王佩恩 賈艷媛

摘 要：《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》突破《土地管理法》中強(qiáng)調(diào)的省域內(nèi)實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的管理制度，首次提出“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“實(shí)行跨地區(qū)補(bǔ)充耕地的利益調(diào)節(jié)”，而2018中央1號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中也在表明，改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理辦法，嘗試以高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田建設(shè)等方式增加耕地指標(biāo)以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)實(shí)現(xiàn)跨省域調(diào)劑機(jī)制，以此取得的獲益將以支出預(yù)算的形式再落實(shí)到鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果中，這也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的步驟，可以為鄉(xiāng)村振興的落實(shí)提供資金籌集渠道。

關(guān)鍵詞：對(duì)口援疆;增減掛鉤;跨省域調(diào)節(jié)機(jī)制

中圖分類號(hào)：D63? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1002-2589（2020）07-0041-02

為進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)改進(jìn)占補(bǔ)平衡，新疆提出南疆四地州、國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和自治區(qū)扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)可在全區(qū)范圍內(nèi)有償流轉(zhuǎn)，在東西部扶貧工作中以對(duì)口支援為框架內(nèi)交易，完成南疆四地州以及深度貧困縣的增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)。通過補(bǔ)充耕地的國家統(tǒng)籌任務(wù)完成，耕地占補(bǔ)平衡將優(yōu)先納入深度貧困地區(qū)的新增耕地指標(biāo)。

一、增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)節(jié)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需求

（一）探索實(shí)行差別化的土地管理方式

增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制的提出絕非是對(duì)占補(bǔ)平衡制度的“松綁”，而是針對(duì)東西中部地區(qū)土地資源國情和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的差別化管理方式，也是保障土地管理根本目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的必然選擇。政策制度只有結(jié)合管理對(duì)象的差異化現(xiàn)實(shí)，才能保證補(bǔ)充耕地實(shí)現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、土地資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局表現(xiàn)的差異性主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)用地需求量大但耕地后備資源匱乏，而部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)土地開發(fā)程度不高亟待整合土地資源，占地需求與補(bǔ)地資源空間不匹配導(dǎo)致在省域之內(nèi)調(diào)節(jié)占補(bǔ)平衡難上加難，耕地?cái)?shù)足質(zhì)量難保的情況時(shí)有發(fā)生。探索實(shí)行差別化的土地管理方式，以此改善經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)存在的農(nóng)用土地資源匱乏，并通過資金來補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)落后但土地資源相對(duì)充足的地區(qū)，發(fā)展其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境。

（二）耕地保護(hù)工作仍是必然要求

在新疆跨越式發(fā)展進(jìn)程中適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，解決土地供需矛盾已經(jīng)成為現(xiàn)階段耕地保護(hù)的工作重心。如何推進(jìn)土地管理制度差別化的制定，是保證有效落實(shí)耕地保護(hù)的根本所在。所以，內(nèi)容繁多的差別化土地管理制度體系，其內(nèi)涵不僅要關(guān)系到土地整治、補(bǔ)充耕地的統(tǒng)籌管理體系，同時(shí)也要從土地的供應(yīng)與審批管理著手。需要在實(shí)踐中積極探索。從《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》“以縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”到《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》“建立高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等新增耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機(jī)制”已經(jīng)邁出跨越性的一步，啟發(fā)我們探索以土地管理的差別化制度改革新時(shí)期的耕保工作，根據(jù)地方現(xiàn)實(shí)需求扎實(shí)開展土地整治項(xiàng)目差別化管理。同時(shí)面對(duì)東中西部地區(qū)不同區(qū)域及類型的土地整治項(xiàng)目積極確立項(xiàng)目審批管理制度并以法律制度來指導(dǎo)和保證成效也極其關(guān)鍵[1]。

