摘 要：新公共管理理念提出后，更具彈性和流動(dòng)性的公共人事制度向傳統(tǒng)的“常任制”發(fā)起了挑戰(zhàn)，我國(guó)也處于社會(huì)體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，公務(wù)員隊(duì)伍的“永業(yè)”現(xiàn)象頻繁滋生懶政、怠政，組織內(nèi)部權(quán)力博弈等不良現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府公共效能。本文分析了我國(guó)公務(wù)員“永業(yè)”現(xiàn)象的成因，并針對(duì)公務(wù)員官本位思想難以破除、管理考核制度形式化、對(duì)自身既得利益的維護(hù)等因素，基于雙因素理論從激勵(lì)因素和保健因素兩個(gè)層面運(yùn)用直接、間接的手段探究破除公務(wù)員“永業(yè)”現(xiàn)象的困境。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員;“永業(yè)”現(xiàn)象;雙因素理論

中圖分類號(hào)：D9???? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.20.073

現(xiàn)代公務(wù)員制度原則中包含了政治中立、職務(wù)常任、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、分類管理、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣等，其中“職務(wù)常任”作為其核心內(nèi)容是公務(wù)員制度的重要內(nèi)涵之一，從一定意義上可以說(shuō)“西方國(guó)家公務(wù)員制度得到確立的標(biāo)志之一是常任的職業(yè)公務(wù)員制的建立”，常任制既是“永業(yè)”的另外一種表述方式，“永業(yè)”制是指經(jīng)過(guò)公開(kāi)考核、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)被錄用出任的國(guó)家公務(wù)人員，在無(wú)“過(guò)失”的情況下，可以長(zhǎng)期任職至退休的一種國(guó)家公務(wù)人員任職制度。也就是說(shuō)，在永業(yè)制的影響下，公務(wù)員退出機(jī)制要么是由公務(wù)員主動(dòng)提出辭職，要么是由于“過(guò)失”被動(dòng)辭退，即使在本職崗位庸碌無(wú)為，也能長(zhǎng)期任職。我國(guó)作為由中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，并不存在政黨分肥的問(wèn)題，自然也就不需要在公務(wù)員制度中職務(wù)常任的原則，2006年我國(guó)頒布的《國(guó)家公務(wù)員法》中，對(duì)于公務(wù)員辭退和退出的規(guī)定缺乏詳細(xì)的規(guī)定，條令規(guī)定模糊缺乏可操作性，不健全的退出機(jī)制是導(dǎo)致我國(guó)公務(wù)員“永業(yè)現(xiàn)象”的主要原因之一。

1 公務(wù)員永業(yè)現(xiàn)象造成的公共行政困境

1.1 公務(wù)員“職業(yè)倦怠”問(wèn)題突出

公務(wù)員“永業(yè)”現(xiàn)象使公務(wù)員隊(duì)伍處于長(zhǎng)期穩(wěn)定封閉的狀態(tài)，人員變動(dòng)小，新陳代謝頻率較其他職業(yè)群體降低很多，當(dāng)一個(gè)人長(zhǎng)期從事某一工作，競(jìng)爭(zhēng)壓力小，在工作最初的職業(yè)新鮮感逐漸消退后，往往會(huì)進(jìn)入倦怠期，同時(shí)，基層公務(wù)員工作任務(wù)繁重，工作壓力大，這種強(qiáng)度下我國(guó)公務(wù)員體制并沒(méi)有完善的激勵(lì)機(jī)制，這種狀態(tài)下，體制內(nèi)部的很多公務(wù)人員極易滋生一種“做多做少一個(gè)樣，做好做壞一個(gè)樣”的不良心理，也會(huì)讓這種倦怠問(wèn)題更加嚴(yán)重。長(zhǎng)此以往，工作效率低下，缺失工作熱情，導(dǎo)致政府行政效能低下，難以提供讓公眾滿意的公共服務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)正處于關(guān)鍵的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)矛盾凸顯，對(duì)于公務(wù)員隊(duì)伍的行政能力和整體素質(zhì)都提出了更高的要求，這種長(zhǎng)期缺乏工作熱情、得過(guò)且過(guò)的工作狀態(tài)顯然無(wú)法應(yīng)付日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。因此，為了提升我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，提升政府工作效率，打造更讓公眾滿意的服務(wù)型政府，解決我國(guó)公務(wù)員“永業(yè)”現(xiàn)象帶來(lái)的負(fù)面影響勢(shì)在必行。

