李默妍 劉淑華

摘要：新世紀(jì)以來，高等教育問責(zé)制成為法國高等教育改革的重點。改革后的法國高等教育面臨著來自政府、社會、市場與高校層面等多元主體的問責(zé)。問責(zé)的內(nèi)容包括高等教育教學(xué)、科研、社會服務(wù)、國際化使命達(dá)成情況與高校的資源使用情況。問責(zé)的方式有契約型管理、評估、認(rèn)證、績效撥款等。法國高等教育問責(zé)制呈現(xiàn)出了政府占主導(dǎo)地位的多元主體問責(zé)、自治與問責(zé)相對平衡、應(yīng)答性問責(zé)與獎懲性問責(zé)相兼顧的特點。法國建設(shè)高等教育問責(zé)制度的經(jīng)驗可以為我國高等教育問責(zé)制的改革提供有益的借鑒與啟示。

關(guān)鍵詞：法國;高等教育;問責(zé)制

一、引言

自上個世紀(jì)70年代以來，問責(zé)制逐漸成為世界范圍內(nèi)現(xiàn)代高等學(xué)校管理制度科學(xué)化的象征，它在保障高等教育質(zhì)量、提高高等教育運作效率、加強政府及公眾對高等教育監(jiān)督等方面具有重要作用。最近幾年，完善高等教育問責(zé)制作為我國提高高等教育治理水平的重要內(nèi)容，已成為我國高等教育改革與發(fā)展中的焦點問題。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出：“加強教育監(jiān)督檢查，完善教育問責(zé)機(jī)制。建立健全層級監(jiān)督機(jī)制。加強監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督。強化社會監(jiān)督?！盵1]由此，我國正式提出了完善高等教育問責(zé)制的改革任務(wù)。當(dāng)前，我國現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，現(xiàn)代法治精神漸漸擴(kuò)展，政府行政問責(zé)不斷強化，這些都為完善我國高等教育問責(zé)制提供了原則性的制度框架和先決性的約束條件。

然而，我國高等教育問責(zé)制還處于初建階段，相關(guān)的模式與機(jī)制還處在探索與形成之中，問責(zé)效果偏低，問責(zé)制度亟待優(yōu)化和提升。具體說來，我國高等教育問責(zé)實施過程中面臨著諸多現(xiàn)實困境。首先，問責(zé)主體同體化。政府獨家控制高等教育問責(zé)權(quán)，問責(zé)過程缺乏高校的自我問責(zé)和其他利益相關(guān)者的參與問責(zé)。其次，問責(zé)程序抽象化。既缺乏健全的問責(zé)法律制度支撐，又缺少具體可行的問責(zé)制度設(shè)計。再次，歸責(zé)不明確。尚未建立權(quán)責(zé)體系對稱的機(jī)制，既缺乏對高校的規(guī)范問責(zé)，又使得高校辦學(xué)自主權(quán)難以落實，等等。

中國高等教育問責(zé)存在的諸多困境亟待破解與重構(gòu)，在這種情況下?lián)P棄性地借鑒國外的實踐和經(jīng)驗就顯得非常重要。法國作為世界高等教育強國，一直以來都非常注重高等教育問責(zé)制度的建構(gòu)與完善。進(jìn)入21世紀(jì)之后，法國圍繞完善高等教育問責(zé)制頒布了多部法律。例如，2001年，希拉克政府頒布《財政組織法》（Loi Organique Relative aux Lois de Finances，LOLF），改變財政預(yù)算制度，在高等教育領(lǐng)域內(nèi)引入以結(jié)果為導(dǎo)向的績效管理系統(tǒng)。2007年，薩科齊政府頒布《大學(xué)自由與責(zé)任法》（Loi Relative aux Libertés et Responsablitiés des Universités，LRU），賦予大學(xué)自主權(quán)，并強調(diào)了高校的社會責(zé)任。2013年，奧朗德政府頒布《高等教育與研究法》（Loi Relative à lEnseignement Supérieur et la Recherche），對《大學(xué)自由與責(zé)任法》部分條文進(jìn)行修改。經(jīng)過近十多年的變革，法國高等教育問責(zé)制得到進(jìn)一步完善。中國與法國在教育管理體制方面有諸多相似之處，都曾在高等教育領(lǐng)域?qū)嵭懈叨鹊闹醒爰瘷?quán)制。研究法國近二十年來高等教育問責(zé)的主體、內(nèi)容、方式和特征，將會為我國高等教育問責(zé)制的改革提供可資借鑒的思考。

二、法國高等教育問責(zé)的主體

曾經(jīng)，法國高等教育問責(zé)基本靠政府實施。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著政府簡政放權(quán)步伐的加快和高校多元融資渠道的放開，多種利益相關(guān)者進(jìn)入了法國高等教育問責(zé)體系，成為高等教育問責(zé)的主體。法國現(xiàn)有的高等教育問責(zé)主體根據(jù)其性質(zhì)與職能具體可分為以下四個類別。

（一）政府層面

在政府層面，法國高等教育問責(zé)制的實施機(jī)構(gòu)有高等教育與研究部（Ministère de lEnseignement Supérieur et de la Recherche）、國民教育行政管理與科研總督導(dǎo)（Inspection Générale de lAdministration de lEducation Nationale et de la Recherche，IGAENR）、審計法院（Cour des comptes）、國家科學(xué)研究院（Le Centre national de la recherche scientifique，CNRS）等。高等教育與研究部負(fù)責(zé)制定高等教育政策與教學(xué)大綱以及高等教育機(jī)構(gòu)與教學(xué)質(zhì)量的鑒定。國家教育行政管理與科研總督導(dǎo)在高等教育的管理和財政方面負(fù)有控制、研究、建議、評估的職責(zé)，監(jiān)督撥付教育機(jī)構(gòu)公共資金的使用情況。[2]審計法院負(fù)責(zé)對高等教育機(jī)構(gòu)資源利用和財政預(yù)算進(jìn)行評估與審計。國家科學(xué)研究院是科技性公共事業(yè)單位，接受高等教育與研究部的行政監(jiān)督，負(fù)責(zé)對科學(xué)發(fā)展以及國家經(jīng)濟(jì)、社會和文化的進(jìn)展進(jìn)行評估。

