林曉寧 徐彬

摘要：2003年以來，吉林省就步入老齡化時代，吉林省的經(jīng)濟發(fā)展受到人口老齡化的重要影響。為了應(yīng)對人口老齡化問題，推動吉林省經(jīng)濟的全面發(fā)展，在2017年，吉林省政府出臺了《吉林省老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》。強調(diào)重視發(fā)展吉林省的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。本文分析了了吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的問題、機遇和挑戰(zhàn)，提出發(fā)展吉林省的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的有效路徑，對于推動吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義。

關(guān)鍵詞：供給側(cè);PPP模式;養(yǎng)老產(chǎn)業(yè);發(fā)展路徑;老齡化

中圖分類號：F062.9? ? 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）05-0119-03

Research on the development path of Jilin province's pension industry under the supply side structural reform

Lin Xiaoning，Xu Bin

（Northeast Normal University， Changchun 130024）

Abstract： since 2003， Jilin Province has entered the age of aging. The economic development of Jilin Province has been greatly influenced by the aging population. In order to cope with the problem of aging population and promote the all-round economic development of Jilin Province， in 2017， the Jilin provincial government issued the 13th five year plan for the development of aging cause and the construction of pension system in Jilin Province. Emphasis on the development of Jilin province's pension industry. This paper analyzes the problems， opportunities and challenges faced by the development of the elderly care industry in Jilin Province， and puts forward an effective way to develop the elderly care industry in Jilin Province， which is of great significance to promote the comprehensive， coordinated and sustainable development of the elderly care industry in Jilin Province.

Key words： supply side; PPP mode; pension industry; development path; aging

一、吉林省老齡化現(xiàn)狀

吉林省人口老齡化程度已高于全國平均水平。2000年全國第五次人口普查時，65歲及以上老年人口占總?cè)吮戎貫?.04%，低于全國7.10%的水平，老齡化程度還在全國以下。隨著全省人口老齡化程度的加劇，尤其是2010年以來，全省65歲及以上老年人口數(shù)量的大幅增加，人口老齡化程度已經(jīng)超過全國平均水平。據(jù)2015年1%人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全省60周歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤秊?8.1%，高于全國平均水平2個百分點;65歲以上老年人口占總?cè)丝诘?1.24%，高于全國0.74個百分點。

[吉林省2010-2050年60歲及以上老年人口數(shù)量變動預(yù)測]

二、吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)快速發(fā)展

目前全省一共有1 928個養(yǎng)老機構(gòu)，養(yǎng)老機構(gòu)中共有14.7萬張床位，相較于十一五期間的養(yǎng)老機構(gòu)和床位數(shù)分別增長了24%和37%。所有的養(yǎng)老機構(gòu)中，其中65%的為民辦機構(gòu)，達(dá)到了1 258所。全國每千為老人擁有床位平均為30張，這個數(shù)目低于吉林省的32張。

（二）目前省內(nèi)的居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)得到了較好的發(fā)展

全省范圍內(nèi)都成立了城市社區(qū)老年人日間照料中心。在省內(nèi)的行政村中的40.4%即3 770個行政村中成立了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)大院。不斷加強的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力，也開始向居家養(yǎng)老服務(wù)中心發(fā)展，目前的養(yǎng)老服務(wù)模式具有延伸服務(wù)，委托運營，和資源共享等模式。

（三）服務(wù)人員培訓(xùn)方面力度加強

全省采取崗位培訓(xùn)和職業(yè)培訓(xùn)相結(jié)合的方式，大力開展在崗養(yǎng)老護理人員培訓(xùn)工作。省民政廳與省廣播電視大學(xué)簽訂合作協(xié)議，合作開展養(yǎng)老護理人員遠(yuǎn)程培訓(xùn)，擴大了培訓(xùn)范圍。

（四）目前形成了多元投入機制

省內(nèi)開始多方面籌集資金，一步步的加強對養(yǎng)老體系的服務(wù)設(shè)備建設(shè)。由此在省內(nèi)形成了由各級財政和國家扶持以及社會資金三方面的投入機制。在國家的“十二五”期間，國家要求各省級財政預(yù)算中加入養(yǎng)老服務(wù)補貼資金。同時要求省級福彩公益金的75%用于養(yǎng)老服務(wù)資金。

三、吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面臨的問題、機遇和挑戰(zhàn)

