關(guān)鍵詞 校園欺凌 懲戒權(quán) 治理

基金項(xiàng)目：云南省教育廳科學(xué)研究資金項(xiàng)目“云南省小學(xué)和初中防治校園欺凌的法制保障研究”（2019J1110）。

作者簡介：唐書娟，云南師范大學(xué)文理學(xué)院講師，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.244

近年來，校園欺凌事件屢見報(bào)端。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2017年5至8月共上報(bào)68起校園欺凌事件。2018年前11個(gè)月，全國檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)逮捕的校園涉嫌欺凌和暴力犯罪案件2486件、3788人;提起公訴3494件、5468人，比2017年同期增長了50%以上。

一、懲戒權(quán)的缺位是校園欺凌治理面臨的突出問題

校園欺凌的頻發(fā)跟處罰過于溫和有關(guān)，有效治理校園欺凌，必須強(qiáng)化處罰力度?！皼]有懲罰的教育是不完整的教育，沒有懲罰的教育是一種虛弱的教育、脆弱的教育、不負(fù)責(zé)任的教育。”然而，現(xiàn)實(shí)情況卻是對學(xué)生的處罰不足，校園欺凌在《刑法》上不是一個(gè)罪名，且施暴者大多沒有達(dá)到接受刑事處罰的年齡，無法移送司法機(jī)關(guān)處理，在治理過程中存在相當(dāng)?shù)碾y度。因此，要對校園欺凌進(jìn)行有效防治，應(yīng)該依賴學(xué)校和老師。教育懲戒權(quán)有多個(gè)主體，包括國家的教育行政管理機(jī)關(guān)、學(xué)校和教師。在以上主體中，教師是與學(xué)生日常接觸最為頻繁密切的一個(gè)群體，學(xué)生違紀(jì)行為是相對零散的，教師易于發(fā)現(xiàn)，對其懲戒是易于操作且效果良好。遺憾的是，目前我國教師懲戒權(quán)缺位是一個(gè)不爭的事實(shí)，教師因?yàn)楹ε鲁袚?dān)責(zé)任對違紀(jì)學(xué)生批評教育了事，進(jìn)而導(dǎo)致欺凌者更加有恃無恐。

二、懲戒權(quán)的法理基礎(chǔ)

對于懲戒權(quán)是否有明確的授權(quán)、是權(quán)力還是權(quán)利，眾說紛紜，目前學(xué)界主要有以下觀點(diǎn)：

一是行政權(quán)力說，學(xué)校雖然不是政府機(jī)關(guān)，但是我國教育法律法規(guī)有明確授權(quán)的情況下，學(xué)校成為行政法主體，具有管理學(xué)生的權(quán)力。例如《中華人民共和國教育法》第28條規(guī)定：“學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)有對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分?！薄吨腥A人民共和國教師法》第8條第5款規(guī)定：“制止有害于學(xué)生的行為或者其他侵犯學(xué)生合法權(quán)益的行為，批評和抵制有害于學(xué)生健康成長的現(xiàn)象。”教育部部門規(guī)章《中小學(xué)班主任工作規(guī)定》第16條規(guī)定：“班主任在日常教育教學(xué)管理中，有采取適當(dāng)方式對學(xué)生進(jìn)行批評教育的權(quán)利?！睆倪@些規(guī)定可以看出，教師的懲戒權(quán)有明確的法律法規(guī)的授權(quán)，教師對學(xué)生違反法律法規(guī)、校紀(jì)校規(guī)的行為有制止和懲戒的權(quán)力。

二是準(zhǔn)行政權(quán)力說，該觀點(diǎn)認(rèn)為學(xué)校與學(xué)生之間并不是嚴(yán)格意義上的行政關(guān)系。因?yàn)楦咝Ｊ鞘聵I(yè)單位，學(xué)校作為法律法規(guī)授權(quán)組織，不是國家行政機(jī)關(guān)，其屬于行政機(jī)關(guān)之外的其他行政主體。因此，學(xué)校所行使的是準(zhǔn)行政權(quán)，教師可以作為學(xué)校的執(zhí)行者管理學(xué)生。

