陳美 曹陽赤

摘 要：[目的/意義]以治理理論為基礎，對開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與進行研究，發(fā)展我國開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與。[方法/過程]在對治理理論進行概述的基礎上，分析治理理論為開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與提供的理論依據(jù)，以挪威OEP和意大利OpenCoesione為例，探討治理理論在國外開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與中的應用，分析挪威和意大利開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與效果，最后給出以治理理論為支撐的開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與策略。[結果/結論]社會在開放政府數(shù)據(jù)中具有重要價值，我國應以治理理論為理論基礎，推動開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與，創(chuàng)造良好的參與環(huán)境，拓寬參與主體;構建參與網(wǎng)絡，發(fā)展伙伴關系;完善治理結構，探索參與步驟。

關鍵詞：治理理論;開放政府數(shù)據(jù)服務;社會參與

Abstract：[Purpose/Significance]Based on the governance theory，this paper studies the social participation in open government dataservice，and develops social participation in open government dataservice in China.[Method/Process]Based on the overview ofgovernance theory，this paper introduced the theoretical basis provided by governance theory，taking Norway OpenCoesioneand Italy OEP as an example，the paper explored the application of Governance theory in the social participation in open government data service abroad，discussed the social participation effect of open government data service in Norwayand Italy，finally provided social participation strategy of open government data service according to the governance theory.[Results/Conclusion]Society has an important value in open government data.China should develop social participation in open government data service，create a good environmental and broaden the participation main body，build participation network and development partnership，perfect the governance structureto explore the participation steps.

Key words：governance theory;open government data service;social participation

開放數(shù)據(jù)是開放政府的基礎，但僅僅關注“政府層面”的開放還不夠，還應鼓勵“社會層面”的參與，促進對政府數(shù)據(jù)進行利用。在開放政府數(shù)據(jù)中，公民可參與公共決策過程，形成良性循環(huán)，有助于提升政府效能和發(fā)展數(shù)字經濟，從而實現(xiàn)開放政府數(shù)據(jù)的公共價值。就我國而言，作為國內首部針對公共數(shù)據(jù)開放進行專門立法的政府規(guī)章，2019年10月1日起施行的《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》的第三十條“多元主體參與”規(guī)定，市經濟信息化部門應當會同市大數(shù)據(jù)中心、相關行業(yè)主管部門建立多元化的數(shù)據(jù)合作交流機制，引導企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等單位依法開放自有數(shù)據(jù)，促進公共數(shù)據(jù)和非公共數(shù)據(jù)的多維度開放和融合應用;本市鼓勵具備相應能力的企業(yè)、行業(yè)協(xié)會等專業(yè)服務機構通過開放平臺提供各類數(shù)據(jù)服務[1]。通過對本領域的研究文獻進行細致梳理發(fā)現(xiàn)，目前國內有學者探討圖書館參與政府數(shù)據(jù)開放運動的驅動因素、實踐發(fā)展與啟示[2]，分析政府開放數(shù)據(jù)過程中網(wǎng)絡輿論監(jiān)督參與[3]，提出我國圖書館參與政府數(shù)據(jù)開放的途徑[4]，但較少對開放政府數(shù)據(jù)服務中社會參與進行研究，缺乏實踐層面的案例支撐，而且沒有提供理論依據(jù)。在政府開放數(shù)據(jù)后，如何實現(xiàn)開放政府數(shù)據(jù)服務中社會參與？其理論依據(jù)和支撐是什么？如何以該理論為支撐而提出開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與策略？因此，本文的研究目標是，以這些問題為導向，通過對治理理論的闡釋，分析它對開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與提供的理論依據(jù)，對挪威、意大利等實踐情況進行觀察，從而通過經驗材料進行理論對話和理論發(fā)展。如此，一方面，從理論上立足于圖書情報界參與開放政府數(shù)據(jù)的問題，應用公共管理學領域的治理理論，拓展圖書情報學科的研究內容與學科體系;另一方面，從實踐上針對現(xiàn)實需求出發(fā)，解決政府數(shù)據(jù)開放利用業(yè)務一線關注的社會參與問題，從社會視角找到開放政府數(shù)據(jù)的下一步努力方向。