·比較教育·新世紀(jì)以來的法國高等教育問責(zé)制研究

此外，高等教育與研究部下設(shè)多個專業(yè)委員會制定各相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)學(xué)科、課程等方面的標(biāo)準(zhǔn)，并對這些方面的質(zhì)量進(jìn)行評估與認(rèn)證，具體包括國家商業(yè)管理文憑認(rèn)證委員會（Commission dévaluation des diplmes et des formations de gestion，CEFDG）、工程師職銜委員會（Commission des Titres dIngénieur，CTI）、大學(xué)科技學(xué)院國家教育委員會（Commissions pédagogiques nationales des instituts universitaires de technologie，CPN-IUT）等。國家商業(yè)管理文憑認(rèn)證委員會負(fù)責(zé)對商科與管理類的高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督。工程師職銜委員會負(fù)責(zé)工程類專業(yè)與課程的評估與認(rèn)證。大學(xué)科技學(xué)院國家教育委員會負(fù)責(zé)對大學(xué)科技學(xué)院的培養(yǎng)方案與學(xué)位授予提出建議，并評估其課程質(zhì)量。

（二）社會層面

在社會層面，法國高等教育問責(zé)的實施主體包括高等教育與研究高級評估理事會（Le Haut Conseil de lEvaluation de la Recherche et de lEnseignement Supérieur，HCERES）、工商聯(lián)合會（Chambre de Commerce et dIndustrie，CCI）和新聞媒體等。

高等教育與研究高級評估理事會是法國法律指定的唯一專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，也是獨立的管理機(jī)構(gòu)，無需向法國教育部或其他政府部門負(fù)責(zé)，職責(zé)是對高等教育與研究機(jī)構(gòu)及其教學(xué)與研究活動進(jìn)行評估與問責(zé)。[3]

工商聯(lián)合會是一個代表工商企業(yè)利益的社會組織，為工商業(yè)界提供服務(wù)。為了滿足工商企業(yè)對于人才的需求，工商聯(lián)合會管理著150多所工程師學(xué)院與高等商學(xué)院，[4]并建立校企聯(lián)系，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)合作，為工商企業(yè)培養(yǎng)高素質(zhì)的高級工程師和商業(yè)精英。在其他高等教育機(jī)構(gòu)，工商聯(lián)合會也特別關(guān)注能夠滿足工商企業(yè)需求的學(xué)科，如科學(xué)、技術(shù)、商業(yè)、管理等，支持其發(fā)展，并促使其提高教學(xué)質(zhì)量。

此外，新聞媒體也通過輿論監(jiān)督參與到高等教育的問責(zé)中。例如，法國發(fā)行量最大也是歷史最悠久的報刊《費加羅報》（Le Figaro）有專門的“大學(xué)生”（Etudiant）板塊，并對法國高等商學(xué)院進(jìn)行一年一度的排名。發(fā)行量第二大的報紙《世界報》（Le Monde）開辟了高等教育專欄，負(fù)責(zé)介紹高等教育領(lǐng)域的時事新聞。在學(xué)術(shù)期刊方面，《教育與培訓(xùn)》（ducation et formations）介紹初等、中等和高等教育動向;《國際高等教育學(xué)報》（Revue internationale de pédagogie de lenseignement supérieur）發(fā)表高等教育領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)術(shù)研究成果，特別是質(zhì)量保障體系方面的研究成果。法國的學(xué)生、校領(lǐng)導(dǎo)、工商業(yè)界、學(xué)者專家可以通過這些報刊雜志，對高等教育自由發(fā)表看法，進(jìn)而開展互動交流，形成對高等教育的輿論監(jiān)督。

（三）市場層面

市場層面的高等教育問責(zé)主體主要有工商企業(yè)、學(xué)生與家長。2007年《大學(xué)自由與責(zé)任法》鼓勵校企聯(lián)姻，高?？梢耘c私營企業(yè)聯(lián)系與合作，爭取私有資金注入大學(xué)。大學(xué)內(nèi)部設(shè)立工商活動服務(wù)部（Service des activités industrielles et commerciales，SAIC），該服務(wù)部負(fù)責(zé)加強大學(xué)與工商業(yè)界企業(yè)的聯(lián)系，促進(jìn)校企在科技、創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域的合作，滿足企業(yè)發(fā)展需求，同時也爭取企業(yè)資金支持。因此，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)作為高等教育體系的利益相關(guān)者，可以參與學(xué)校管理，《教育法》（Code de lEducation）第L712-3款條文指出，大學(xué)行政委員會成員至少要包括一名企業(yè)家或者公司的執(zhí)行經(jīng)理。[5]

大學(xué)生主要通過學(xué)生評教制度（Lévaluation des enseignements par les étudiants，EEE）參與到高等教育問責(zé)中。學(xué)生通過填寫調(diào)查問卷、接受訪談等形式對教師的教學(xué)表現(xiàn)進(jìn)行評價。學(xué)生家長作為高等教育的消費者之一，同樣參與到高等教育問責(zé)中。他們通過高校家長聯(lián)合會（La Fédération des parents délèves de lenseignement public，PEEP-SUP）了解學(xué)生生活情況與高校發(fā)展動向，通過郵件表達(dá)疑問，并對相關(guān)情況提供建議等。

（四）高校層面

高校層面的高等教育問責(zé)即高校內(nèi)部的評估與問責(zé)，問責(zé)主體主要包括校長、行政委員會（Conseil dAdministration）、學(xué)術(shù)委員會（Conseil Académique）。校長享有校內(nèi)的最高權(quán)力，負(fù)責(zé)確保大學(xué)的發(fā)展方向，統(tǒng)籌與監(jiān)督校內(nèi)事項，并擁有所有工作人員的人事任免權(quán)。行政委員會是大學(xué)的基本決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)批準(zhǔn)學(xué)校各項重要事項，如合同、財務(wù)預(yù)算、款項支出、校長報告等。學(xué)術(shù)委員會是負(fù)責(zé)教學(xué)與科研方面的決策與咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定教學(xué)與科研的發(fā)展框架，制定內(nèi)部教學(xué)評估規(guī)則，促進(jìn)科技與社會相互作用等。[6]此外，部分大學(xué)設(shè)置內(nèi)部審計小組（Comité dAudit interne）對本校進(jìn)行內(nèi)部審計，部分大學(xué)設(shè)置內(nèi)部質(zhì)量保障小組（Cellule dAssurance Qualité）對本校教學(xué)與科研質(zhì)量進(jìn)行評估。