（一）吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面臨的問題

1.尚未建成養(yǎng)老服務(wù)政策服務(wù)體系

吉林省目前發(fā)布養(yǎng)老服務(wù)政策文件達(dá)到了三十多個，這些文件涉及了養(yǎng)老服務(wù)的保險，醫(yī)療，土地，相關(guān)的補貼，稅費和投資等方面。同時各個部門也在各自的文件中都發(fā)布了扶持養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的相關(guān)文件。這些文件沒有形成系統(tǒng)連續(xù)性，文件沒有銜接性，因此這些文件沒有較好的實施，可操作性也不強，政策惠及范圍小、落實效果不好。例如，土地優(yōu)惠政策因建設(shè)用地指標(biāo)緊張且優(yōu)先用于工業(yè)企業(yè)或城市建設(shè)，很多民營資本投資養(yǎng)老項目因無土地指標(biāo)而擱淺;目前銀行面對貸款申請時，不僅要求貸款人出示優(yōu)質(zhì)的抵押財產(chǎn)，還需要要求抵押人具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流。所以這些政策也就促使民辦養(yǎng)老機構(gòu)沒有辦法得到銀行的資金支持。而且現(xiàn)有的稅收政策沒有指定明確的實施方案，同時指定的開展門檻也較高。而且，現(xiàn)有的各個部門職責(zé)相互交錯，沒有專門的監(jiān)管機構(gòu)對政策的實施狀況進行監(jiān)管，導(dǎo)致相關(guān)部門之間無法實現(xiàn)有效的聯(lián)系，因此無法有效的實現(xiàn)此方案，這也就影響了最后扶持政策的實施。

2.目前養(yǎng)老服務(wù)中的供需矛盾十分嚴(yán)重

一方面是因為缺乏足夠的床位設(shè)施，根據(jù)現(xiàn)有國家的9 073養(yǎng)老發(fā)展計劃，每千名老人擁有36張養(yǎng)老床位測算，到2020年全省機構(gòu)養(yǎng)老床位需要24萬張，需要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加近12萬張，年均增長1.7萬張。二是目前開展的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)比較落后，因此在現(xiàn)有全省都建設(shè)完成了城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，還有一部分社區(qū)成立了日間照料中心，實際上社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)還未真正形成，服務(wù)項目和服務(wù)主體單一，無法和現(xiàn)有的老人需求相匹配。三是目前缺乏醫(yī)護型養(yǎng)老服務(wù)，目前，吉林省供養(yǎng)型養(yǎng)老機構(gòu)占主導(dǎo)，護理型、康復(fù)型等特需服務(wù)供給不足，特別是專門為生活不能自理老人和失能老人提供專業(yè)護理服務(wù)的護養(yǎng)型機構(gòu)、老年病院、老年護理院以及長期護理機構(gòu)等明顯缺失。

出現(xiàn)供需矛盾的根本原因在于以下幾方面：從職責(zé)定位來看，政府包辦的觀念沒有根本轉(zhuǎn)變，自身服務(wù)能力不足，又不愿交由社會組織承接，特別是在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中缺位、越位、錯位現(xiàn)象并存。從登記管理來看，現(xiàn)行《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》（1999年民政部第18號令）中，對專門從事社區(qū)和居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織未作規(guī)定，致使這樣的社會組織以民辦非企業(yè)形式登記受阻。同時，要求已經(jīng)登記的民辦非企業(yè)單位不能再設(shè)立分支機構(gòu)，這樣限制了很多的民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的連鎖經(jīng)營，只能在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷增加規(guī)模，從經(jīng)營利益上可以發(fā)現(xiàn)，國家優(yōu)惠政策只對非盈利性的養(yǎng)老機構(gòu)適用，因為政府不需要其繳納稅收，所以就無法得到相應(yīng)的盈利。這種情況只適合養(yǎng)老機構(gòu)滾動式發(fā)展。對民營資本而言，沒有形成有效的養(yǎng)老盈利模式，可持續(xù)發(fā)展困難，致使民營資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域顧慮重重。從培育發(fā)展來看，養(yǎng)老服務(wù)類社會組織不足，且多由家政、保潔企業(yè)或養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)型而來，缺少有力的政策和資金扶持。

3.缺乏足夠的養(yǎng)老服務(wù)人才

養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的一個難題就是沒有足夠的專業(yè)人才。目前吉林省內(nèi)的養(yǎng)老機構(gòu)有6 902名護理員。根據(jù)現(xiàn)有的國家標(biāo)準(zhǔn)，對于失能老人，半失能老人以及自理老人的護理需要，其養(yǎng)老護理員和老人比例分別為1：3，1：5，1：8。因此可以計算省內(nèi)需要專業(yè)護理人員16 000人，現(xiàn)有實際工作人員缺少908人。現(xiàn)實中，養(yǎng)老機構(gòu)護理人員的待遇不高，而且社會地位不高，因此現(xiàn)在的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的護理人員就出現(xiàn)了找不到、留不住的狀況。一些地方的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項目中雖然列有康復(fù)護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等服務(wù)，很多的機構(gòu)因為缺乏專業(yè)的服務(wù)人員，因此這些機構(gòu)都是空有其表?，F(xiàn)在的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)人員普遍的工作不高，平均工資才1 200元，最低的服務(wù)人員工資甚至只有900元，最高的服務(wù)人員也不過2 500元。整體水平也僅僅高于省最低工資標(biāo)準(zhǔn)。