1 治理理論及其與開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與的契合性分析

1.1 治理理論的核心觀點

按照聯(lián)合國全球治理委員會的界定，治理是指各種公共機構和私營機構管理其共同事務諸多方式的總稱，它是使相互沖突的不同利益得以調和，并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，它既包括了有權迫使人們服從的正式機構與規(guī)章制度，也包括由各種人們同意或以符合其利益的非正式制度安排[5]。Marie-laude Smouts認為治理具有4個特征：它不是政治系統(tǒng)，也不是活動，而是一種過程;強調相互調適關系，而非牽制;同時包括公共部門和私營部門;強調持續(xù)的互動[6]。Stoker G則對各種治理觀點進行分析后指出，各國學者所提出的5種觀點包括：1）治理是一系列來自政府，但又不限于政府的社會公共機構和行為者的復雜體系;2）治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界限和責任方面的模糊性;3）治理明確肯定了在涉及集體行為的各種社會公共機構之間存在著權利依賴;4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網(wǎng)絡;5）治理意味著做好事情的能力并不限于政府的權力、行政命令或權威[7]。當前，治理被國內外視為解決公共事務問題的重要理論，加之環(huán)境的變化促使各國治理結構產生變化，使得政府與民間的互動持續(xù)增加，并針對不同維度來建立戰(zhàn)略性伙伴關系。它給我們的啟示是，作為一種公共服務，開放政府數(shù)據(jù)服務并非僅僅是政府的事情，而是應當鼓勵社會參與，將其關注點由市場機制發(fā)展到合作協(xié)調機制，注重構建跨部門或跨組織的伙伴機制。

1.2 治理理論為開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與提供的理論依據(jù)

1.2.1 為開放政府數(shù)據(jù)服務確定業(yè)務需求

開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站能幫助人們在一個中心位置找到公共部門數(shù)據(jù)，而這些數(shù)據(jù)是作為政府的開放數(shù)據(jù)行動的一部分而得到發(fā)布。值得注意的是，開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站并不是僅由公共部門管理，也不僅限于公共部門數(shù)據(jù)。一方面，一些社區(qū)驅動的開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站雖然由社區(qū)團體建立，但鏈接至公共部門的數(shù)據(jù)，如英國利茲市開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站Data Mill North和Bath：Hacked.Data Mill North使得利茲市議會在2014年獲得了Next Gen開放數(shù)據(jù)獎的亞軍，而且其創(chuàng)新實驗室也在2016年獲得了Nesta New Radicals獎。繼成功重新獲得Data Mill North品牌之后，利茲市還獲得了2016年開放數(shù)據(jù)研究所（Open Data Institute，ODI）所頒布的開放數(shù)據(jù)發(fā)布者獎，并且還入圍了首屆數(shù)字議程影響力獎[8]。Bath：Hacked是一個聯(lián)合委員會/社區(qū)倡議，旨在將開放數(shù)據(jù)和智能思維置于城市的中心，首要任務是將聰明的人和高質量的數(shù)據(jù)結合在一起，為社區(qū)做有用的事情[9];另一方面，諸如Leeds Data Mill、Bath：Hacked之類的區(qū)域和社區(qū)主導的開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站更有可能受到本地社區(qū)內的特定挑戰(zhàn)的驅動。例如，Leeds Data Mill最初關注的是英國社區(qū)與地方政府部門（DCLG）透明代碼中所概述的數(shù)據(jù)集，但很快意識到這些數(shù)據(jù)集可能并不對利茲有益，因而Leeds Data Mill將重心轉移到具有較高潛在再利用價值的數(shù)據(jù)領域，如客流量數(shù)據(jù)、事故率和業(yè)務率。可見，我們應當構建政府數(shù)據(jù)開放的動態(tài)閉環(huán)，政府作為供給端開放數(shù)據(jù)，市場作為需求端利用數(shù)據(jù)，社會作為消費端推動數(shù)據(jù)開放，三者之間形成數(shù)據(jù)需求導向的生態(tài)閉環(huán)[10]。例如，上海市政府副秘書長陳鳴波表示，根據(jù)社會需求確定了普惠金融、交通出行、醫(yī)療健康、文化旅游4個領域作為2019年的開放重點。特別在普惠金融方面，上海已經開展了8個部門和4家試點銀行間、以企業(yè)主體相關公共數(shù)據(jù)的授權開放應用試點，助力解決小微企業(yè)融資難、融資貴的問題，力爭2019年年底見實效[11]。