（三）結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑機(jī)制融合土地整治與增減掛鉤

將掛鉤后結(jié)余的耕地指標(biāo)與占補(bǔ)平衡制度對(duì)接，增減掛鉤可以通過建立增減掛鉤的結(jié)余指標(biāo)調(diào)劑融匯到新疆土地的綜合整治方案內(nèi)。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)“結(jié)余耕地指標(biāo)”和“結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)”產(chǎn)生于新疆村莊的撤并以及農(nóng)村田地的整理等多項(xiàng)措施實(shí)施土地整治。在建設(shè)用地的審批過程中，增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)可依據(jù)結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的方式將已拆舊地塊和城鎮(zhèn)新建地塊相互整合，由此結(jié)余的耕地指標(biāo)將用于占補(bǔ)平衡，并通過農(nóng)轉(zhuǎn)用審批（或集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)）和項(xiàng)目區(qū)整體審批來實(shí)現(xiàn)[2]。以有償調(diào)劑使用增減掛鉤指標(biāo)為目標(biāo)可達(dá)到結(jié)余指標(biāo)交易制度的再次完善。首先，確定交易主體應(yīng)僅限定于各級(jí)政府之間，明確該項(xiàng)工作的具體責(zé)任人，進(jìn)行指標(biāo)核定、使用和核銷的全過程記錄并建立自治區(qū)級(jí)結(jié)余指標(biāo)管理臺(tái)賬。其次，通過核定建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，界定結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)與結(jié)余耕地指標(biāo)相關(guān)含義，進(jìn)一步確認(rèn)村集體建設(shè)用地和農(nóng)民安置建設(shè)是否需要核減。最后通過對(duì)補(bǔ)償安置、增減掛鉤整理復(fù)墾和土地征收等操作成本進(jìn)行預(yù)算核定交易價(jià)格。為防止在交易過程中出現(xiàn)過低和過高補(bǔ)償?shù)膬煞N極端現(xiàn)象，在最高和最低建設(shè)用地指標(biāo)交易的兩項(xiàng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)線中，要進(jìn)一步明確相關(guān)結(jié)余指標(biāo)的交易制度。最終達(dá)到增減掛鉤收益合理返還和結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)及耕地指標(biāo)有償交易。

二、援疆框架下從“省域內(nèi)調(diào)劑”到“跨省域調(diào)劑”

（一）加大補(bǔ)充耕地指標(biāo)省級(jí)統(tǒng)籌力度

根據(jù)“省域內(nèi)調(diào)劑”可從各市（縣）特別是以農(nóng)業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)的地區(qū)申請(qǐng)入庫的補(bǔ)充耕地指標(biāo)中直接統(tǒng)籌10%到20%的耕地指標(biāo)作為自治區(qū)級(jí)統(tǒng)籌指標(biāo)，以此解決包括自治區(qū)政府確定的重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域、自治區(qū)以上重大民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的用地需求。全國對(duì)口援疆工作啟動(dòng)實(shí)施以來，新疆提出跨越式發(fā)展和長治久安戰(zhàn)略目標(biāo)，建設(shè)用地需求持續(xù)加大。針對(duì)新疆建設(shè)用地實(shí)際，自治區(qū)國土資源廳對(duì)新疆跨越式發(fā)展用地需求進(jìn)行深入調(diào)研和反復(fù)測(cè)算，提出自治區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編新增建設(shè)用地規(guī)模。經(jīng)積極溝通對(duì)接，日前，國土資源部專報(bào)國務(wù)院同意，新疆新增的建設(shè)用地規(guī)模增加是發(fā)展的保障，不僅關(guān)系到新疆定居興牧和安居富民，同時(shí)也保證了對(duì)口援疆項(xiàng)目的建設(shè)用地需求。特別是目前正在發(fā)展和建設(shè)喀什和霍爾果斯這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，通過年度計(jì)劃指標(biāo)單列出開發(fā)區(qū)用地的需求，以此保障開發(fā)區(qū)的建設(shè)用地[3]。

（二）拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策

根據(jù)由國土資源部印發(fā)《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見》中，關(guān)于加大扶持力度方面的創(chuàng)新國土資源管理的政策規(guī)定，深度貧困地區(qū)開展增減掛鉤，可不受指標(biāo)規(guī)模限制，超過國家下達(dá)部分，經(jīng)省級(jí)國土資源主管部門核定后報(bào)國土資源部追加認(rèn)定;增減掛鉤項(xiàng)目區(qū)實(shí)施方案批準(zhǔn)后，可按規(guī)定預(yù)先使用或交易一定比例的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo);增減掛鉤拆舊區(qū)，在確保耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加的前提下，可按照宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則復(fù)墾。在東西部的扶貧協(xié)作以及對(duì)口支援框架內(nèi)，深度貧困地區(qū)的節(jié)余增減掛鉤指標(biāo)可以跨省域流轉(zhuǎn)使用，根據(jù)扶貧開發(fā)和長遠(yuǎn)發(fā)展需要，深度貧困地區(qū)的所在省份在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提條件之下，通過妥善安置搬遷人口，以及合理安排拆舊復(fù)墾規(guī)模，實(shí)現(xiàn)合理分配和規(guī)范使用節(jié)余指標(biāo)收益。