三、法國高等教育問責(zé)的內(nèi)容

21世紀(jì)以來，法國高等教育的教學(xué)、科研、社會服務(wù)與國際化四大職能的范圍有所擴(kuò)大，內(nèi)涵有所外延。教學(xué)、科研、社會服務(wù)和國際化使命的達(dá)成情況成為法國高等教育問責(zé)的重要內(nèi)容。2007年以來，法國高等教育經(jīng)歷了兩次大學(xué)自治改革，高校獲得了大學(xué)自主權(quán)，資源使用情況成為法國高等教育問責(zé)的另一重要內(nèi)容。

（一）教學(xué)、科研、社會服務(wù)和國際化使命達(dá)成情況

法國的高等教育職能包括教學(xué)、科研、社會服務(wù)和國際化四個方面。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著博洛尼亞進(jìn)程的縱深發(fā)展和法國社會經(jīng)濟(jì)的跌宕起伏，高等教育的四大職能均有所細(xì)化與深入。2013年，依據(jù)這四大職能，《教育法》規(guī)定了公立高等教育事業(yè)的六大使命：（1）提供高等教育和終身教育;（2）進(jìn)行科學(xué)技術(shù)研究，并傳播利用其成果;（3）提供學(xué)業(yè)與職業(yè)指導(dǎo)，促進(jìn)職業(yè)融入，滿足社會需求;（4）通過人文與社會科學(xué)的發(fā)展傳播人文主義文化，傳播科學(xué)、技術(shù)與工業(yè)文化;（5）參與歐洲高等教育與科研空間的建設(shè);（6）進(jìn)行國際合作。[7]由此，高等教育的職能與使命的達(dá)成與否成為法國高等教育問責(zé)的重要內(nèi)容。

由于高校的行為難以量化與可視化，僅靠主觀判斷評定高校四大職能使命達(dá)成與否是非常困難的。為了更好地評估與比較高校的行為，進(jìn)而形成對高等院校的激勵機(jī)制，每年法國的《年度績效計劃》（Projets Annuels de Performance）會制定不同的績效指標(biāo)，以此為依據(jù)考核高校職能的達(dá)成情況，從而促進(jìn)高等教育質(zhì)量與效益的提升。2017年的《年度績效計劃》制定的績效指標(biāo)如表1所示。

在教學(xué)使命的達(dá)成方面，法國不僅關(guān)注高校提供的普通高等教育的質(zhì)量，也關(guān)注高校繼續(xù)教育體系的建設(shè)。在提供普通高等教育方面，公立高校應(yīng)無差別地為所有有意愿與有能力進(jìn)入高等教育的人提供高質(zhì)量的科學(xué)、文化、職業(yè)教育與培訓(xùn)，并為殘疾學(xué)生提供便利條件以保障和支持他們的學(xué)習(xí)。[8]高等教育的質(zhì)量可以在學(xué)生的學(xué)業(yè)成功率與輟學(xué)率等指標(biāo)中體現(xiàn)。在提供繼續(xù)教育方面，高校應(yīng)開設(shè)成人教育，或開展職業(yè)培訓(xùn)，以滿足個人或集體獲得繼續(xù)教育的需求。高校所提供的繼續(xù)教育的數(shù)量與時長是衡量高校繼續(xù)教育使命達(dá)成與否的重要指標(biāo)。

在科研使命的達(dá)成方面，重點關(guān)注高?？蒲械陌l(fā)展以及科研成果的產(chǎn)出質(zhì)量。高校應(yīng)致力于各學(xué)科科研的發(fā)展，尤其是人文社會科學(xué)、基礎(chǔ)學(xué)科研究、應(yīng)用科學(xué)與技術(shù)方面的科研發(fā)展。高校應(yīng)培育青年研究員，扶植科研新團(tuán)隊，同時加強交叉學(xué)科、互補學(xué)科的研究團(tuán)隊之間的聯(lián)系。法國既重視科研成果的數(shù)量與質(zhì)量，同時也十分重視其國際影響力。在2017年的績效指標(biāo)中，在歐盟范圍、世界范圍以及法國-德國-英國范圍內(nèi)法國研究人員發(fā)表的科研成果所占比例以及學(xué)術(shù)成果的影響因子是兩大類評價指標(biāo)。

在社會服務(wù)使命的達(dá)成方面，主要考察高校服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、科技、文化發(fā)展的能力。在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供服務(wù)方面，重點關(guān)注高校通過提供服務(wù)所獲得的經(jīng)濟(jì)效益、畢業(yè)生的就業(yè)率以及科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的能力。因此，高校的教學(xué)與科研的發(fā)展應(yīng)立足于區(qū)域與國家的需求，與其他社會經(jīng)濟(jì)部門相聯(lián)系，為社會經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃與發(fā)展作出貢獻(xiàn)。在為科技與文化發(fā)展提供服務(wù)方面，高校應(yīng)促進(jìn)科學(xué)文化的傳播，促進(jìn)文化、科學(xué)、藝術(shù)、體育等領(lǐng)域的不斷創(chuàng)新與發(fā)展;應(yīng)豐富與發(fā)揚法語地區(qū)的語言與文化，參與國家遺產(chǎn)文化的研究與開發(fā);應(yīng)出版科技文化出版物，并參與博物館、信息文獻(xiàn)中心和數(shù)據(jù)庫的創(chuàng)建與擴(kuò)展。[9]

