蔣友清

摘 要 為了規(guī)范基層醫(yī)療機構(gòu)財務(wù)收支行為，加強財務(wù)管理，統(tǒng)一會計核算行為，有效提高會計核算質(zhì)量，提高資金的安全性和有效性，全國各地越來越多的地方衛(wèi)生行政主管部門對基層醫(yī)療機構(gòu)實行了財務(wù)集中核算的管理模式。這對規(guī)范基層醫(yī)療機構(gòu)的會計核算，提高財務(wù)管理的科學(xué)化和規(guī)范化水平發(fā)揮了積極的作用;但從目前的運行狀況來看，還存在一些需要解決的問題。本文從集中核算模式健康運行的角度，對財務(wù)集中核算模式運行中存在的問題進行探討，并提出應(yīng)對的策略。

關(guān)鍵詞 基層醫(yī)療機構(gòu) 財務(wù)集中核算 內(nèi)部控制

為推進基層醫(yī)療機構(gòu)綜合改革，進一步加強和規(guī)范基層醫(yī)療機構(gòu)的財務(wù)管理，確保財務(wù)收支真實、安全、完整，國家衛(wèi)計委辦公廳發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范基層醫(yī)療機構(gòu)實行財務(wù)集中核算的意見》（國衛(wèi)辦財務(wù)發(fā)〔2015〕25號）（以下簡稱《意見》），指導(dǎo)全國各地對基層醫(yī)療機構(gòu)實行財務(wù)集中核算的管理模式。全國各地越來越多的衛(wèi)生行政主管部門對基層醫(yī)療機構(gòu)實行了財務(wù)集中核算的管理模式，加強基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務(wù)管理，規(guī)范會計核算，提高會計信息質(zhì)量，防范財務(wù)風(fēng)險。

一、財務(wù)集中核算概述

財務(wù)集中核算是在會計責(zé)任主體不變、預(yù)算管理主體不變、資金所有權(quán)和使用權(quán)不變的原則下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理、分戶核算”的財務(wù)管理體制。一般是在衛(wèi)生行政主管部門設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院財務(wù)集中核算中心（以下簡稱“核算中心”）作為管理機構(gòu)，取消基層醫(yī)療機構(gòu)的會計崗位和銀行賬戶，實行“統(tǒng)一銀行賬戶、統(tǒng)一預(yù)算管理、統(tǒng)一收支管理、統(tǒng)一票據(jù)管理”等9個統(tǒng)一的管理制度，由核算中心對基層醫(yī)療機構(gòu)的財務(wù)實行集中管理，集中辦理會計核算和會計事務(wù)。工作人員從基層醫(yī)療機構(gòu)抽調(diào)專業(yè)技術(shù)水平和業(yè)務(wù)能力較強的會計人員組成，納入會計集中核算的基層醫(yī)療機構(gòu)（以下簡稱“核算單位”）設(shè)置報賬員，配合核算中心做好集中核算管理工作。

二、基層醫(yī)療機構(gòu)財務(wù)集中核算管理模式存在的問題

針對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)推行財務(wù)集中核算的改革實踐證明，財務(wù)集中核算的管理模式是提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)會計核算質(zhì)量和財務(wù)管理水平的有效途徑。但作為一種新的管理模式，財務(wù)集中核算管理模式在運行過程中也出現(xiàn)了一些問題，需要在實踐過程中采取措施加以解決。

（一）財務(wù)管理的主體責(zé)任模糊

財務(wù)集中核算模式下，會計責(zé)任主體不變、預(yù)算管理主體不變、資金所有權(quán)和使用權(quán)不變。各核算單位的財務(wù)管理還是由各單位負(fù)責(zé)。但在實踐當(dāng)中，衛(wèi)生主管部門和核算中心實施了基于會計監(jiān)督的財務(wù)管理權(quán)，導(dǎo)致核算單位的領(lǐng)導(dǎo)誤認(rèn)為核算單位在財務(wù)管理方面沒有多少話語權(quán)，財務(wù)管理應(yīng)該由核算中心負(fù)責(zé)。而核算中心則認(rèn)為單位法人對財務(wù)資料的真實性和完整性負(fù)責(zé)，核算中心只有會計核算和會計監(jiān)督的職能，建立健全財務(wù)管理制度的主體責(zé)任應(yīng)該由核算單位負(fù)全責(zé)。核算單位報賬員是核算中心與核算單位日常工作聯(lián)系的紐帶，應(yīng)該由會計專業(yè)人員擔(dān)任。可在實際工作中，很多報賬員是由非會計專業(yè)技術(shù)人員兼任的，且在工作中既是經(jīng)濟業(yè)務(wù)的經(jīng)手人又是單位的出納員，這種情況顯然不符合“不相容崗位相分離”的規(guī)定。在財務(wù)管理方面，報賬員認(rèn)為自己的職責(zé)只是負(fù)責(zé)現(xiàn)金收付和對日常報賬的財務(wù)單據(jù)進行接收、傳遞，其他責(zé)任與己無關(guān)。核算單位、單位報賬員和核算中心在財務(wù)管理責(zé)任方面的模糊認(rèn)識，導(dǎo)致核算單位財務(wù)管理的主任責(zé)任無法落實，一旦出現(xiàn)舞弊等違法行為，就會出現(xiàn)互相推諉、互相指責(zé)的局面。

