李健 畢國(guó)棟

摘? 要：當(dāng)前內(nèi)蒙古正處于“兩個(gè)一百年”的歷史交匯期，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有效銜接十分重要，關(guān)系到鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，全面建成小康社會(huì)，向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)邁進(jìn)。研究認(rèn)為，內(nèi)蒙古脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接還需要進(jìn)一步完善優(yōu)化聯(lián)動(dòng)機(jī)制，破除銜接中的體制機(jī)制障礙，以利于更好地鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古? 脫貧攻堅(jiān)? 鄉(xiāng)村振興? 有效銜接

今年3月，內(nèi)蒙古20個(gè)旗縣退出國(guó)家級(jí)貧困旗縣序列，全區(qū)31個(gè)國(guó)貧旗縣全部“摘帽”，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村牧區(qū)貧困人口由2013年底的157萬減少到2019年底的1.6萬，累計(jì)減貧155.4萬人，貧困發(fā)生率由11.7%下降至0.11%，標(biāo)志著內(nèi)蒙古脫貧攻堅(jiān)工作取得了決定性勝利。習(xí)近平總書記在前不久召開的決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上明確指出，“脫貧摘帽不是終點(diǎn)，而是新生活、新奮斗的起點(diǎn)。要接續(xù)推進(jìn)全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立長(zhǎng)短結(jié)合、標(biāo)本兼治的體制機(jī)制?！?貫徹落實(shí)總書記的重要講話精神，需要我們認(rèn)真研究梳理脫貧攻堅(jiān)建立的體制機(jī)制及其效應(yīng)，超前謀劃，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接起來，全面開啟第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新征程。

一、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接是實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的內(nèi)在要求

脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興都是我國(guó)為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的背景下確定的重大戰(zhàn)略。脫貧攻堅(jiān)是為了擺脫貧困、增進(jìn)人民福祉， 到2020年全面建成小康社會(huì)，鄉(xiāng)村振興是在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共同富裕， 解決發(fā)展中不平衡不充分的矛盾， 到2050年建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，兩者目標(biāo)相連，依次推進(jìn)，都是對(duì)社會(huì)主義本質(zhì)要求的具體實(shí)踐過程。鄉(xiāng)村振興有必要、有可能借鑒和接續(xù)脫貧攻堅(jiān)的政策機(jī)制，鞏固脫貧成果向縱深發(fā)展，最終朝著農(nóng)村牧區(qū)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的方向穩(wěn)步邁進(jìn)。

從內(nèi)蒙古脫貧攻堅(jiān)的實(shí)踐看，在與鄉(xiāng)村振興有效銜接上已經(jīng)做了成功的探索并取得了不少經(jīng)驗(yàn)，不但為全面建成小康社會(huì)起到?jīng)Q定性的作用，也為鄉(xiāng)村振興提供了必要的政策支持。一是產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興相銜接。脫貧攻堅(jiān)中大力扶持貧困地區(qū)發(fā)展玉米、馬鈴薯、肉羊、肉牛、設(shè)施農(nóng)業(yè)等優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)電商、旅游、光伏等項(xiàng)目，推動(dòng)種養(yǎng)加結(jié)合及一二三產(chǎn)融合發(fā)展。五原縣把產(chǎn)業(yè)振興和產(chǎn)業(yè)扶貧兩規(guī)合一，制定了同步推進(jìn)的實(shí)施方案，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是教育扶貧與人才振興相銜接。通過實(shí)施“雨露計(jì)劃”“321人才培養(yǎng)計(jì)劃”“511人才培養(yǎng)工程”“少數(shù)民族專業(yè)技術(shù)人才特殊培養(yǎng)計(jì)劃”等培養(yǎng)面向貧困戶的鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)工程，全區(qū)86%的貧困戶勞動(dòng)力接受了針對(duì)性的綜合培訓(xùn)，有效地提升了職業(yè)農(nóng)牧民的綜合素質(zhì)，為鄉(xiāng)村振興提供了必要而有力的人力支撐。三是精神扶貧與文化振興相銜接。圍繞“我脫貧、我光榮，我奮斗、我幸?！敝黝}，自治區(qū)組織開展了助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興“十進(jìn)村”活動(dòng)，貧困地區(qū)群眾打開封閉大門，接受到來自四面八方信息，發(fā)展意識(shí)、發(fā)展理念在潛移默化中得到轉(zhuǎn)變和更新，激發(fā)出無形巨大的脫貧致富內(nèi)生動(dòng)力。四是生態(tài)扶貧與生態(tài)振興相銜接。自治區(qū)將符合政策條件的貧困嘎查村、貧困戶全部納入退耕還林還草項(xiàng)目和農(nóng)村牧區(qū)環(huán)境整治項(xiàng)目實(shí)施管理范圍，將70%以上的國(guó)家重點(diǎn)林業(yè)生態(tài)工程和建設(shè)資金安排到了貧困地區(qū)，為1.15萬名貧困人口提供了生態(tài)護(hù)林員和清潔衛(wèi)生管理員公益崗位，貧困群眾從生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)中獲得了穩(wěn)定收益的同時(shí)，有效改善了農(nóng)村牧區(qū)生態(tài)和人居環(huán)境。五是黨建扶貧與組織振興相銜接。自治區(qū)統(tǒng)籌“抓黨建促脫貧攻堅(jiān)”與“抓黨建促鄉(xiāng)村振興”，結(jié)合嘎查村“兩委”換屆，選優(yōu)配強(qiáng)負(fù)責(zé)人。開展“萬名嘎查村黨組織書記集中輪訓(xùn)”活動(dòng)，整頓軟弱渙散黨組織569個(gè)，選派10472名第一書記扎根農(nóng)村牧區(qū)，基層組織力量顯著增強(qiáng)，有力地指導(dǎo)助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。