在國際化使命的達(dá)成方面，高校有參與歐洲一體化與全球范圍國際化兩個層面的責(zé)任。在歐洲一體化方面，法國高校應(yīng)參與歐洲高等教育空間的建設(shè)，注重與歐盟內(nèi)部伙伴國家的合作關(guān)系，在政府規(guī)定的框架內(nèi)參與歐洲以及世界范圍內(nèi)的高等教育合作協(xié)定。在全球范圍內(nèi)，高校應(yīng)確保接收外國留學(xué)生，支持法國海外機(jī)構(gòu)的發(fā)展，參與國際科學(xué)、文化領(lǐng)域的研究與會議，與海外高校交流合作。法國政府重點關(guān)注歐洲乃至世界范圍內(nèi)的學(xué)生流動、國際聯(lián)合培養(yǎng)學(xué)位數(shù)量、科研與碩博士項目對于海外學(xué)生的吸引力、與歐盟成員國的教學(xué)與科研協(xié)作等指標(biāo)的達(dá)成。

（二）高等教育資源的使用情況

法國政府2007年頒布的《大學(xué)自由與責(zé)任法》與2013年頒布的《高等教育與研究法》是法國大學(xué)邁向自治的改革嘗試。改革后，法國政府將財政自主權(quán)、人事管理權(quán)、不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)下放給大學(xué)。在賦予高校新的自主權(quán)后，法國政府要求大學(xué)也相應(yīng)地承擔(dān)起相關(guān)責(zé)任。因此，高等教育資源的使用情況成為法國高等教育問責(zé)的另一項重要內(nèi)容。高校必須就財政資源、人力資源、不動產(chǎn)資源的使用情況向利益相關(guān)者做出解釋說明，并在不合理使用情況下承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

在財政資源使用方面，法國大學(xué)的責(zé)任體現(xiàn)在保障經(jīng)費使用的效率。大學(xué)自治改革后，法國大學(xué)可以自主制定100%的財政預(yù)算，但在制定本年度的財政預(yù)算計劃時，需要認(rèn)真研究前幾年的預(yù)算報告，進(jìn)行仔細(xì)核算，并向公權(quán)機(jī)關(guān)和社會公眾公開其預(yù)算情況，接受外部監(jiān)督。其預(yù)算的使用情況也需要接受內(nèi)外部的審計。在內(nèi)部進(jìn)行經(jīng)費分配時，大學(xué)需要建立合理的分配程序，并在實際分配過程中隨時優(yōu)化分配程序。[10]此外，大學(xué)可以設(shè)立基金會，接受私人捐款。在吸收私人資金之后，大學(xué)應(yīng)確保資源利用最大化，需要向捐贈者解釋說明資金的利用情況，捐贈人也有權(quán)對大學(xué)的資源利用情況進(jìn)行問責(zé)。

在人力資源使用方面，法國大學(xué)有責(zé)任提高人力資源使用的效果和效率。在招聘教職工時，大學(xué)應(yīng)根據(jù)自身的優(yōu)勢學(xué)科與重點發(fā)展學(xué)科來決定招聘的領(lǐng)域。隨著知識的更新迭代，大學(xué)需要制定教師培訓(xùn)計劃，更新教師的知識與職業(yè)技能。大學(xué)應(yīng)通過合理的績效評估政策來評估教職工的工作表現(xiàn)，通過公平公正的晉升政策、獎勵機(jī)制來激勵出色的教職員工，以吸引與留住優(yōu)秀的人才。此外，大學(xué)應(yīng)制定合理的薪酬管理計劃，保證教職員工工資的按時足量發(fā)放。[11]

在不動產(chǎn)資源使用方面，法國大學(xué)有責(zé)任合理使用并維護(hù)大學(xué)的不動產(chǎn)資源，并提高不動產(chǎn)的使用效率。大學(xué)自治改革后，法國大學(xué)可向政府提出變更不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的要求。提出此要求的大學(xué)應(yīng)制定校園不動產(chǎn)的管理政策，承擔(dān)起不動產(chǎn)的維修與翻新責(zé)任，并保證不動產(chǎn)的空間資源利用率。為了提高不動產(chǎn)的利用率并增加收入，在經(jīng)過主管部門批準(zhǔn)之后，大學(xué)可以將不動產(chǎn)轉(zhuǎn)租給第三人。[12]對于擁有多個校區(qū)的大學(xué)來說，每個校區(qū)的人數(shù)與利用率都是問責(zé)的內(nèi)容。

四、法國高等教育問責(zé)方式

進(jìn)入21世紀(jì)以來，法國高等教育問責(zé)制在程序和方式上不斷改進(jìn)調(diào)整，目前形成了一套包括契約型管理、評估、認(rèn)證和績效管理等在內(nèi)的較為完整的問責(zé)體系。

（一）契約型管理

1989年，法國進(jìn)行了政府與高校的合同制改革，在法國高等教育領(lǐng)域引入了契約型管理模式。所謂的“契約型管理”是指高校制定自身的發(fā)展目標(biāo)和計劃，通過協(xié)商機(jī)制與政府達(dá)成契約;根據(jù)契約規(guī)定，政府給予必要的政策與經(jīng)濟(jì)支持，并在一定周期內(nèi)對高校進(jìn)行考核評估，按照考核評估結(jié)果對高校予以激勵。[13]每隔四年，每所高校都要準(zhǔn)備一份合同，與政府協(xié)商談判。合同完全由高校自主擬定，政府不會為此設(shè)定任何先決條件。這意味著高?？梢宰灾鞔_定自身發(fā)展方向、教學(xué)與科研發(fā)展目標(biāo)等有關(guān)高校發(fā)展的重大事項。合同制的實施是大學(xué)自治提升的標(biāo)志，它使得高校處于與政府平等協(xié)商與談判的地位，促進(jìn)了政府與高校之間的有效對話。法國用賦予高校自主權(quán)、主動性與強化責(zé)任的方法取代了之前傳統(tǒng)的中央集權(quán)制，高校被置于高等教育體系的核心。同時，政府通過合同對高校進(jìn)行宏觀管理與遠(yuǎn)距離駕馭，對高校合同目標(biāo)的達(dá)成進(jìn)行評估與考察。若高校在上一個合同期內(nèi)沒有履行好當(dāng)初雙方達(dá)成一致的合同，政府將不再與高校續(xù)簽合同。