1.2 公務(wù)員組織內(nèi)部利益集團(tuán)博弈

“公務(wù)員交流長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建，能進(jìn)一步提高公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)，是公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)公正性的保證，也是公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)公正性的保證”?！坝罉I(yè)”現(xiàn)象造成了公務(wù)員隊(duì)伍人員流動(dòng)性差，相對(duì)封閉的環(huán)境，這使一個(gè)部門很容易形成單獨(dú)的利益團(tuán)伙，一下地方公務(wù)員“集體違規(guī)”“上連下坐”等現(xiàn)象也證實(shí)了這一點(diǎn)。當(dāng)然，為了盡量避免這種狀況公務(wù)員隊(duì)伍也并不是完全的不流動(dòng)，就目前我國(guó)的情況看，流動(dòng)性較高的一般為部門領(lǐng)導(dǎo)，一般會(huì)獲得職業(yè)外調(diào)、交流學(xué)習(xí)等機(jī)會(huì)，然而對(duì)于部門中絕大多數(shù)中層干部和基層公務(wù)員，往往缺少流動(dòng)機(jī)會(huì)。

2 基于雙因素理論探究破除“永業(yè)”現(xiàn)象的路徑

2.1 激勵(lì)因素層面

2.1.1 推行聘任制公務(wù)員，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍流動(dòng)性

聘任制公務(wù)員作為人事制度的又一重要改革方式，在20世紀(jì)備受各國(guó)青睞，2006年起我國(guó)頒布了《公務(wù)員法》，并規(guī)定機(jī)關(guān)可以根據(jù)自身工作需要，經(jīng)省級(jí)以上主管部門審批核準(zhǔn)，對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制，文件中明確規(guī)定了聘任制公務(wù)員適合的崗位、合同簽訂期限、程序以及聘任制公務(wù)員與單位發(fā)生糾紛后的救濟(jì)途徑。相較于西方國(guó)家，我國(guó)聘任制公務(wù)員起步晚，在推行過(guò)程中也出現(xiàn)了種種問(wèn)題，至今未能全面推廣適用。但在一定程度上打破了公務(wù)員“鐵飯碗”的現(xiàn)狀，為解決公務(wù)員“永業(yè)”現(xiàn)象提供了新的思路，首先，聘任制公務(wù)員的出現(xiàn)轉(zhuǎn)變了公務(wù)員對(duì)于傳統(tǒng)終身制工作的認(rèn)知，激發(fā)公務(wù)員主動(dòng)辭職進(jìn)行再就業(yè)的勇氣，將公務(wù)員辭職這種行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎５奶?，政府也可以利用這個(gè)機(jī)會(huì)增進(jìn)部門內(nèi)人員流動(dòng)性和新陳代謝速度，引進(jìn)一批更具有專業(yè)性技術(shù)性的職員，提高政府效能;其次，打破公務(wù)員當(dāng)前“死工資”的現(xiàn)狀，聘任制公務(wù)員可以根據(jù)本身資歷、供職部門擬定更符合待遇的薪酬，更高的待遇意味著更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)和機(jī)遇，吸引公務(wù)員轉(zhuǎn)為聘任制。

2.1.2 改善考核辦法，打破傳統(tǒng)過(guò)失原則

傳統(tǒng)過(guò)失原則下，公務(wù)員懶政、怠政狀況頻發(fā)，考核制度的形式化，讓過(guò)失開(kāi)除也成了虛設(shè)懲罰，所以建立起科學(xué)有效的考核機(jī)制是破除永業(yè)現(xiàn)象的必須手段。首先，我國(guó)公務(wù)員群體龐雜，部門分支眾多，所以有針對(duì)性的對(duì)于各個(gè)不同職能部門，不同層級(jí)公務(wù)員建立起詳細(xì)科學(xué)的考核制度尤為重要，將明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制引入到考核制度中，不僅僅是書面或口頭上的表?yè)P(yáng)獎(jiǎng)勵(lì)，可以用過(guò)滿足優(yōu)秀者物質(zhì)上和精神上的發(fā)展需要來(lái)刺激公務(wù)員提升工作效率，同時(shí)設(shè)置必要的懲罰措施，讓“過(guò)失”開(kāi)除不再虛設(shè)，讓公務(wù)員隊(duì)伍真正實(shí)現(xiàn)有進(jìn)有出。其次，新公共管理改革后，西方國(guó)家將“庸政”也引入了考核機(jī)制，徹底改變了傳統(tǒng)的“過(guò)失”原則，一旦在考核中發(fā)現(xiàn)公務(wù)員平庸無(wú)為，即使其在職期間沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，也會(huì)在最短時(shí)間內(nèi)解除合同將其辭退。我國(guó)可以在這方面借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將這種“非過(guò)失”辭退原則引入公務(wù)員考核制度，并適用于主管甚至領(lǐng)導(dǎo)階層的公務(wù)員，這樣可以打破長(zhǎng)期固化在公務(wù)員隊(duì)伍中的“永業(yè)”現(xiàn)象。