三是民事權(quán)利說，該觀點(diǎn)認(rèn)為學(xué)校、教師和學(xué)生之間是一種平等民事關(guān)系，教師對學(xué)生的管理是基于其職業(yè)性權(quán)利而存在的。教師對違規(guī)學(xué)生進(jìn)行懲戒本身也是在向?qū)W生提供一種基本的教育形式。

四是折中說，該觀點(diǎn)認(rèn)為教師懲戒權(quán)既是權(quán)力也是權(quán)利，具有二元的雙重性質(zhì)。教師與學(xué)生之間不僅存在高校授權(quán)下的行政關(guān)系，還存在基于職業(yè)性權(quán)利而單獨(dú)存在的民事關(guān)系。勞凱聲教授在《變革社會中的教育權(quán)與受教育權(quán)：教育法學(xué)基本問題的研究》一書中指出：“懲戒權(quán)是教師權(quán)力的重要組成部分。顧名思義，懲戒權(quán)是教師依法對學(xué)生進(jìn)行懲戒的權(quán)力！在一定程度上，它也是教師的一種權(quán)利。作為教師，有權(quán)對教育活動的整個(gè)過程施加某種影響和控制，有權(quán)做出職責(zé)范圍內(nèi)的專業(yè)性行為。這是教師的職業(yè)性權(quán)利之一，也是教育活動中教師必要的權(quán)力之一，是隨著教師這一專業(yè)身份的獲得而取得的?！?/p>

以上各種觀點(diǎn)，筆者比較贊同第一種，行政法上被授權(quán)的組織指法律、法規(guī)和規(guī)章將某項(xiàng)或某方面的行政職權(quán)以法定的方式授予給除行政機(jī)關(guān)以外的組織以行使行政職權(quán)的。判斷一個(gè)組織是否屬于被授權(quán)組織，要從相應(yīng)的法律法規(guī)中尋找法律依據(jù)，如果有法律依據(jù)，就屬于被授權(quán)的組織，如果沒有，那就不屬于被授權(quán)組織，不具備行政主體資格。據(jù)此，學(xué)校在有教育法律法規(guī)明確授權(quán)的情況下，在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)（管理、懲戒學(xué)生等方面）具備行政主體的資格，教師是執(zhí)行者。雖然我國現(xiàn)行法律里沒有明確提出懲戒權(quán)的概念，但是懲戒權(quán)作為教育管理權(quán)的一部分，在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)應(yīng)該行使懲戒權(quán)，懲戒權(quán)既是權(quán)力也是義務(wù)，學(xué)校教師既不能濫用，也不能不用。

三、對教育懲戒權(quán)的反思

目前關(guān)于教師懲戒權(quán)最為嚴(yán)重的問題是缺位，懲戒權(quán)是一項(xiàng)權(quán)力，是教師必須履行的職責(zé)，權(quán)力不能放棄。然而，現(xiàn)實(shí)情況是教師因害怕承擔(dān)責(zé)任導(dǎo)致教師不愿或不敢使用懲戒權(quán)。教師懲戒權(quán)缺位是由以下原因?qū)е碌模?/p>

（一）缺乏細(xì)致完整的法律依據(jù)

教師懲戒權(quán)是教育管理權(quán)的一部分，在教育法律法規(guī)有明確授權(quán)。但是這些法律法規(guī)只是籠統(tǒng)地規(guī)定教師有管理學(xué)生的權(quán)力包括制止學(xué)生的違規(guī)行為、獎(jiǎng)勵(lì)和處分學(xué)生。教育部的部門規(guī)章和地方性法規(guī)并沒有對懲戒權(quán)的定義、適用范圍、實(shí)施懲戒權(quán)的主體、懲戒的方式、具體程序、懲戒的監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制等做出規(guī)定，沒有形成細(xì)致完整的法律體系。因此，造成了一種困境：教師懲戒權(quán)力來源正當(dāng)，但是權(quán)力行使無法可依導(dǎo)致權(quán)的無法實(shí)現(xiàn)。在無法可依的情況下行使懲戒權(quán)，一旦出現(xiàn)問題，教師的權(quán)益無法得到保障。