2007年《大學(xué)自由與責(zé)任法》進(jìn)一步確認(rèn)了合同制在高等教育管理體制中的核心作用。2013年，為了應(yīng)對法國高校辦學(xué)質(zhì)量下降以及國際排名降低的問題，《高等教育與研究法》提出進(jìn)行大學(xué)區(qū)域性整合，將地域相近的高校進(jìn)行優(yōu)勢重組，形成新的大學(xué)共同體（Communauté duniversités et établissements，COMUE）。政府與高校之間的合同不再是政府與單個高校簽訂，而是與大學(xué)共同體內(nèi)的高校共同簽訂，簽署頻率由四年簽署一次更改為五年簽署一次。新的五年合同的內(nèi)容包括兩個部分：第一個部分是適用于區(qū)域內(nèi)所有高校的教育與研究的發(fā)展路線，另一個部分是適用于單個高校的發(fā)展策略。適用于單個高校的內(nèi)容依然由各個高校自主擬定，并經(jīng)由高校的行政委員會批準(zhǔn)通過。[14]

（二）評估

評估是指：“用于衡量系統(tǒng)質(zhì)量，判斷人力、財力資源使用情況的一套程序和標(biāo)準(zhǔn)。評估可以提供關(guān)于過去行為或目前狀態(tài)的信息，以進(jìn)行未來行動的預(yù)期?！盵15]總的來看，法國高校的評估采用自我評估與外部評估相結(jié)合的方式。

對于法國高校來說，自我評估是對其一段時間內(nèi)的行為活動進(jìn)行批判性總結(jié)并加以改進(jìn)的過程。由于各個高校的特征與發(fā)展方向各不相同，自我評估過程沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，評估的內(nèi)容與指標(biāo)由高校自行選定。例如，評估的內(nèi)容可以包括教學(xué)、科研、學(xué)生就業(yè)、國際化程度、校園與學(xué)生生活、信息技術(shù)的使用等，評估的指標(biāo)可以包括協(xié)調(diào)性、有效性、效率、參與度、確切性等。高校自我評估的結(jié)果會形成一份自我評估報告，作為高校外部評估的重要參考依據(jù)。[16]

法國高校的外部評估主要由第三方機(jī)構(gòu)高等教育與研究高級評估理事會進(jìn)行。高等教育與研究高級評估理事會在2013年《高等教育與研究法》頒布后建立，取代了之前的高等教育與研究評估署（AERES），負(fù)責(zé)對高等教育與研究的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。由獨立的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估，可以加強對其他高等教育利益相關(guān)者的監(jiān)督，避免政府對高等教育問責(zé)的獨攬式操縱。評估理事會的人員組成具有廣泛的社會參與性，其委員會成員包括了教師、工程師、研究員代表、學(xué)生代表、國民議會議員、參議院議員、法國和外國知名人士（其中至少3名來自私營研究機(jī)構(gòu)，至少3名來自外國評估機(jī)構(gòu)）。[17]多樣化的人員組成保證了各利益相關(guān)者參與高等教育評估，也保證了評估過程的相對客觀性與全面性。

法國《研究法》（Loi de la Recherche）第L114-3-1條規(guī)定，高等教育與研究高級評估理事會的評估原則為客觀、透明和公平。在評估負(fù)責(zé)人的任命過程中，注重選擇擁有國際最高水平的、中立的、學(xué)科均衡的專家學(xué)者。評估理事會可以對評估對象直接進(jìn)行評估，也可以通過對其他評估機(jī)構(gòu)評估過程的認(rèn)證進(jìn)行間接評估。在高等教育的評估方面，評估理事會共有五種職責(zé)：（1）評估高等教育機(jī)構(gòu)，如有必要，對其他評估機(jī)構(gòu)的評估程序進(jìn)行認(rèn)證;（2）對高校的教學(xué)及文憑進(jìn)行評估;（3）確保高等教育與研究的人事評估中體現(xiàn)法律所規(guī)定的人員使命;（4）保證高等教育與研究人員發(fā)揮傳播科學(xué)技術(shù)與工業(yè)文化的作用;（5）對高等教育與研究接受的公共資金或投資項目進(jìn)行事后評估。評估理事會也可以在歐洲或國際項目的框架下，在其他機(jī)構(gòu)的邀請下參與國外或國際高等教育和研究機(jī)構(gòu)評估。[18]

高等教育與研究高級評估理事會的評估報告在互聯(lián)網(wǎng)上向社會公眾公開。評估結(jié)果不作為政府向高校撥款的依據(jù)，而只是作為高校進(jìn)一步改進(jìn)未來工作的依據(jù)。評估理事會根據(jù)評估結(jié)果為高校的發(fā)展提出建議，促進(jìn)高校反思自己的不足，進(jìn)而提高教學(xué)與研究的質(zhì)量。

（三）認(rèn)證

伯頓·克拉克與蓋伊·尼夫主編的《高等教育百科全書》對認(rèn)證的定義是：“認(rèn)證是指高等教育中，通過審查或評估或二者兼而有之，使得院?；蛟盒Ｖ械膶I(yè)得到認(rèn)可，表明其達(dá)到了可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量控制和質(zhì)量保證的過程?！盵19]在法國，認(rèn)證由高等教育與研究部以及其下屬的各專業(yè)委員會負(fù)責(zé)進(jìn)行。

高等教育與研究部負(fù)責(zé)對所有頒發(fā)國家文憑的高等教育與研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行認(rèn)證，確保其提供的教育與培訓(xùn)符合國家培訓(xùn)框架的要求。認(rèn)證內(nèi)容主要是確認(rèn)機(jī)構(gòu)所提供培訓(xùn)的質(zhì)量與連貫性，保證機(jī)構(gòu)有能力跟蹤每位學(xué)生的學(xué)習(xí)過程和未來發(fā)展，確保機(jī)構(gòu)能夠動員所有人力、物力與財力資源來開展教學(xué)服務(wù)。[20]