2.2 保障因素層面

2.2.1 加強(qiáng)公務(wù)員觀念教育，營(yíng)造寬松退出環(huán)境

想要打破“永業(yè)”現(xiàn)象，就要營(yíng)造出寬松的“退出”環(huán)境，讓公務(wù)員退出變得更為常態(tài)化和職業(yè)化，首先，要改變公務(wù)員的職業(yè)觀念，公務(wù)員能夠正確認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)辭職退出這個(gè)行為，營(yíng)造出合理化退出制度的社會(huì)文化環(huán)境。在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的當(dāng)下，新公共管理也提出了應(yīng)該引入企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公務(wù)員應(yīng)該將管理體制主動(dòng)接軌市場(chǎng)，對(duì)于公務(wù)員自身的職業(yè)生涯規(guī)劃不應(yīng)該僅僅局限于一隅之地，建立能上能下、能進(jìn)能出的公務(wù)員退出機(jī)制，以正確觀念和正向輿論引導(dǎo)和促進(jìn)公務(wù)員退出環(huán)境。其次，反對(duì)管本文的傳統(tǒng)權(quán)力觀念，官本位意識(shí)的存在，讓很多公務(wù)員不愿意放棄官職，即使實(shí)行了聘任制，也在合同到期后選擇委任制，這種對(duì)權(quán)力追逐的風(fēng)氣讓權(quán)力更容易為私人所用，背離了權(quán)力應(yīng)該用于服務(wù)人民的根本目的。所以加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)觀念教育，樹(shù)立正確的職業(yè)觀念意識(shí)，公務(wù)員只是與社會(huì)其他職業(yè)分工不同，職業(yè)之間并無(wú)高低貴賤直飛，其身份本質(zhì)上也是勞動(dòng)雇傭關(guān)系。這樣，有就業(yè)就會(huì)有失業(yè)，那么公務(wù)員面臨失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)也是合情合理的，在觀念上讓公務(wù)員和社會(huì)上接受這一點(diǎn)，打破了“永業(yè)”現(xiàn)象的思想桎梏。

2.2.2 完善退出保障機(jī)制，鼓勵(lì)公務(wù)員再就業(yè)

鼓勵(lì)公務(wù)員退出是有效破除“永業(yè)”現(xiàn)象的方法之一，但是公務(wù)員出了正常退休方式之外。其他方式退出的公務(wù)員都面臨著兩個(gè)問(wèn)題：其一我國(guó)公務(wù)員實(shí)行“雙軌制”保障制度，以公務(wù)員身份退休的福利待遇遠(yuǎn)高于其他社會(huì)公眾;其二就是再就業(yè)的問(wèn)題，公務(wù)員身份辭職后再就業(yè)將面臨很多限制，要想真正實(shí)現(xiàn)公務(wù)員隊(duì)伍流動(dòng)化，必須在公務(wù)員退出之后提供相應(yīng)的社會(huì)保障和再就業(yè)機(jī)會(huì)。首先，推進(jìn)現(xiàn)有的“雙軌制”改革，逐步縮小公務(wù)員和社會(huì)其他職業(yè)之間的退休保障差異，此外，我國(guó)公務(wù)員養(yǎng)老本身由國(guó)家承擔(dān)，那么針對(duì)退出后的公務(wù)員應(yīng)該建立一個(gè)統(tǒng)一的社會(huì)保障部門，直接對(duì)接離職公務(wù)員。其次，拓寬公務(wù)員再就業(yè)渠道，鼓勵(lì)企業(yè)接納再就業(yè)公務(wù)員，同時(shí)提供再就業(yè)公務(wù)員專業(yè)技術(shù)崗位培訓(xùn)，以提供其根據(jù)市場(chǎng)需求提升自身專業(yè)能力的機(jī)會(huì)，同時(shí)可以提供一定的優(yōu)惠政策來(lái)補(bǔ)償主動(dòng)退出的公務(wù)員，償付一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和提供短期內(nèi)的企業(yè)供職個(gè)稅減免等。這樣，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員退出保障同社會(huì)、市場(chǎng)順利對(duì)接，讓公務(wù)員在推出后無(wú)后顧之憂，引導(dǎo)鼓勵(lì)公務(wù)員主動(dòng)退出，破除“永業(yè)”困境。

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作者簡(jiǎn)介：吉書紅（1995-），女，遼寧鞍山人，遼寧師范大學(xué)政府管理學(xué)院碩士研究生，從事政治學(xué)相關(guān)研究。