1.2.2 為開放政府數(shù)據(jù)服務參與主體形成相互依存的網(wǎng)絡結構

如何在各政府部門的數(shù)據(jù)持有者和發(fā)布者之間建立緊密聯(lián)系，這對于開放政府數(shù)據(jù)服務至關重要：既是為了鼓勵開放數(shù)據(jù)的發(fā)布，也是為了監(jiān)控數(shù)據(jù)更新或改進。作為國家開放政府數(shù)據(jù)服務的一部分，各國開放數(shù)據(jù)團隊在政府內部建立數(shù)據(jù)發(fā)布網(wǎng)絡，以共享數(shù)據(jù)開發(fā)利用的經驗、尋求反饋、將數(shù)據(jù)持有者與尋求數(shù)據(jù)的用戶連接起來，并促進最佳實踐。隨著時間的推移，加之開放政府數(shù)據(jù)資源的減少和優(yōu)先級的改變，維護這些功能可能會變得困難。如果沒有明確方向來指明數(shù)據(jù)用戶和發(fā)布者之間的潛在合作領域，那么就很難保持這種勢頭。更重要的是，一些開放政府數(shù)據(jù)網(wǎng)站是由特定用戶群來推動政府數(shù)據(jù)的再利用和優(yōu)化，如現(xiàn)已被解散的開放數(shù)據(jù)用戶小組（Open Data User Group，ODUG）或諸如開放知識基金會（Open Knowledge Foundation，OK）之類的獨立開放數(shù)據(jù)提倡者或開放數(shù)據(jù)研究所（Open Data Institute，ODI）。ODUG是由政府、企業(yè)、學術界、市民等多方代表構成的組合，不僅能提高政府對開放數(shù)據(jù)的認識，還能促使用戶對于數(shù)據(jù)發(fā)布擁有更多的發(fā)言權[12]，該小組由英國政府在2012-2015年間運營，能夠收集開放數(shù)據(jù)用戶的觀點，從而影響數(shù)據(jù)發(fā)布[13]。OK是一個于2004年在英國劍橋成立的非營利性組織，長期致力于以3種方式幫助民間社會團體獲取和使用數(shù)據(jù)來實現(xiàn)開放數(shù)據(jù)的社會價值：展示開放數(shù)據(jù)對公民社會組織所具有的價值;為組織提供有效使用開放數(shù)據(jù)的工具和技能;使政府信息系統(tǒng)響應公民社會[14]，而且在奧地利、德國、意大利、羅馬尼亞、西班牙和英國等地建立了工作組。ODI由萬維網(wǎng)發(fā)明人Tim Berners-Lee和人工智能專家Sir Nigel Shadbolt于2012年共同創(chuàng)立，旨在展示開放數(shù)據(jù)的價值，并倡導創(chuàng)新使用開放數(shù)據(jù)來影響全球的積極變化。ODI是一家獨立、非盈利、無黨派的公司，與公司和政府合作，從而建立一個開放、值得信賴的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)[15]，已在奧地利、意大利、西班牙和英國等國設立分支機構。

2 治理理論在國外開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與中的應用——以挪威OEP和意大利OpenCoesione為例

2.1 為開放政府數(shù)據(jù)服務參與主體的多元化奠定基礎

2.1.1 參與主體各有工作重點

“電子公共記錄”（Offentleg Elektronisk Postjourna，OEP）是挪威一站式獲取公共文件的站點，旨在改善公民監(jiān)督并使公民更多地參與政府事務。媒體、出版社、公民、研究人員不僅是OEP的用戶群體，還是推動這個服務的主要利益相關者。其中，出版社和媒體包括：世道報（VG）、國家廣播公司（NRK）、卑爾根時報（Bergens Tidende）、經濟日報（Dagens Nringsliv）、挪威日報（Dagbladet）、TV2電視臺、編輯協(xié)會（Norsk Redaktrforening）。OEP內容的提供機構包括：食品安全局（Finansdep）、工業(yè)和漁業(yè)金融部（Nrings-og Fiskeridep）、食品安全署（Mattilsynet）、教育部（Kunnskapsdep）、郡（Fylkesmennene）、勞動與社會包容部（Arbeidstilsynet）、奧斯陸市市政與現(xiàn)代化部（Oslo Kommune Kommunal-og Moderniserings Dep）。OEP的質量保證和工作流程涉及多元主體和區(qū)域：挪威政府安全和服務組織（DSS）、兒童與平等部（Barne-og Likestillingsdepartementet）、國家檔案館（Riksarkivet），水資源和能源局（NVE）、國家文物部（Riksantikvaren）、公共管理和數(shù)字政府局（Difi）、郡（Fylkesmannen i Sogn og Fjordane）、阿克什胡斯郡貝魯姆市（Brum Kommune）。OEP的法律和隱私問題處理主體包括：數(shù)據(jù)保護局（Datatilsynet）、司法部（Justisdepartementet）、數(shù)字檔案館（Arkivverket）、公共管理和數(shù)字政府局（Difi）、奧斯陸市（Oslo Kommune）、挪威記者聯(lián)盟（Norsk Journalistlag）[16]。