高等教育與研究部下設(shè)的各專業(yè)委員會負(fù)責(zé)在各自的領(lǐng)域內(nèi)開展專業(yè)認(rèn)證。例如，工程師職銜委員會負(fù)責(zé)工程類課程與專業(yè)的認(rèn)證。法國《教育法》第L642條規(guī)定，工程師職銜委員會可以決定私立工程師學(xué)校是否能夠提供工程教育，并確認(rèn)其提供的教育是否足以頒發(fā)工程學(xué)位。在經(jīng)過工程師職銜委員會的認(rèn)證后，行政主管部門才可以頒發(fā)工程師職稱。在征求工程師職銜委員會意見后，國家確認(rèn)是否承認(rèn)在國外取得的工程師文憑和職稱。在符合法律規(guī)定，并得到工程師職銜委員會認(rèn)可的情況下，行政主管部門可以向成功通過考試的自學(xué)技術(shù)人員、函授學(xué)員、具有五年工業(yè)實踐經(jīng)驗的技術(shù)人員等頒發(fā)工程學(xué)位。[21]在工商管理領(lǐng)域，2001年創(chuàng)立的國家商業(yè)管理文憑認(rèn)證委員會負(fù)責(zé)商學(xué)院的學(xué)位認(rèn)證和課程質(zhì)量控制。國家商業(yè)管理文憑認(rèn)證委員會審核各商學(xué)院的教育環(huán)境、財政基礎(chǔ)、人力資源情況，評估課程實施以及院校發(fā)展目標(biāo)，并提出改進(jìn)建議。只有通過了國家商業(yè)管理文憑認(rèn)證委員會的認(rèn)證程序的高等商學(xué)院才被授予頒發(fā)文憑的資格，委員會也可根據(jù)情況撤回高等商學(xué)院已經(jīng)頒發(fā)的文憑。[22]此外，大學(xué)科技學(xué)院國家教育委員會負(fù)責(zé)制定或修改大學(xué)科技學(xué)院的培養(yǎng)方案，保障職業(yè)教育與培訓(xùn)的質(zhì)量，對頒發(fā)技術(shù)文憑的項目提出改進(jìn)建議。

（四）績效撥款

在新公共管理思想的影響下，為更加合理與高效地分配高校財政資金，激勵高校追求卓越，法國政府引入了績效撥款制度。在法國，績效撥款是指根據(jù)大學(xué)的活動與績效指標(biāo)的達(dá)成在大學(xué)間分配財政預(yù)算的一種財政撥款方式。

在進(jìn)行改革之前，法國采用的高校撥款方式為合同撥款與基于學(xué)生、教職員工數(shù)量的公式撥款相結(jié)合的方式。其中，合同撥款占20～30%，公式撥款占70～80%。舊的撥款方式使得大學(xué)缺乏競爭意識，缺乏提高教學(xué)與科研效益的動力。為此，法國進(jìn)行了高校撥款方式的改革，以提高高校的績效，提高法國大學(xué)的國際競爭力。2006年，法國制定了高校的績效指標(biāo)（詳見表1）。2007年，法國《公共政策總修訂》（La révision générale des politiques publiques，RGPP）指出，大學(xué)的預(yù)算資金的分配必須以績效為基礎(chǔ)，這是大學(xué)自治的關(guān)鍵條件之一。[23]2009年，法國議會上議院做了一份名為《大學(xué)撥款：按照大學(xué)活動和績效分配經(jīng)費的制度》（Le financement des universités：pour un système de répartition des Moyens à lActivité et à la Performance）的報告，正式引入高?？冃芸钪贫取Ｔ谶@一制度模式下，80%的高等教育經(jīng)費根據(jù)參加考試的學(xué)生人數(shù)和發(fā)表研究成果的教師與研究者的數(shù)量進(jìn)行分配，20%的經(jīng)費根據(jù)大學(xué)在教學(xué)與科研方面的績效進(jìn)行分配，其中，教學(xué)績效包括本科生畢業(yè)率、頒發(fā)的碩士學(xué)位數(shù)量等指標(biāo)，科研的績效指標(biāo)為大學(xué)中科學(xué)研究中心的評級，級別為A+，A，B或C。[24]績效撥款制度的引入，使得政府以結(jié)果為導(dǎo)向，以績效為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)高校的實際表現(xiàn)來分配高等教育經(jīng)費。撥款不再是以入學(xué)的學(xué)生人數(shù)來撥給，而是根據(jù)參與考試的學(xué)生人數(shù);也不再是以教職工數(shù)量來撥給，而是根據(jù)活躍的教師與研究者，即積極發(fā)表研究成果的教師與研究者的數(shù)量;不再根據(jù)大學(xué)與政府磋商的合同撥款數(shù)目如數(shù)撥給，而是根據(jù)績效指標(biāo)的達(dá)成情況。法國績效撥款制度的引入促進(jìn)了高等教育效率與效益的提升，使得緊張的教育經(jīng)費得到相對合理的分配。

五、法國高等教育問責(zé)制的特點

（一）政府占主導(dǎo)地位的多元問責(zé)主體結(jié)構(gòu)