（二）內(nèi)部控制被弱化，經(jīng)濟業(yè)務(wù)的真實性受到挑戰(zhàn)

會計核算和會計監(jiān)督是財務(wù)工作互相統(tǒng)一、互相調(diào)協(xié)的兩個方面。而在實際工作中，核算中心的工作主要放在了會計核算方面，對核算單位的會計監(jiān)督工作沒有履行到位。由于核算中心工作人員較少，往往一個會計人員要負(fù)責(zé)好幾個核算單位的會計核算和管理，工作量大、任務(wù)重，加上核算中心辦公場所和核算單位存在一定的距離，核算中心工作人員很少到核算單位了解經(jīng)濟業(yè)務(wù)，很多時候是通過電話聯(lián)系和溝通相關(guān)情況，對會計監(jiān)督的工作力不從心。核算中心的會計核算和監(jiān)督范圍局限于報賬流程方面，側(cè)重于對發(fā)票要素是否齊全、審批手續(xù)是否完善等方面的審核，沒有參與對經(jīng)濟業(yè)務(wù)的事前監(jiān)督和事中管理過程，經(jīng)濟業(yè)務(wù)的內(nèi)部控制制度沒有得到一貫執(zhí)行。核算中心只是單純地從票據(jù)的合法性和審批手續(xù)的合規(guī)性來判斷是否入賬核算，對經(jīng)濟業(yè)務(wù)的真實性無法判斷。加上部分單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為核算中心應(yīng)該履行財務(wù)管理的全部責(zé)任，單位無須建立健全內(nèi)部控制制度對各項經(jīng)濟活動進行監(jiān)督管理，核算單位的內(nèi)部控制被嚴(yán)重弱化，會計核算的經(jīng)濟業(yè)務(wù)的真實性受到挑戰(zhàn)。

（三）核算中心定位不明確，人員配備不足

第一，核算中心定位不明確。盡管國家衛(wèi)計委辦公廳的《意見》明確提出“財務(wù)集中核算機構(gòu)需設(shè)在衛(wèi)生計生系統(tǒng)內(nèi)部，應(yīng)為財政補助事業(yè)單位獨立法人”，要求各地衛(wèi)生行政部門“要積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)鼐庌k、人力資源和社會保障、財政等部門，妥善解決財務(wù)集中核算機構(gòu)的機構(gòu)設(shè)置、人員編制、經(jīng)費保障、工資福利等具體問題，確保財務(wù)集中核算工作健康、可持續(xù)開展”。但財務(wù)集中核算中心的管理模式的實際狀況與《意見》的要求有很大的差距，可持續(xù)發(fā)展面臨著諸多的實際問題。

大多數(shù)的核算中心被定為“臨時機構(gòu)”，工作人員的人事工資和編制關(guān)系還在原單位。在多數(shù)地方，基層醫(yī)療機構(gòu)的集中核算管理只是衛(wèi)生行政管理部門單獨組織實施，沒有得到政府和編制、財政等其他部門的支持。這種“臨時機構(gòu)”的定位產(chǎn)生了兩方面的后果：一方面讓核算單位領(lǐng)導(dǎo)質(zhì)疑集中核算模式的合法合規(guī)性，甚至認(rèn)為集中核算模式只是行政主管部門剝奪基層醫(yī)療機構(gòu)管理權(quán)的一種手段，對集中核算模式有抵觸情緒;另一方面，核算中心工作人員為了防止在“臨時機構(gòu)”解散時與被核算單位領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系過于疏遠(yuǎn)，在行使會計監(jiān)督職能的時候，心中有所顧忌，甚至無意識地對有舞弊嫌疑的會計行為開綠燈。這種情況使得在財務(wù)集中核算過程中因其他原因被弱化的會計監(jiān)督職能進一步被人為地削弱，降低了會計信息質(zhì)量，也對集中核算管理模式的健康、可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。