（二）社會輿論混淆了懲戒權(quán)和體罰

近年來，一些教師體罰學(xué)生的極端案例被報(bào)道出來出現(xiàn)了社會輿論一邊倒的現(xiàn)象，社會對教師懲戒權(quán)寬容度變低，把懲戒和體罰混為一談。無論是班主任令全班同學(xué)互抽耳光，還是因教師用書本砸學(xué)生導(dǎo)致學(xué)生骨折，抑或是老師讓學(xué)生撐傘，這些行為并不是嚴(yán)格意義上的懲戒，而是體罰。特別是自上個(gè)世紀(jì)以來片面地引入西方的“快樂學(xué)習(xí)法”“愛的教育”和“鼓勵(lì)學(xué)習(xí)法”，這些教育迎合了獨(dú)生子女家庭的需求，一味姑息縱容、溺愛遷就的態(tài)度給學(xué)校教育帶來了很大的沖擊，一旦教師行使懲戒權(quán)發(fā)生安全問題，社會輿論和家長總會一邊倒地對老師進(jìn)行撻伐。再經(jīng)過媒體宣傳報(bào)道，更是加深了懲戒權(quán)的負(fù)面影響，甚至把懲戒權(quán)妖魔化，導(dǎo)致教師不愿管甚至不敢管學(xué)生。因此，在學(xué)生違紀(jì)甚至發(fā)生極其嚴(yán)重的校園欺凌事件時(shí)，教育懲戒權(quán)處于失語狀態(tài)，對欺凌者無追究，對負(fù)有管理職責(zé)的教師也無追責(zé)。

（三）中小學(xué)教師考核體系過于單一

中小學(xué)教師特別是班主任的評價(jià)體系過于單一，以學(xué)生的考試成績?yōu)橹?。學(xué)校忽視了對學(xué)生除學(xué)習(xí)以外的能力和素質(zhì)的培養(yǎng)，只要所帶班級的成績進(jìn)步了，這個(gè)老師就是好老師，至于學(xué)生的道德修養(yǎng)、身體素質(zhì)等反而成了次要問題。

（四）教師法律意識淡薄

無規(guī)在前，失范必然在后。在法律規(guī)定不明確的情況下，教師對懲戒權(quán)的認(rèn)識也導(dǎo)致其行為偏差：一是把體罰當(dāng)做懲戒使用;二是放棄使用懲戒權(quán)，對學(xué)生的違紀(jì)行為聽之任之。這兩種極端做法都是在教師無法可依的情況下導(dǎo)致日常的管理行為出現(xiàn)偏差。

四、教育懲戒權(quán)的立法思考

完善相關(guān)立法是教育懲戒權(quán)合理使用的前提條件。雖然我國的《義務(wù)教育法》《教師法》等法律法規(guī)授予學(xué)校和教師對學(xué)生的管理權(quán)，但是并沒有明確提出“懲戒權(quán)”的概念，因此，建議對部分條文進(jìn)行微調(diào)，把懲戒權(quán)明確地寫入教育法律法規(guī)。在有上位法的一般性規(guī)定的情況下，教育部和各個(gè)地區(qū)可通過部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的形式再進(jìn)行細(xì)化，形成完整細(xì)致的法律體系。