2.1.2 各個領域主體積極參與

OpenCoesione（http：//OpenCoesione.gov.it/）由意大利經濟發(fā)展部（Department of Economic Development，DPS）在一個技術指導委員會（Technical Steering Committee）的支持下所發(fā)起。這個委員會推動和思考OpenCoesione做了什么以及如何做到這一點，其組成人員包括：1）與數(shù)字網(wǎng)絡大規(guī)模傳播有關的信息通信技術專家Lorenzo Benussi;2）公共政策分析和評估的經濟專家Paola Casavola;3）公共政策評估的定量分析、統(tǒng)計和行政數(shù)據(jù)方面的專家Simona De Luca;4）公共政策分析師、開放政府和開放數(shù)據(jù)專家Aline Pennisi;5）開放政府、電子政務和創(chuàng)新政策方面的專家Luigi Reggi[17]。OpenCoesione的業(yè)務活動由政府工作人員、外部合作者和服務公司組成的工作組執(zhí)行。這些活動中，部分由內部人員進行，部分由外部顧問以及公共機構和私營公司進行，如Studiare Sviluppo Srl、Depp Srl。Studiare Sviluppo是意大利經濟發(fā)展部的一個公司，不僅為意大利中央政府內部的公共發(fā)展政策的分析、規(guī)劃、實施和評估提供幫助和支持，還支持中央行政部門和國家公共機構在區(qū)域間和跨國合作計劃框架內實施地域發(fā)展能力建設試點項目。在國家層面，Studiare Sviluppo支持中央政府實施由歐洲結構和投資基金共同資助的計劃和項目以及國家資源，主要涉及凝聚政策領域[18]。Studiare Sviluppo為OpenCoesione的執(zhí)行提供幫助;Depp Srl為OpenCoesione網(wǎng)站的開發(fā)提供支持。此外，OpenCoesione也得到學校團隊的幫助，它們由記者、網(wǎng)絡通信專家、黑客、溝通專家、心理學家組成，關注并參與開放數(shù)據(jù)流程，協(xié)調公民參與活動[19]。

2.2 建立伙伴關系

2.2.1 政府與非政府組織良性互動

OEP的目標人群從一開始就被界定，而且邀請不同的利益集團來參與該項目，如媒體和學術組織。通過建立一個貫穿OEP整個項目期間的參考小組，從而使合作制度化，而且在OEP的所有過程中仍然會咨詢這些組織。參考小組深入?yún)⑴c了開放政府數(shù)據(jù)服務開發(fā)的各個階段，包括決定關鍵功能、制定必要的規(guī)范、用戶測試和評估結果。參考小組在該服務監(jiān)管框架制定方面做了大量工作，其中包括修訂《信息自由法（FOIA）》及其相關法規(guī)，隨后再咨詢所有用戶組。政府部門是提供此項服務的合作伙伴，如挪威數(shù)據(jù)監(jiān)察局（The Data Inspectorate）、國家檔案館（The National Archives）和司法部的法律部門（the Legal Department at the Ministry of Justice）都是主要參與者。此外，其它的參與主體是被系統(tǒng)用戶進行咨詢的機構，負責發(fā)布它們的記錄以及接收和處理FOIA請求。OEP還能夠在政府部門中簡化FOIA請求的案件處理：通過實施通用標準，可以對案件處理系統(tǒng)進行技術更改，而且添加處理這些系統(tǒng)中的FOIA請求的功能?？傮w來看，OEP的協(xié)作和協(xié)同設計是實現(xiàn)開放政府數(shù)據(jù)服務目標的關鍵因素。在初始設計和后續(xù)迭代方面的合作，使服務更加用戶友好，以便于公共文檔更容易得到獲取并提高它們的可查找性[20]。

