本建設管理，降低工程項目成本，保證項目進度，提高工程質量，防范工程行賄等腐敗行為。第六，建立合同業(yè)務控制制度。高校開展教育教學、科研活動等經(jīng)濟活動往往都是通過合同形式進行。通過對合同訂立、履行、變更、解除、轉讓、終止以及審查監(jiān)督各環(huán)節(jié)的風險掌控，梳理合同訂立各環(huán)節(jié)工作流程，根據(jù)合同金額設置合同訂立審批權限和審批流程，對合同的變更和支付進行嚴格的審批，對合同文檔進行歸檔管理，對單位所發(fā)生的的經(jīng)濟合同進行全程、全員、動態(tài)管理，最終形成高效經(jīng)濟合同管理制度，防止合同訴訟、違約和變更等各類風險發(fā)生，避免法律風險，切實維護學校的合法權益。高校內部控制六大業(yè)務（下轉117頁）（上接114頁）模塊建立健全相關制度后，對各項制度進行進行匯總優(yōu)化和串聯(lián)整合，形成內部控制制度體系。

4.對學校重點業(yè)務進行梳理，制作固定模板業(yè)務表單，便于業(yè)務的開展和流程的標準化，將各項業(yè)務制作流程圖嵌入內部控制信息系統(tǒng)，實現(xiàn)電子審批，線上辦公。通過制作高校黨委會、校長辦公會議題決策記錄表、“三重一大”事項決策審批會簽表、項目預算申報、審核表、預算調整審批表、經(jīng)費到賬確認單、經(jīng)費報銷支出審批單、“三公經(jīng)費”支出審批表，實物資產采購單、實物資產驗收單、基建項目變更簽證單、基建項目工作聯(lián)系函、基建項目進度款審批單以及合同會簽審批單，提高內部控制制度的可操作性，固化內部控制成果。通過信息化手段，繪制事前申請流程圖、預算申報流程圖、預算調整流程圖、預算經(jīng)費報銷流程圖、科研經(jīng)費報銷流程圖、專項項目報銷流程圖、采購業(yè)務流程圖、合同管理流程圖，對流程各環(huán)節(jié)進行賦權，把流程嵌入到內部控制管理系統(tǒng)，實現(xiàn)審批的電子化、辦公的智能化，提高辦公效率。

5.建立內部控制的監(jiān)督評價體系，加強對內部控制的審查和監(jiān)督。有效的監(jiān)督是減少高校內部風險，保證高校職能履行和強化內部控制建設的重要補充。高校內部控制可以借助內部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結合，完善內控監(jiān)督體系，確保內部控制高效運行。

第一，加強內部監(jiān)督。內部審計部門是對內部控制執(zhí)行情況進行監(jiān)督的部門。首先，在高校組織架構搭建中把內部審計機構由校長直管，確保內審機構的獨立性，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。其次，把內部審計機構的職能由過去單純的檢查監(jiān)督向分析和評價方面延伸。最后，要加強審計人才隊伍建設，配備專業(yè)審計人才，開展審計業(yè)務培訓，引進審計業(yè)務信息系統(tǒng)，實現(xiàn)審計業(yè)務的信息化。

第二，加強外部監(jiān)督。外部監(jiān)督主要有三種形式：上級主管部門的審計監(jiān)督、社會媒體的監(jiān)督和廣大人民群眾的監(jiān)督。外部監(jiān)督應充分發(fā)揮其專業(yè)職能，對高校經(jīng)濟業(yè)務活動進行監(jiān)督，通過對高校辦學、科研和公共服務職能履行監(jiān)督，提升辦學質量、科研能力和公共服務效能;運用新媒體、自媒體和互聯(lián)網(wǎng)，對高校內部控制運行進行全程紀實，跟蹤報告，逐步完善工作流程和內部控制體系;充分發(fā)揮教職工和群眾主力軍的作用，拓寬監(jiān)督渠道和途徑，建立群眾監(jiān)督平臺，通過建立監(jiān)督獎勵機制提高群眾的監(jiān)督積極性，從而降低內部控制風險，強化內部控制體制。

總之，高校內部控制制度的建立健全和實施，要涉及學校各層面和環(huán)節(jié)，形成全員內控文化，明確不相容崗位相互分離，實現(xiàn)動態(tài)管理和內部制衡。運用行政手段、經(jīng)濟手段、法律手段，制定并完善教學、科研、學生、人事、資產、財務、基建、后勤、安全、對外合作等高校業(yè)務方面的管理制度，保證學校經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范徇私舞弊和權力尋租等腐敗現(xiàn)象發(fā)生，提高高校辦學能力、科研能力和公共服務的效率和效果，逐步完善高校內部控制辦事程序、內部機構議事規(guī)則，形成健全、規(guī)范、統(tǒng)一的內部控制制度體系。

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[責任編輯 馬 學]