（一）對懲戒權(quán)的內(nèi)涵和外延做出明確界定

通過明確哪些行為屬于懲戒、哪些行為不屬于懲戒，把懲戒和體罰做出明確界定。一旦以法律的形式將二者的界限區(qū)分開來，學(xué)校和教師在行使懲戒權(quán)時(shí)就不易混淆，從而大大降低教師侵犯學(xué)生權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）明確行使懲戒權(quán)的主體

應(yīng)當(dāng)對兩個(gè)問題予以規(guī)制：一是哪些教育階段的學(xué)校擁有懲戒權(quán)，筆者認(rèn)為，幼兒園因其學(xué)生智力和身體的發(fā)育情況特殊不能擁有懲戒權(quán)，因而擁有懲戒權(quán)的學(xué)校應(yīng)當(dāng)涵蓋小學(xué)、中學(xué)和大專院校。二是明確不同性質(zhì)的學(xué)校和教師懲戒權(quán)資格問題。例如：除了公立學(xué)校，私立學(xué)校是否有懲戒權(quán)，除了具有正式編制的老師，實(shí)習(xí)教師和見習(xí)教師是否擁有懲戒權(quán)。

（三） 細(xì)化懲戒方式

應(yīng)明確視學(xué)生違紀(jì)情節(jié)輕重可以采取的懲戒方式，歐美和我國臺灣地區(qū)關(guān)于懲戒方式、范圍等為我國的教育懲戒立法提供了有益的借鑒。在這些國家和地區(qū)，學(xué)生違紀(jì)按情節(jié)輕重會受到不同的處罰：一般違紀(jì)的處罰包括口頭懲戒、聯(lián)系家長、調(diào)整座位或班級、剝奪某種權(quán)限（例如不允許參加課外活動）、適當(dāng)增加額外作業(yè)等;嚴(yán)重違紀(jì)的處罰包括體罰（英國規(guī)定某些情況下可以打手心和鞭打男生臀部）、停課、勒令轉(zhuǎn)校、家長或監(jiān)護(hù)人怠忽管教、開除、移送司法機(jī)關(guān)等。

（四）建立懲戒程序

教師行使懲戒權(quán)的基本程序應(yīng)當(dāng)包括前期學(xué)生違紀(jì)事實(shí)的認(rèn)定、中期懲戒實(shí)施、后期的跟蹤和心理輔導(dǎo)。違紀(jì)事實(shí)的認(rèn)定應(yīng)該遵循事實(shí)清楚，證據(jù)清晰的原則。實(shí)施懲戒的主體是教師和學(xué)校，教師享有對學(xué)生輕微的、影響不大的懲戒權(quán)，而把比較嚴(yán)重的懲戒權(quán)保留在學(xué)?；蛐ｉL手中。執(zhí)行懲戒后，應(yīng)跟蹤被懲戒學(xué)生的心理狀態(tài)，發(fā)現(xiàn)異常，要及時(shí)進(jìn)行心理輔導(dǎo)。

（五）完善權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

包括事前和事后的監(jiān)督機(jī)制。事前的監(jiān)督機(jī)制應(yīng)規(guī)定教師行使懲戒權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守的程序，例如在進(jìn)行一般懲戒時(shí)應(yīng)該有第三方教師監(jiān)督。事后的監(jiān)督機(jī)制是在學(xué)校設(shè)立申訴委員會，申訴委員會應(yīng)由教育主管部門人員、學(xué)校教師、家長代表和學(xué)生代表組成。學(xué)生如果對懲戒不服，可以提請申訴，既能保障懲戒權(quán)的有效施行，又不致侵犯學(xué)生權(quán)益。

五、結(jié)語

要使教師懲戒權(quán)在防治校園欺凌事件中發(fā)揮真正的作用，除了完善相關(guān)立法外，一是要加強(qiáng)對懲戒權(quán)的宣傳;二是要逐漸改變我國以成績作為衡量教師工作的主要標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)試教育體制;三是加大對教師的法制教育。在尊重青少年的成長規(guī)律、身心健康的前提下合法、合理地使用教師懲戒權(quán)。

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