2.2.2 構建跨部門合作小組

如前所述，通過開放政府伙伴關系，意大利政府推出了一個涵蓋公共支出的創(chuàng)新在線平臺OpenCoesione。意大利技術工作組（Technical Working Group）是一個跨部門工作小組，由參與實施意大利凝聚政策的各政府部門的成員組成，致力于提高OpenCoesione網(wǎng)站上發(fā)布的數(shù)據(jù)的質量。這個小組是在OpenCoesione計劃開始時在2007-2013年計劃周期內所建立，其目標是提高數(shù)據(jù)質量以及監(jiān)測由意大利和歐洲凝聚政策資助的項目的其它信息。意大利還要求在2014-2020年計劃周期中繼續(xù)設立技術小組，而且在2014-2020年周期，技術小組的組成將包括協(xié)調OpenCoesione項目的部長理事會主席評估和分析小組[21]。作為一種永久性技術結構，技術工作組定期對現(xiàn)有信息進行診斷，密切關注需要統(tǒng)一解決方案的監(jiān)測方面，確定出版物的共享標準和數(shù)據(jù)再利用，促進最佳做法的傳播，并支持旨在有效促進凝聚政策的舉措，而且部分舉措會參考監(jiān)測過程的結果。技術小組處理的主要問題也在OpenCoesione網(wǎng)站的頁面上被突出顯示，而且用戶也可以發(fā)送電子郵件至info@opencoesione.gov.it，以報告數(shù)據(jù)和發(fā)布的其它信息中的任何異常情況[22]。

2.3 綜合運用多種治理工具

大數(shù)據(jù)時代，政府治理的開放性、多樣性和復雜性等特點對政府治理工具提出更高的要求[23]。OEP和OpenCoesione中開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與主要運用的治理工具是政策法規(guī)。

2.3.1 完善的法律環(huán)境

OEP是挪威政府根據(jù)《挪威信息自由法》（Norwegian Freedom of Information Act）所賦予數(shù)據(jù)獲取權以提高政府數(shù)據(jù)的開放性和透明度承諾的一部分。在開放政府數(shù)據(jù)實踐中，挪威政府加入了“開放政府合作伙伴”（Open Government Partnership）并簽署《開放政府宣言》。挪威的《信息自由法》于1970年頒布，并于2006年修訂。它涉及州、縣和市政府，它的第二章第十節(jié)規(guī)定，政府機構每天在線訪問門戶網(wǎng)站OEP，保存和發(fā)布元數(shù)據(jù)注冊表[24]。根據(jù)該法案，除非有法律限制，否則政府文件（包括電子郵件）一旦被中央政府機構制作、接收或傳播，公眾即可獲取。唯一例外的是，由于安全原因而分類的記錄中約有1/5未列入登記冊。政府機構有5天時間通過OEP或直接向政府機構回復信息請求。他們通過電子郵件，傳真或普通郵件提供文件，而且通常在2～3天內。

2.3.2 加強政策引導

OpenCoesione是屬于意大利凝聚政策的開放政府行動，由部長理事會主席團（Presidency of the Council of Ministers）下屬的凝聚政策部（Department for Cohesion Policy）管理。凝聚政策的目標是通過支持創(chuàng)造就業(yè)機會、商業(yè)競爭力、經濟增長、可持續(xù)發(fā)展以及最終改善公民的生活質量來縮小區(qū)域之間的差距。OpenCoesione利用所有開放政府維度，促進公民、政府、企業(yè)、研究人員和媒體的更多參與，以更有效地使用凝聚力資金。在OpenCoesione門戶網(wǎng)站上，用戶可以找到相關項目的數(shù)據(jù)，遵循其實施，向前推進并為實現(xiàn)項目目標做出貢獻。用戶可以下載開放數(shù)據(jù)，也可以通過互動圖表瀏覽由歐洲和國家基金資助的所有項目，以實現(xiàn)凝聚力[25]。OpenCoesione已通過在線搜索檔案，公布了100萬個項目的細節(jié)和1 000億歐元的歐盟資金使用情況——從小型學生貸款到公路橋梁。它公布了地方和國家預算，并披露了歐盟結構基金的支出，旨在幫助諸如意大利南部等貧困地區(qū)獲得歐洲其他地區(qū)的資金。這個可搜索的數(shù)據(jù)庫是識別濫用公款的有力工具[26]。