（二）吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇

中央政府十分重視國內(nèi)的老人養(yǎng)老服務(wù)，對此國家主席習(xí)近平，國務(wù)院總理李克強都對其做出來相關(guān)指示。并且針對現(xiàn)在養(yǎng)老存在的問題，科學(xué)及時的制定相關(guān)的決策，以解決相關(guān)的問題，由此可知國家已將老齡化問題作為發(fā)展的重要問題。對于習(xí)近平主席和李克強總理的相關(guān)指示，吉林省領(lǐng)導(dǎo)對其進行了深刻理解，積極主動的參與到國家的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟發(fā)展預(yù)期中，由此奠定了堅實的基礎(chǔ)，幫助省內(nèi)的養(yǎng)老體系快速的建立。省政府出臺了吉林省老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》，這是吉林省委對于國務(wù)院人口老齡化政策理解后出臺的相關(guān)措施。這個方案的出臺，不僅可以幫助省內(nèi)民生水平的提高，還可以推進“五大戰(zhàn)略”的實施，幫助省內(nèi)老人的生活幸福感得到提高，有助于國內(nèi)的小康社會的目標(biāo)的提前到來都具有重要意義。

（三）吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

省內(nèi)現(xiàn)在的生育率較低，同時大量人口外流，雖然國家開放了二胎政策，但是沒有明顯改善省內(nèi)的老齡化狀況。省內(nèi)目前的老齡化狀況不斷嚴(yán)重，預(yù)期在2020年，省內(nèi)老年人將達(dá)到665萬，老年人將占到省內(nèi)總?cè)丝诘?4%。其中15.15%的人口為65歲以上的老人，那時的老年撫養(yǎng)比高達(dá)33.35%。在現(xiàn)有老齡化狀況不斷加重的情況下，對于養(yǎng)老保險，老年人醫(yī)療救護，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展管理，以及老年人的權(quán)益和關(guān)愛問題上都面臨更大的挑戰(zhàn)。

四、發(fā)展吉林省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的有效路徑

（一）對現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)政策體系不斷完善

統(tǒng)籌養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展扶持政策，在歸納、整理現(xiàn)行政策的基礎(chǔ)上，進一步營造更加優(yōu)化的發(fā)展環(huán)境，逐步形成完整、系統(tǒng)的政策鏈條。當(dāng)前，應(yīng)著力在以下方面實現(xiàn)突破：一是在市場準(zhǔn)入政策方面。實行養(yǎng)老機構(gòu)分類管理，適當(dāng)降低小型養(yǎng)老機構(gòu)準(zhǔn)入門檻，在經(jīng)營者守法經(jīng)營、采取必要的安全措施的前提下，對小型養(yǎng)老機構(gòu)進行“備案”式登記。對于投資民辦非營利性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的組織和個人，允許其從機構(gòu)盈利中拿走一定比例的費用作為對其的獎勵。二是政府轉(zhuǎn)變財政補貼方案，將原先的補供類財政補貼向補需方向轉(zhuǎn)變，讓補運營取代原有的補建設(shè)，利用獎勵和補貼相結(jié)合，根據(jù)機構(gòu)的實際服務(wù)狀況進行判斷，認(rèn)定進行獎勵的程度。同時將政府財政的補貼側(cè)重于年齡大，特別貧困，孤寡和失能老人。確保有限的財政補貼資金真正受益于最有需求的老年人。三是在土地供應(yīng)政策方面。各地要將養(yǎng)老服務(wù)用地列入城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，同時政府明確城鄉(xiāng)開展養(yǎng)老服務(wù)的用地比例。對于社區(qū)服務(wù)用地和養(yǎng)老服務(wù)用地額比例要明確指出，并且要求城市開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃時，必須制定一定比例的養(yǎng)老服務(wù)用地。統(tǒng)籌規(guī)劃公益性事業(yè)用地，對于現(xiàn)有城鄉(xiāng)中閑置的醫(yī)療和教育機構(gòu)進行統(tǒng)籌規(guī)劃，將這類資源用于養(yǎng)老服務(wù)。[1]四是稅費扶持政策方面應(yīng)在繼續(xù)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行現(xiàn)有的優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，進一步加大稅費減免力度。在水利專項建設(shè)資金方面，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)存在一定的困難，所以，稅務(wù)機構(gòu)批準(zhǔn)相關(guān)的項目后，在一定程度上對其進行減免，如果是盈利使用稅性養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)，則在企業(yè)的經(jīng)營初期對于企業(yè)所得稅予以減免一半的優(yōu)惠政策。對于相關(guān)的房產(chǎn)稅和車船使用稅以及土地使用稅等問題也予以一定程度上的補貼。對于開設(shè)了一定時期的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，則對其按照規(guī)定額度予以一定程度的減免，或者是先征收一定的稅收，然后再將其返還給養(yǎng)老機構(gòu)。五是在投融資政策方面。金融機構(gòu)應(yīng)開發(fā)合適的金融產(chǎn)品，以對養(yǎng)老機構(gòu)進行補貼。這樣可以幫助養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)得到資金投入。對于民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，政府和金融機構(gòu)要允許其在一定范圍內(nèi)，通過質(zhì)押一定比例的資產(chǎn)進行貸款的申請。這樣可以獲得資金幫助養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)改善現(xiàn)有的條件。如果養(yǎng)老機構(gòu)沒有固定資產(chǎn)，則要求銀行對其進行流動資金的信用貸款，或者相關(guān)的流動資金擔(dān)保貸款，這種貸款由政府進行協(xié)調(diào)擔(dān)保。