二、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接中的問題

雖然脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興都是為全面建成小康社會(huì)、解決不平衡不充分發(fā)展的制度設(shè)計(jì)，但由于推出的歷史背景和實(shí)現(xiàn)愿景不同，兩者的銜接還不夠順暢。

（一）規(guī)劃銜接不夠

從自治區(qū)到盟市旗縣均制定了與脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興有關(guān)的規(guī)劃， 但由于主管部門和編制時(shí)間節(jié)點(diǎn)的差異，兩者沒有能夠很好地統(tǒng)籌考慮，一體規(guī)劃，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在規(guī)劃上存在“各管一攤”現(xiàn)象。有的在脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃中沒有為實(shí)施鄉(xiāng)村振興預(yù)留空間，有的在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃中沒有充分體現(xiàn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果內(nèi)容。規(guī)劃內(nèi)中各項(xiàng)政策措施、制度機(jī)制、資源要素、工作力量等還存在“兩張皮”現(xiàn)象，銜接的融合度有待于進(jìn)一步提高。

（二）思想銜接不夠

推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的思想共識(shí)和行動(dòng)自覺還有所欠缺， 打總體戰(zhàn)的工作格局尚未形成。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地方對(duì)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)系認(rèn)識(shí)不到位， 工作思路也不夠清晰，多數(shù)時(shí)候還是就鄉(xiāng)村振興談鄉(xiāng)村振興，就脫貧攻堅(jiān)搞脫貧攻堅(jiān)，對(duì)推動(dòng)兩者有機(jī)銜接的思考不深，統(tǒng)籌謀劃不夠。有的只重視眼前盡快完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，忽略著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興;有的把脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興簡(jiǎn)單地理解為一個(gè)事情， 以鄉(xiāng)村振興代替脫貧攻堅(jiān)。

（三）政策銜接不夠

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興在政策上還未做到無縫對(duì)接。為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)， 各級(jí)黨委政府出臺(tái)了不少針對(duì)性較強(qiáng)的政策，這些政策主要著眼于當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)，而沒有更多著眼于未來的鄉(xiāng)村振興。雖然地方政府層面已經(jīng)開始制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃實(shí)施方案和脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)方案，但是具體措施上界限分明，目的明確，導(dǎo)致各地的實(shí)踐零散化，難以達(dá)到有機(jī)銜接的效果。

（四）體制機(jī)制銜接不夠

脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)實(shí)施多年，形成了較為完善的體制機(jī)制。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正處于由宏觀規(guī)劃向具體實(shí)施過渡階段。因此，在實(shí)踐中鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)協(xié)調(diào)推進(jìn)的體制機(jī)制還未通暢。脫貧攻堅(jiān)自上而下都有扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組議事協(xié)調(diào)機(jī)制，而鄉(xiāng)村振興在組織保障方面雖然也建立了鄉(xiāng)村振興領(lǐng)導(dǎo)小組，但組織協(xié)調(diào)力度不夠。無論是項(xiàng)目規(guī)劃，還是項(xiàng)目實(shí)施，都沒有做到鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目與脫貧攻堅(jiān)有效銜接。