3 挪威和意大利開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與效果

3.1 社會參與效果明顯

第一，促使數(shù)據(jù)獲取更加便捷。對于記者和其他用戶而言，OEP有助于更容易和更簡化地獲取公共文檔，而且公共文件的數(shù)字獲取有助于對政府進行更大程度的監(jiān)督。在許多情況下，這也為更多的公民參與鋪平了道路。OEP用戶包括公民、非政府組織、企業(yè)和公務員，其中記者占OEP使用量的50%左右。通過共同獲取OEP，確保了公共信息平等和公正獲取，而且這也是挪威憲法承認的必要條件。第二，提高民主度。記者是《信息自由法》（FOIA）的重要使用者，并且提出大量文件請求，但OEP能夠顯著減少記者的工作量。為了充分了解用戶群對服務的需求，記者和其他民間社會代表被邀請參與OEP整個項目過程。通過允許公民檢查相關文檔，為公民提供了控制媒體所寫內容的獨特機會。可見，OEP通過賦權公民，使民間社會和媒體充分了解公共行政和政府處理的檔案，有助于形成更具參與性的民主;OEP也提高了公共流程和政府機構的透明度，促進了民間社會與政府之間的聯(lián)系。第三，更容易處理信息請求。截至2012年底，OEP包含105個政府機構發(fā)布的500多萬個注冊表項。它每月處理大約20 000個信息請求：50%來自記者，28%來自公民和企業(yè)，21%來自公共雇員，3%來自研究人員[27]。在所有用戶中，86%的人聲稱開放源碼軟件比以前更容易獲取公共文件，而且116個公共機構有義務利用開放源碼軟件來公布其記錄和處理信息自由要求。還有一項針對公共機構高層管理的研究顯示：92%的人報告稱，他們收到的請求比原始設備制造商之前更多;77.5%的人報告稱，他們的文件更容易被媒體和公眾看到;94%的人報告稱，他們認為OEP作為開放政府和民主社會組織的一部分，對更加開放的政府和民主社會作出了積極貢獻[28]。

3.2 社會參與效果模糊

OpenCoesione的社會參與效果很難衡量，因為OpenCoesione網(wǎng)站沒有報告門戶網(wǎng)站訪問的次數(shù)，也沒有報告數(shù)據(jù)庫的下載情況，但這些信息應當明晰。社會參與效果應該根據(jù)公民身份不同來區(qū)分，即可以劃分為兩組：1）個人或民間社會組織內部的結構化公民;2）開放數(shù)據(jù)專家（包括記者）。OpenCoesione網(wǎng)站的一個欄目“參與和再利用（Sollecita：Partecipazione e Riuso）”提供了兩個主要的再利用計劃（“OpenCoesione”和“Monithon”）的鏈接，并給出了一些有意義的例子[29]，有助于衡量前面所述第1組的社會參與效果。但是，它沒有提供關于貢獻者數(shù)量和OpenCoesione數(shù)據(jù)再利用案例的數(shù)據(jù)，而且這一部分的參與似乎很少。這個再利用計劃仍在開發(fā)中，部分原因是它需要數(shù)據(jù)讀寫技能;另一部分原因是現(xiàn)有數(shù)據(jù)的質量不高。此外，社會參與程度會受到可用數(shù)據(jù)的性質的限制：粒度級別不夠精細，不一定對特定案例感興趣的人有幫助，但它只允許一般的監(jiān)控活動。前面所述第1組的社會參與效果很小，但第2組的社會參與效果更大。原因在于，第2組具有特定能力，而且有時是民間社會的代表。其中一位意見領袖表示，“意大利的很多人都有興趣更好地了解意大利的公共行政如何工作，以及如何改進它。這些被稱為‘公民黑客的人準備提供他們的才能來理解數(shù)據(jù)和開發(fā)有用的項目，如Openparlamento或Openbilancio或Confiscati Bene或Monithon”[30]。在意大利，這一群技術熟練的人似乎很少。但幸運的是，在2014年開放政府獎中，意大利候選項目“Monithon+Open Coesione”在合作伙伴的可信度方面排名第一[31]。