傳統(tǒng)上法國是一個中央集權(quán)的國家，在高等教育領(lǐng)域?qū)嵭懈叨燃瘷?quán)的管理體制。政府通過直接的干預(yù)與控制對高等教育進(jìn)行問責(zé)。進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著大學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大和高等教育管理體制的變革，法國高等教育問責(zé)主體呈現(xiàn)多元化特征。這些多元化的問責(zé)主體不僅包括限于上級教育行政管理部門，也包括教師、學(xué)生等高等教育內(nèi)部的利益相關(guān)者，而且來自市場和社會層面的高等教育體系之外的多種力量也不同程度地參與到高等教育的問責(zé)中，如第三方機(jī)構(gòu)、工商企業(yè)、新聞媒體、家長等。他們在高等教育管理中發(fā)揮有效的監(jiān)督作用，提升了高等教育問責(zé)過程的透明度，密切了高等教育與外部的聯(lián)系。同時，法國之外的外國知名人士也參與到法國高等教育問責(zé)中來，如高等教育與研究高級評估理事會的國外成員參與到法國高等教育的評估中，為評估過程提供建議與咨詢。在新公共管理思想的指導(dǎo)下，雖然政府向高校讓渡了一些管理權(quán)，但仍然在高等教育問責(zé)制的實施中占據(jù)主導(dǎo)地位。政府在高等教育領(lǐng)域的角色逐漸由事無巨細(xì)的微觀控制向遠(yuǎn)距離駕馭的宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變。代表政府部門的高等教育與研究部及其下屬的研究院、專業(yè)委員會等負(fù)責(zé)高等教育政策的制定，進(jìn)行學(xué)位認(rèn)證、課程評估，引入高等教育績效管理，把握高等教育發(fā)展的大方向。政府占主導(dǎo)的多元問責(zé)主體結(jié)構(gòu)既保證了問責(zé)過程多方力量的制約與問責(zé)結(jié)果的相對客觀，又保障了國家高等教育大政方針的實現(xiàn)和高等教育的健康發(fā)展。

（二）大學(xué)自治與問責(zé)相對平衡

法國高等教育的自治與問責(zé)是一對由來已久的矛盾，如何處理好自治與問責(zé)之間的關(guān)系一直是其高等教育改革發(fā)展的重要問題。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著新公共管理思想的涌入和歐洲高等教育一體化進(jìn)程對大學(xué)自治的呼吁，法國政府接連出臺相關(guān)法律，將財政自主權(quán)、人事管理權(quán)、行政自主權(quán)等權(quán)力重新歸還給大學(xué)，并通過合同制強化了大學(xué)的“契約式”自治。但是正如克拉克·克爾指出的那樣，“自治并不是一種權(quán)利，自治必須不斷地獲得，而且通過負(fù)責(zé)的行為和對社會有效的服務(wù)去獲得”[25]。法國政府在賦予大學(xué)自治權(quán)的同時，也加大對高等教育效率、效益和生產(chǎn)性的監(jiān)督、質(zhì)詢與評價，責(zé)成高校履行其相應(yīng)責(zé)任，以高質(zhì)量的成果證明其貢獻(xiàn)和影響力，接受來自政府、社會、市場以及高校內(nèi)部力量等多種利益相關(guān)者的問責(zé)。自治與問責(zé)作為法國高等教育治理變革的雙重向度，在矛盾斗爭中共生共存，二者因應(yīng)形勢的變化不斷趨向相對平衡。

（三）應(yīng)答性問責(zé)與獎懲性問責(zé)相結(jié)合

法國高等教育問責(zé)具有應(yīng)答性與獎懲性相結(jié)合的特征。問責(zé)主體既要求高校就相關(guān)情況作出必要的解釋或說明，又要求高校承擔(dān)行為失當(dāng)或違法、瀆職、失職等造成的后果。在政府與高校簽訂合同時，高校要對自身情況進(jìn)行全面說明，明確自身發(fā)展方向，從而爭取政府的信任與支持。在新一輪合同簽訂時，需要考慮前一個合同的執(zhí)行情況、考慮高?？冃е笜?biāo)的完成并參考高等教育與研究高級評估理事會對高校的評估。如果高校在上一個合同期內(nèi)沒有履行好合同約定，政府將不再與高校續(xù)簽合同。在接受第三方評估時，被評機(jī)構(gòu)需要與評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行多次交流，并對評估機(jī)構(gòu)提出的評估報告作出反饋。在認(rèn)證方面，如果高校提供的專業(yè)教育無法通過專業(yè)委員會以及高等教育與研究部的審核，就將會失去辦學(xué)以及頒發(fā)學(xué)位的資格。根據(jù)高校的績效管理系統(tǒng)，20%的經(jīng)費根據(jù)大學(xué)在教學(xué)與科研方面的績效進(jìn)行分配，績效越好的高校就能夠獲得更多的經(jīng)費來支撐未來發(fā)展。雖然根據(jù)績效來分配的經(jīng)費占比較少，但與法國之前實行的按學(xué)生、教職工數(shù)量撥款與合同撥款的方式來比，已經(jīng)呈現(xiàn)出了獎懲的特征。高校根據(jù)績效指標(biāo)的要求積極采取措施進(jìn)行改進(jìn)與提升，以獲得更多的資金和更好的社會聲譽。法國應(yīng)答性與獎懲性相結(jié)合的高等教育問責(zé)制度，既激勵高校提升質(zhì)量和效益，保障高等教育信息公開，又警示高校承擔(dān)責(zé)任，履行相關(guān)義務(wù)。

六、對完善我國高等教育問責(zé)制的啟示

（一）擴(kuò)大高等教育問責(zé)主體

目前，我國的高等教育問責(zé)以政府為主體，而缺乏其他力量的參與。我國高等教育問責(zé)的實施方式，如本科教學(xué)評估、學(xué)科評估等，均是政府主導(dǎo)的教育行政部門對于高校的自上而下的問責(zé)，問責(zé)程序非常態(tài)化，由此不僅導(dǎo)致學(xué)生、家長等高等教育消費者的意愿難以表達(dá)，工商企業(yè)的需求被忽視，社會公眾、新聞媒體等主體的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)難以被滿足，而且導(dǎo)致政府在高等教育領(lǐng)域直接干預(yù)過多，問責(zé)效果大打折扣。由于高等教育是關(guān)涉高校、政府、社會等多方利益的系統(tǒng)工程，高等教育問責(zé)的主體也應(yīng)向多種利益相關(guān)者延伸，使得高等教育受到來自多方力量的有效制約，從而使得高校更好地?fù)?dān)負(fù)起其應(yīng)有的責(zé)任，滿足多方利益相關(guān)者的利益需求。在法國的高等教育問責(zé)制度中，既有采取合同制、認(rèn)證、績效撥款等方式進(jìn)行問責(zé)的政府部門，也有進(jìn)行院校評估的第三方評估機(jī)構(gòu)，同時，工商企業(yè)、學(xué)生、家長、社會組織等高等教育利益相關(guān)者也會通過多種方式參與到高等教育問責(zé)中。我國可以借鑒法國高等教育中設(shè)置多元問責(zé)主體的實踐經(jīng)驗，促進(jìn)工商企業(yè)、學(xué)生、家長、第三方機(jī)構(gòu)、新聞媒體、社會組織等主體行使問責(zé)權(quán)，建立起政府問責(zé)與社會問責(zé)、內(nèi)部問責(zé)與外部問責(zé)、同體問責(zé)與異體問責(zé)相結(jié)合的多層次、寬領(lǐng)域的高等教育問責(zé)制。[26]多元化的問責(zé)主體不僅有助于保證高等教育問責(zé)的公正性、客觀性與全面性，提高高等教育的質(zhì)量與效率，同時也是從行政主導(dǎo)走向多元共治的中國大學(xué)治理轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。[27]