三、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的有益經(jīng)驗(yàn)

內(nèi)蒙古在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施過程中，形成了不少好的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有很強(qiáng)的借鑒作用。

（一）要樹立精準(zhǔn)施策理念

脫貧攻堅(jiān)貴在精準(zhǔn)、重在精準(zhǔn)、成敗在于精準(zhǔn)，這是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要啟示。黨的十八大以來，黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會(huì)的底線任務(wù)和約束性指標(biāo)，有力地促進(jìn)了脫貧工作快見成效。從內(nèi)蒙古的實(shí)踐來看，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式，確保如期打贏了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。鄉(xiāng)村振興也要繼續(xù)在精準(zhǔn)上下工夫， 堅(jiān)持因地制宜，根據(jù)各地的資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，從政策規(guī)劃制定到實(shí)施的全程化精準(zhǔn)施策，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，補(bǔ)齊地方短板，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村又好又快發(fā)展。

（二）要建立高效有力的體制機(jī)制

脫貧攻堅(jiān)形成了科學(xué)有效的體制機(jī)制，確保工作強(qiáng)力推進(jìn)，預(yù)期必見實(shí)效。從建立最嚴(yán)格的考核評(píng)估驗(yàn)收機(jī)制， 到中央專項(xiàng)巡視、第三方評(píng)估、常態(tài)化的督戰(zhàn)，再到推動(dòng)落實(shí)排名通報(bào)、臺(tái)賬管理、限期整改， 大大增強(qiáng)了各級(jí)黨委政府脫貧攻堅(jiān)責(zé)任感和執(zhí)行力，保證脫貧攻堅(jiān)成果真正惠及貧困群眾，脫貧攻堅(jiān)成效經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興涉及面廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，更需要強(qiáng)有力的體制機(jī)制保障，建立起嚴(yán)格的督查、考核和評(píng)估制度， 強(qiáng)化目標(biāo)、問題、結(jié)果導(dǎo)向， 倒逼各級(jí)各部門落實(shí)鄉(xiāng)村振興責(zé)任，如期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)現(xiàn)代化目標(biāo)。

（三）要強(qiáng)化社會(huì)動(dòng)員和資源整合

脫貧攻堅(jiān)實(shí)踐中， 搭建起以政府為核心、以社會(huì)為支撐、以市場(chǎng)為輔助的全方位扶貧格局， 形成跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)多元主體共同參與的社會(huì)扶貧體系，發(fā)揮了集中力量辦大事的社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，使千萬貧困群眾穩(wěn)定脫貧，治好了我國(guó)幾千年都無法醫(yī)治的貧困痼疾，創(chuàng)造了世界奇跡。鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村牧區(qū)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織的全面振興，推動(dòng)農(nóng)牧業(yè)全面升級(jí)、農(nóng)村牧區(qū)全面進(jìn)步、農(nóng)牧民全面發(fā)展， 同樣需要充分調(diào)動(dòng)各方力量， 匯聚起實(shí)施鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大合力。

（四）要培育群眾主體意識(shí)

貧困戶強(qiáng)烈的脫貧致富愿望和能力是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的根本動(dòng)力。發(fā)揮貧困群眾的主體作用、激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動(dòng)力是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的力量源泉。脫貧攻堅(jiān)既要扶貧， 更要扶志和扶智， 幫助貧困群眾樹立勤勞致富、脫貧光榮的思想， 鼓勵(lì)貧困群眾依靠自我革新和自我奮斗改變命運(yùn)， 促使貧困群眾實(shí)現(xiàn)物質(zhì)和精神上“雙脫貧”。在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中， 農(nóng)牧民群眾仍然是主體， 必須把農(nóng)牧民群眾動(dòng)員起來、組織起來， 發(fā)揚(yáng)自強(qiáng)不息的奮斗精神， 激發(fā)農(nóng)牧民群眾增收致富的內(nèi)生動(dòng)力， 避免脫貧攻堅(jiān)中個(gè)別地方出現(xiàn)的“墻根底下曬太陽，等著干部送小康”的現(xiàn)象。

四、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重點(diǎn)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要在規(guī)劃、制度、政策、組織上與脫貧攻堅(jiān)有效銜接上下功夫，在鞏固好脫貧成果的基礎(chǔ)上，強(qiáng)力推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。