4 以治理理論為支撐的我國開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與策略

4.1 創(chuàng)造良好的參與環(huán)境，拓寬參與主體

開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與需要國家的推動，在領導、資金、法律等方面提供支持，為社會參與提供良好條件。第一，領導支持。當開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與在領導層面得到支持時，參與效果越好。這些支持可以來自于基層領導或高級官員，具體取決于組織的類型。這些領導者強調了該組織在發(fā)布開放數(shù)據(jù)方面所擁有的戰(zhàn)略機遇，將資源放在優(yōu)先位置，以集中精力并為參與人員提供便利，從而克服該組織在社會參與方面存在的內部阻力。但是，根據(jù)《中國地方政府數(shù)據(jù)開放報告2019》，八成地方仍未發(fā)現(xiàn)有主要領導在公開發(fā)表的講話中明確支持數(shù)據(jù)開放，在已發(fā)現(xiàn)的16個地方的高層領導公開講話中，關于數(shù)據(jù)開放的講話內容豐富全面的不到19%[32]。因此，有必要確保高級管理人員和當選代表了解使用開放數(shù)據(jù)在提供服務方面的機會，并在提供服務時支持公民參與。第二，資金支持。與資金相關的預期結果和條件可能成為一種約束。例如，如果一個國家開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站的大部分預算只用于門戶的技術方面，就限制了它們運行用戶參與事項的能力。實際上，用戶參與事項對開放政府數(shù)據(jù)服務的可持續(xù)性和影響更為重要。與所有服務一樣，開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站服務是向數(shù)據(jù)發(fā)布者和用戶提供的服務，因而它們的所有者應該有明確的預算責任和資金流，這將引導它們向數(shù)據(jù)發(fā)布者和數(shù)據(jù)用戶提供適當水平的服務。第三，法律支持。就我國而言，2019年5月15日，國務院頒布修訂后的《政府信息公開條例》的第四十六條規(guī)定建立健全政府信息公開工作社會評議制度，第五十二條規(guī)定政府信息公開救濟，但這些更多屬于事后參與，并沒有就政府信息公開的事中或事前參與進行規(guī)范。更重要的是，這個條例屬于行政法規(guī)，而且政府信息公開與開放政府數(shù)據(jù)存在區(qū)別。由于信息和數(shù)據(jù)的概念內涵不同，因而有必要將《政府信息公開條例》上升為《政府數(shù)據(jù)開放法》，其中增加社會參與的內容，就開放數(shù)據(jù)參與進行規(guī)范。

4.2 構建參與網(wǎng)絡，發(fā)展伙伴關系

如果沒有一個通過開放數(shù)據(jù)門戶來使用所發(fā)布數(shù)據(jù)的活躍社區(qū)，那么發(fā)布者就沒有動力去更新它們的數(shù)據(jù)，也不會確保數(shù)據(jù)是否高質量，甚至根本不會發(fā)布數(shù)據(jù)。在一個社區(qū)或部門中，可能沒有人具備相應技能來理解已發(fā)布的數(shù)據(jù)，或者可能對開放數(shù)據(jù)沒有公共需求。因此，開放政府數(shù)據(jù)服務的關鍵是，如何將數(shù)據(jù)與用戶需求相匹配，從而將政府數(shù)據(jù)的供給側與數(shù)據(jù)開放的利用端連接起來，如前面所述的Bath：Hacked就是一個很好的例子。Bath：Hacked組織了一系列關注環(huán)境的活動，而且在運行黑客馬拉松之前，舉行了一系列的會議，討論不同的想法，如要做什么、可以發(fā)布什么數(shù)據(jù)等。這使它們能夠衡量社區(qū)內的需求，然后基于需求來發(fā)布數(shù)據(jù)。Bath：Hacked通過在科技界、委員會和當?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展組織之間建立伙伴關系，能夠創(chuàng)造切實的成果，如Energy Sparks是一個提供數(shù)據(jù)可視化的項目，能夠幫助學校提高能源效率。Energy Sparks由Bath：Hacked和Transition Bath合作開發(fā)，與巴斯和東北薩默塞特議會、薩默塞特議會和謝菲爾德市議會進行合作，其中商業(yè)、能源和工業(yè)戰(zhàn)略部提供大量資金支持。此外，開放數(shù)據(jù)研究所（Open Data Institute）、巴斯和西社區(qū)能源（Bath & West Community Energy）、Naturesave Trust公司和奧沃基金會（OVO Foundation）也為Energy Spark提供了額外的贊助[33]。就我國而言，2017年7月8日，國務院發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，提出：完善落實數(shù)據(jù)開放與保護相關政策，開展公共數(shù)據(jù)開放利用改革試點，支持公眾和企業(yè)充分挖掘公共數(shù)據(jù)的商業(yè)價值，促進人工智能應用創(chuàng)新[34]。因此，我國可以構建參與渠道，從而形成基于多元主體的網(wǎng)絡結構，包括：創(chuàng)造社會組織參與渠道，推進政府數(shù)據(jù)供應方與數(shù)據(jù)需求方之間需求匹配，從而實現(xiàn)開放政府數(shù)據(jù)服務的價值;制定積極的稅收優(yōu)惠政策，構建社會資助渠道。