第二，核算中心人員配備不足，財務(wù)管理水平有待提高。在很多地方的核算中心，會計專業(yè)技術(shù)人員配備不足，制約了財務(wù)管理水平的提高。一方面，在對基層醫(yī)療機構(gòu)實行集中核算管理模式的初期，很多地方的衛(wèi)生行政主管部門由于對集中核算的管理機制認(rèn)識不足，沒有和編辦、財政等其他政府部門進行充分溝通，核算中心的人員編制問題等沒有得到解決。因此，核算中心的工作人員只能從核算單位借調(diào)，在會計專業(yè)人員配備不足的地方，無法通過招聘的方式增加會計專業(yè)人員，為滿足工作的需要，只能聘請編外會計人員。而編外聘請的會計人員在“臨時機構(gòu)”工作，其工作積極性和主動性就無從發(fā)揮。在核算中心，一個會計人員負(fù)責(zé)多個核算單位的會計核算和與會計資料相關(guān)的統(tǒng)計、人事工資管理等其他工作，將大量的時間用在審核資料、制作憑證和編制報表上，無暇顧及內(nèi)部控制制度的執(zhí)行和財務(wù)分析等財務(wù)管理工作。另一方面，在專業(yè)技術(shù)人員配備不足的情況下，有的衛(wèi)生行政主管部門任命非會計專業(yè)技術(shù)人員或業(yè)務(wù)能力不足的人員擔(dān)任核算中心主管，由于核算中心主管不具備會計專業(yè)基礎(chǔ)知識或業(yè)務(wù)能力不足以行使核算中心主管人員的職責(zé)，使核算中心的財務(wù)管理水平難以滿足基層醫(yī)療機構(gòu)對財務(wù)管理的需求。

三、促進財務(wù)集中核算模式可持續(xù)發(fā)展的建議

（一）建立健全管理制度，促進主體責(zé)任的落實

針對財務(wù)集中核算管理模式下出現(xiàn)的財務(wù)管理主體責(zé)任模糊的問題，衛(wèi)生行政主管部門需要根據(jù)國家衛(wèi)計委發(fā)布的《意見》的精神，制定更加細(xì)化的責(zé)任清單，進一步明確基層醫(yī)療機構(gòu)、報賬員和核算中心三方的財務(wù)管理責(zé)任，建立健全相關(guān)的管理制度促使各方責(zé)任的落實。建立的管理制度應(yīng)能促進核算中心兼顧履行會計核算與會計監(jiān)督兩個基本職能，同時還要具有各方對內(nèi)部控制制度執(zhí)行的監(jiān)督管理責(zé)任。將相關(guān)崗位職責(zé)的履行情況納入年度考核范圍，考核結(jié)果與相關(guān)工作人員的福利待遇和職位升遷相聯(lián)系，以保證財務(wù)管理責(zé)任落到實處。

（二）建立健全內(nèi)部控制制度，防范財務(wù)風(fēng)險

針對內(nèi)部控制被弱化的情況，各基層醫(yī)療機構(gòu)要根據(jù)財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)容控制規(guī)范（試行）》的要求，結(jié)合本單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)的實際情況建立健全內(nèi)部控制制度，對經(jīng)濟活動中容易出現(xiàn)舞弊行為的環(huán)節(jié)建立控制措施清單，特別是針對單位領(lǐng)導(dǎo)層有可能凌駕于內(nèi)部控制之上的環(huán)節(jié)要設(shè)立切實可行的控制措施，并制作內(nèi)部控制手冊向基層醫(yī)療機構(gòu)和核算中心的全體工作人員發(fā)放。內(nèi)部控制制度應(yīng)當(dāng)明確單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和核算中心對內(nèi)部控制執(zhí)行情況的監(jiān)督責(zé)任。使核算單位和核算中心各司其職，通過內(nèi)部控制制度的嚴(yán)格執(zhí)行來確保經(jīng)濟業(yè)務(wù)的真實性。

（三）補充修改相關(guān)法律法規(guī)，支持集中核算模式的健康發(fā)展

財務(wù)集中核算模式作為一種新的財務(wù)管理機制，如果沒有相應(yīng)的法律法規(guī)作保障，就顯得名不正言不順。建議對《會計法》的相關(guān)條款作適當(dāng)?shù)男薷?，明確集中核算管理模式的合法性，同時制定新的法規(guī)來規(guī)范核算中心的運作，明確核算中心組織機構(gòu)的設(shè)置、人員編制和經(jīng)費保障等基本問題，把核算中心的職責(zé)、工作權(quán)限、相關(guān)義務(wù)及其與核算單位的關(guān)系以法律法規(guī)的形式確定下來，保障集中核算的管理機制實現(xiàn)健康、可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

構(gòu)建基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)財務(wù)管理新機制，以適應(yīng)國家對基層醫(yī)療機構(gòu)財務(wù)管理的需要，是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的內(nèi)容之一。全國各地多年的實踐證明，財務(wù)集中核算在加強和規(guī)范基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)經(jīng)濟管理，確保財務(wù)收支真實、安全、完整，防范財務(wù)風(fēng)險等方面是一種有效的管理模式。作為一種新的管理模式，在日常運行中難免會存在各種不足，這需要我們總結(jié)先進的經(jīng)驗，不斷完善相關(guān)管理措施，同時也需要在法律法規(guī)和國家政策方面給予強有力的支持。

（作者單位為桂林市資源縣梅溪鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院）

參考文獻

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