（一）推動(dòng)規(guī)劃有效銜接

脫貧攻堅(jiān)要對(duì)照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃相關(guān)文件精神，細(xì)化專項(xiàng)實(shí)施方案，保持規(guī)劃的一致性、連續(xù)性和可持續(xù)性。特別是在謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境整治等重點(diǎn)工作時(shí)，既要保障貧困村、貧困戶加快脫貧步伐，又要把脫貧攻堅(jiān)舉措納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中統(tǒng)籌安排，鞏固脫貧成果，向鄉(xiāng)村全面振興目標(biāo)發(fā)力。鄉(xiāng)村振興要充分吸納脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)和成果，并融入鄉(xiāng)村振興的具體工作方案中，著力在鞏固提升、體制轉(zhuǎn)化上做好文章，在生態(tài)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村牧區(qū)人居環(huán)境整治、生態(tài)修復(fù)治理等方面向重點(diǎn)貧困地區(qū)傾斜，支持貧困地區(qū)與其他地區(qū)同步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

（二）推動(dòng)政策有效銜接

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的關(guān)鍵在于政策的承接和延續(xù)。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略實(shí)施后，大量的人力、物力、財(cái)力向貧困地區(qū)流動(dòng)，形成了從規(guī)劃、政策、機(jī)制、資金、人才多方面的舉措，要認(rèn)真梳理，把好的政策延續(xù)到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中。在短期內(nèi)，要繼續(xù)落實(shí)“摘帽不摘幫扶、摘帽不摘政策、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘監(jiān)管”要求，建立返貧預(yù)警機(jī)制，對(duì)已脫貧人口和邊緣人口進(jìn)行精確動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，防范返貧風(fēng)險(xiǎn)，形成應(yīng)對(duì)機(jī)制，尤其要重視因病返貧致貧現(xiàn)象，綜合運(yùn)用各類社會(huì)保障救助辦法，發(fā)揮好各項(xiàng)政策措施的疊加效應(yīng)。從長(zhǎng)期看，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，必須以鄉(xiāng)村振興鞏固脫貧成效，注重利用在脫貧攻堅(jiān)中形成的信息系統(tǒng)，繼續(xù)在返貧預(yù)警上下功夫，提前謀劃如何將原投入脫貧攻堅(jiān)的財(cái)政資金用于鄉(xiāng)村振興， 對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行合并管理。

（三）推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效銜接

目前，內(nèi)蒙古87%的貧困戶通過發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、手工業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)走出了貧困。不少地區(qū)探索并形成了初步的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，孕育出擺脫貧困的新動(dòng)能。要想在脫貧的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就必須實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，從簡(jiǎn)單的產(chǎn)業(yè)扶貧模式轉(zhuǎn)換到產(chǎn)業(yè)興旺的思路上來，壯大農(nóng)牧民專業(yè)合作社和龍頭企業(yè)等新興經(jīng)營(yíng)主體實(shí)力，在產(chǎn)業(yè)扶貧的基礎(chǔ)上進(jìn)一步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，盤活各類生產(chǎn)要素，促進(jìn)農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售全產(chǎn)業(yè)鏈緊密銜接，完善彼此利益聯(lián)結(jié)，推進(jìn)一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展，建立起產(chǎn)業(yè)助力鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)效機(jī)制。

（四）推動(dòng)鄉(xiāng)村人才隊(duì)伍建設(shè)有效銜接

人才是農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展的核心要素，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者西奧多·W.舒爾茨研究倡導(dǎo)將人力資本作為改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的第一要素，增加教育投資作為提升發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要關(guān)鍵舉措。從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興，要繼續(xù)注重各項(xiàng)人才培養(yǎng)計(jì)劃的實(shí)施和延續(xù)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才工作體制機(jī)制，開拓人才培養(yǎng)新路徑，鼓勵(lì)外出農(nóng)牧民工、高校畢業(yè)生、退伍軍人、城市各類人才返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。大力開展農(nóng)牧民職業(yè)教育，讓廣大農(nóng)牧民群眾切實(shí)感受到新時(shí)代農(nóng)村牧區(qū)發(fā)展的更高要求，激發(fā)農(nóng)牧民群眾自我培養(yǎng)、自我奮進(jìn)的內(nèi)生動(dòng)力，造就一支懂農(nóng)牧業(yè)、愛農(nóng)村牧區(qū)、愛農(nóng)牧民的人才隊(duì)伍，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供有力的智力支撐，讓農(nóng)牧業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)牧民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村牧區(qū)成為安居樂業(yè)的美麗家園。

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（作者單位：內(nèi)蒙古研究室 ）

責(zé)任編輯：張莉莉