新疆作為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)區(qū)域共有25個(gè)國家級(jí)貧困縣。消除貧困同樣是對(duì)口援疆工作中一項(xiàng)重要任務(wù)，由于貧困人口外出就業(yè)難，農(nóng)業(yè)作為新疆吸納貧困人口的主要領(lǐng)域，是實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧的主要渠道。新疆貧困地區(qū)普遍不具備發(fā)展條件，基本存在資源稟賦差、生態(tài)脆弱、自然環(huán)境惡劣等情況，例如南疆烏恰縣位于地震活躍帶，當(dāng)?shù)厝罕娙松戆踩拓?cái)產(chǎn)遭受地質(zhì)災(zāi)害威脅無法保障。貧困縣實(shí)行易地扶貧搬遷，可對(duì)原有的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，由此產(chǎn)生的耕地面積可進(jìn)行環(huán)境改造，當(dāng)然這都是根據(jù)土地整合利用、扶貧攻堅(jiān)政策與移民搬遷規(guī)劃進(jìn)行落實(shí)的。節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)主要是通過利用城鄉(xiāng)、貧富地區(qū)間的土地級(jí)差地租，實(shí)行公開交易，改善城鎮(zhèn)建設(shè)，土地出讓后的增值收益全額將會(huì)返還給搬遷區(qū)，用于農(nóng)村的發(fā)展和農(nóng)民改善，包括疾病災(zāi)害防治和鄉(xiāng)村生態(tài)建設(shè)，當(dāng)然這要建立在優(yōu)先滿足發(fā)展用地需求和搬遷區(qū)移民安置的基礎(chǔ)上[4]。

（三）實(shí)行以跨省域增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的利益調(diào)節(jié)

有序推進(jìn)具有豐富耕地后備資源且生態(tài)條件允許的國家及省重點(diǎn)扶貧地區(qū)積極開展土地整治以增加耕地，補(bǔ)充耕地可結(jié)合增減掛鉤結(jié)余指標(biāo)向?qū)谠慕?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行調(diào)劑，自治區(qū)及各地州援疆工作辦公室應(yīng)積極與各援疆省市的“指揮部”進(jìn)行溝通，并與農(nóng)業(yè)和其他部門對(duì)立項(xiàng)的可行性、項(xiàng)目實(shí)施的操作方式以及項(xiàng)目的專業(yè)性進(jìn)行評(píng)估。以此補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑收益由該地區(qū)政府專項(xiàng)用于進(jìn)一步的耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中。同時(shí)當(dāng)?shù)貒临Y源部門結(jié)合補(bǔ)充耕地成本、管護(hù)費(fèi)用以及資源保護(hù)補(bǔ)償?shù)榷囗?xiàng)因素綜合評(píng)估，制定切實(shí)可行的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑價(jià)格。通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田增加的耕地指標(biāo)跨省交易，援疆項(xiàng)目的牽頭單位應(yīng)鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提供相應(yīng)資金支持，進(jìn)一步加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)步伐。

三、結(jié)語

2018年新疆陸續(xù)出臺(tái)用于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的相應(yīng)政策和實(shí)施意見，表明2018年新疆將對(duì)深度貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，居民的易地扶貧搬遷，以及民生發(fā)展相關(guān)項(xiàng)目的用地給予優(yōu)先安排，并要保證足額完成[5]。作為我國一項(xiàng)重大而長期的國策，對(duì)口支援對(duì)于南疆地區(qū)的發(fā)展尤為重要，新疆耕地資源優(yōu)勢(shì)應(yīng)該在跨省域增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)中獲得援疆省份的大力支持，借助財(cái)政政策和援疆資金帶動(dòng)受援地產(chǎn)業(yè)發(fā)展。新疆農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施需要加強(qiáng)，特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模有待擴(kuò)展，特別是對(duì)于當(dāng)?shù)氐牟菟庨_發(fā)與種植急需大量的耕地加以保證，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)?；N植基地未確立，這些問題都將阻礙新疆走向現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的跨越式發(fā)展道路。這一切的實(shí)現(xiàn)必須要依托于跨省域增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的持續(xù)推進(jìn)中。

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503_381535.2018-03-27.

收稿日期：2019-11-29

作者簡(jiǎn)介：王佩恩（1990-），女，新疆塔城人，講師，博士，從事民族學(xué)研究;賈艷媛（1988-），女，新疆裕民人，講師，碩士，從事民族學(xué)研究。