（二）注重自治與問責(zé)的平衡

如果把大學(xué)自治看作是一種權(quán)力的獲得，而高等教育問責(zé)則是一種責(zé)任的界定、說明與追究。權(quán)力與責(zé)任是一對矛盾統(tǒng)一體，應(yīng)相伴而生，相輔相成。若有權(quán)無責(zé)，會導(dǎo)致腐敗滋生，秩序失控;若有責(zé)無權(quán)，則會導(dǎo)致結(jié)構(gòu)失衡，矛盾激化。因此，沒有無責(zé)任的權(quán)力，也沒有無權(quán)力的責(zé)任。在高等教育治理變革中，應(yīng)注重建立大學(xué)自治與問責(zé)間的相對平衡，既要明確政府與大學(xué)之間權(quán)力的邊界，確立政府“權(quán)力清單”，進(jìn)一步擴(kuò)大和落實大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，又要重建政府與大學(xué)責(zé)任的邊界，構(gòu)建因權(quán)履責(zé)的制約體系，防止責(zé)任逃避、責(zé)任轉(zhuǎn)移或權(quán)限侵犯促使權(quán)力在不同層級之間的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)移。

大學(xué)自治是中國高等教育一直以來追求的目標(biāo)。1985年，中共中央發(fā)表《關(guān)于教育體制改革的決定》，開啟了擴(kuò)大大學(xué)自主權(quán)的改革之路。隨著政府權(quán)力的逐漸下放、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及高等教育的大眾化，對于高等教育的問責(zé)也納入政府視野中。目前我國高等教育問責(zé)程序是非常態(tài)化的剛性問責(zé)，政府與大學(xué)之間的關(guān)系存在著信任危機(jī)。在大學(xué)自治與問責(zé)之間，我國高等教育尚未建立起相對平衡的機(jī)制，具體表現(xiàn)在要么片面地強調(diào)大學(xué)自治而忽視對高校的問責(zé)，要么片面地強調(diào)政府問責(zé)而影響大學(xué)自主權(quán)的落實。法國高等教育自治與問責(zé)相對平衡的實踐做法值得我國借鑒。一方面，政府可以通過契約型管理加強對高校的宏觀管理，不斷構(gòu)建政府與大學(xué)之間的信任關(guān)系;另一方面，政府可以設(shè)計完備與可行性高的問責(zé)程序，通過問責(zé)制度的強化與完善來保障大學(xué)自主權(quán)的落實。

（三）強化事前問責(zé)與事中問責(zé)的建設(shè)

我國高等教育問責(zé)制度具有明顯獎懲性特征，注重事后問責(zé)。如《普通高等學(xué)校本科教學(xué)工作合格評估實施辦法》規(guī)定：“對結(jié)論為‘暫緩?fù)ㄟ^和‘不通過的學(xué)校，將采取限制或減少招生數(shù)量、暫停備案新設(shè)本科專業(yè)等限制措施。整改期滿后由學(xué)校提出重新接受評估的申請，仍未通過的學(xué)校，將認(rèn)定為教育教學(xué)質(zhì)量低下，依據(jù)有關(guān)法律給予相應(yīng)處罰?！盵28]然而，我國的高等教育問責(zé)卻缺乏對于行為計劃的事前問責(zé)與高校正在進(jìn)行行為的事中問責(zé)。事后的問責(zé)只是“亡羊補牢”，行為失當(dāng)而導(dǎo)致的損失與不良影響往往無法挽回，但仔細(xì)分析問題之后，就會發(fā)現(xiàn)在事前與事中階段，都有隱藏的問題可以追蹤。因此，高等教育問責(zé)應(yīng)是融事前問責(zé)、事中問責(zé)、事后問責(zé)為一體的問責(zé)制度，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可，既要重視“問題發(fā)生后怎樣解決問題”的結(jié)果導(dǎo)向型問責(zé)，對失職情況進(jìn)行反思與責(zé)任追究，又要重視問題計劃與進(jìn)行過程中的風(fēng)險管理，在進(jìn)行高等教育活動之前與進(jìn)行活動的過程中實施監(jiān)督，以避免問題，強化責(zé)任。在此方面，法國實施了兼顧事前問責(zé)、事中問責(zé)、事后問責(zé)的高等教育問責(zé)制度。大學(xué)與政府之間簽訂合同進(jìn)行契約型管理，大學(xué)自主制定未來發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃，政府和其他利益相關(guān)者通過評估、認(rèn)證等程序?qū)ζ溥M(jìn)行監(jiān)督與持續(xù)追蹤，并根據(jù)績效情況對高校進(jìn)行獎懲性處理。這種集事前問責(zé)、事中問責(zé)、事后問責(zé)為一體的問責(zé)制度，值得中國批判性借鑒。

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（責(zé)任編輯陳志萍）

收稿日期：2019-11-11

作者簡介：李默妍，浙江大學(xué)教育學(xué)院博士研究生;劉淑華，浙江大學(xué)教育學(xué)院副教授，浙江大學(xué)國際教育研究中心副主任，教育學(xué)博士。（杭州/310028）

本文系國家社科基金一般項目“公立高等教育問責(zé)運行機(jī)制研究”（17BGL171）的成果之一。