4.3 完善治理結構，探索參與步驟

數(shù)據(jù)是知識的基礎，因而數(shù)據(jù)獲取是最基本的一步。一方面，開放數(shù)據(jù)意味著涉及共同利益，而且公共部門是處理公共利益問題的最合適角色，因而它在開放政府數(shù)據(jù)服務場景中起著重要作用;另一方面，我們需要注意理解數(shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、操縱數(shù)據(jù)并將其轉化為信息，但最缺乏的一點是數(shù)據(jù)文化，而且這是一項復雜的任務。由于這個過程很繁瑣，因而必須知道如何通過實施開放政府數(shù)據(jù)服務社會參與戰(zhàn)略來引導社會參與。就我國而言，第一，利用相應工具來構建政府數(shù)據(jù)開放平臺。例如，CKAN（Comprehensive Knowledge Archive Net-work，全面知識檔案網(wǎng)絡）可提供許多主要的特色，讓CKAN入口網(wǎng)站的用戶進行數(shù)據(jù)的通訊與協(xié)同合作。為了促進用戶參與，CKAN具有數(shù)據(jù)共享和通信的功能，可加掛社交響應模塊與分享模塊，如Google、Twitter和Facebook集成，并有RSS/Atom可追蹤數(shù)據(jù)更新[35]。第二，可以舉辦開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新大賽，鼓勵社會積極參與政府數(shù)據(jù)開放并進行利用。例如，2019年9月23日，山東省首屆數(shù)據(jù)應用創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽在青島正式啟動。本屆大賽由山東省大數(shù)據(jù)局主辦、青島市大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局承辦，以“開放融合、數(shù)據(jù)賦能”為主題，旨在通過搭建政府+企業(yè)+頂尖大數(shù)據(jù)人才+創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊的多輪驅動平臺，打造“智慧山東、數(shù)聚青島”的城市名片[36]。第三，政府可以與企業(yè)、社會組織等主體進行合作，建立政府數(shù)據(jù)開發(fā)利用的研究組織，在為政府提供專業(yè)知識的同時，構建政府開放數(shù)據(jù)利益相關主體協(xié)同機制。

5 結 語

開放政府數(shù)據(jù)是政府開放能夠得到再利用的原始數(shù)據(jù)，以數(shù)據(jù)集為單位，讓公民進行編輯、分析、傳輸，從而開發(fā)產品和服務。社會參與是開放政府數(shù)據(jù)的核心要素，也是開放政府數(shù)據(jù)服務成功的關鍵。早在2009年12月8日，美國白宮就已發(fā)布了《開放政府指令》，要求聯(lián)邦機構立即采取具體步驟，在透明度、參與和協(xié)作方面取得關鍵進展。隨后，美國各政府機構在自身的開放政府網(wǎng)站上所提供的兩年一度的開放政府計劃中闡明了這些步驟。本文從治理的視角對開放政府數(shù)據(jù)服務的社會參與進行研究，選取挪威OEP和意大利OpenCoesione作為研究案例，理論工具和研究對象具有契合性，能從實證方面對治理理論進行驗證，其研究結論為治理理論的可信度提供支持?；诒疚难芯克贸龅膯⑹臼?，創(chuàng)造良好的參與環(huán)境，拓寬參與主體;構建參與網(wǎng)絡，發(fā)展伙伴關系;完善治理結構，探索參與步驟。

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