[摘要]實行分類管理是我國全面深化民辦教育領域綜合改革的重大戰(zhàn)略，也是我國民辦高等教育持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的現(xiàn)實需要。然而，在具體實踐中我國獨立學院面臨著配套政策不完善、部分獨立學院難以分類、過渡期與轉設期存在沖突、退出機制不健全的現(xiàn)實困境。針對上述困境，建議相關行政部門從“突破制度藩籬，繪好精謹細膩‘工筆畫;主動擔當作為，接好權力下放‘接力棒;高位謀劃推進，理順‘轉設與‘分類關系;健全退出機制，保全利益相關者權益”四重路徑進行破解。

[關鍵詞]獨立學院;分類管理;規(guī)范轉設

[作者簡介]雷承波（1981- ），男，四川遂寧人，四川大學錦江學院，助理研究員，碩士。（四川 ?眉山 ?620860）

[基金項目]本文系2017年度教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“利益相關者視角下分類管理政策目標與執(zhí)行問題研究”（項目編號：17YJA880059）和2018年江蘇高校哲學社會科學研究重點項目“江蘇省民辦教育支持和規(guī)范政策體系研究”（項目編號：2018SJZDI191）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G710[文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1004-3985（2020）07-0026-08

一、問題的提出

獨立學院破冰引航于20世紀90年代末浙江大學城市學院，從創(chuàng)辦至今已逾20年，是我國高等教育大眾化背景下辦學體制改革創(chuàng)新的重要產物。根據(jù)《2019年全國高等學校名單》，截至2019年6月15日，全國共有獨立學院257所，占全國2688所普通高等學校的9.56%，占全國756所民辦高校的33.40%。獨立學院已經(jīng)成為我國高等教育體系中一支不可或缺的生力軍。

2017年9月1日，隨著新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）實施，我國民辦高等教育正式步入了分類管理的新時代。新法實施已經(jīng)兩年有余，我國獨立學院現(xiàn)在的分類狀況如何，現(xiàn)有的分類管理制度是否為獨立學院提供適宜的生長“土壤”，分類管理改革又與獨立學院轉設存在什么關系……成為社會各界關注的焦點。對這些問題的理論進行深入探討，不僅有利于全面推進我國民辦高等教育分類管理深水區(qū)改革，還有利于我國獨立學院向精品型、特色型的一流卓越民辦高校夢想邁進。

二、分類管理制度視域下獨立學院發(fā)展現(xiàn)實困境分析

（一）配套政策不完善

自新《民促法》發(fā)布以來，我國先后頒發(fā)了《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），以及《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》等一系列配套政策，對全面促進我國民辦教育事業(yè)發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的多樣化教育需求，提高國民素質，促進社會全面進步具有重要而深遠的意義。但仔細研判，這些配套政策仍然存在一些不足。

首先是配套政策中間延遲時間過長?！吨腥A人民共和國立法法》第六十二條規(guī)定：“有關國家機關應當自法律施行之日起一年內作出規(guī)定，法律對配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！卑凑沾艘?guī)定，分類管理配套政策應在2018年底前全部完成。然而，時至今日，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱《送審稿》）仍然懸而未決，《獨立學院設置與管理辦法》（教育部令第26號）（以下簡稱《辦法》）仍然遲遲未修，導致我國獨立學院的分類改革“游離”于民辦教育分類管理體系之外，出現(xiàn)了“無法可依”的尷尬境地。分類管理配套政策中間延遲時間過長，不僅增加了政策落實的不確定性，影響了政策的執(zhí)行效度，耗費了政策資源，還可能出現(xiàn)一些利益集團利用“制度變遷的時滯”規(guī)避新政，產生“隧道行為”，引發(fā)社會問題。

其次是地方配套政策創(chuàng)新不足。政策創(chuàng)新是落實國家法律法規(guī)及政策中優(yōu)惠規(guī)定的重要舉措。地方配套立法應具體、明確，這是地方配套立法制定的基本要求。但是，從出臺的各省市配套政策來看，大部分體現(xiàn)了照搬式政策執(zhí)行，機械簡單地照章辦事。以民辦教育分類管理改革三大核心之一稅收優(yōu)惠政策為例，《民促法》第四十七條規(guī)定：“民辦學校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策;其中，非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠政策?！笨梢?，國家在稅收優(yōu)惠政策方面做出了宏觀性的導向和原則性的把控，缺乏可操作性，其具體的實現(xiàn)亟待地方政府部門的進一步細化和擔綱，然而在實際運行中，大部分省（自治區(qū)、直轄市）與國家實施意見保持“高度一致”，照搬式政策執(zhí)行，機械簡單地照章辦事，嚴重影響了國家優(yōu)惠政策的實現(xiàn)，這充分體現(xiàn)了地方政府治理創(chuàng)新動力不足、勇氣不夠和地方政府治理能力及治理經(jīng)驗不足。

最后是“宜粗不宜細”貫穿整個配套政策?！耙舜植灰思殹笔俏覈诟母镩_放初期，百業(yè)待舉、法制空白背景下智慧的選擇。但是，歷經(jīng)幾十年的發(fā)展，我國法律體系早已從“初步形成”階段到“基本形成”階段，再到“形成”的階段，“依法治國、依法治?！钡睦砟钌钊肴诵模袊厣鐣髁x法律體系已經(jīng)形成。但是，一些地方在配套政策制定過程中仍然將“宜粗不宜細”奉為圭臬，成為回避立法難點和矛盾的正當理由。以沿海廣東省為例，2018年4月，廣東省人民政府發(fā)布的《廣東省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》（粵府﹝2018﹞36號）對《若干意見》內容給予了積極的回應，并且還結合當?shù)靥厣M行了一系列的突破。但是，“宜粗不宜細”思維仍然貫穿整個政策文本。例如，在分類管理過渡時間安排上，只是要求各地根據(jù)“一校一策”的原則來制訂“自己”的過渡工作方案，缺乏統(tǒng)一安排。從表面看民辦學校似乎有了更大自由的選擇空間，但實質上是“宜粗不宜細”定式思維的進一步延續(xù)，在缺乏統(tǒng)籌過渡期限安排的情況下，很可能會出現(xiàn)“一人一義，十人十義，百人百義，千人千義”狀況，導致地方行政部門不敢作為，最終會讓民辦學校無所適從，致使配套政策缺乏必要性和可行性。

（二）部分獨立學院難以分類

根據(jù)《民促法》第十九條規(guī)定，“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校?！睋?jù)此，現(xiàn)有的獨立學院完全可以自主選擇登記為營利性或者非營利性民辦學校。但是，根據(jù)《送審稿》第七條規(guī)定：“公辦學校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學校……不得以品牌輸出方式獲得收益”，獨立學院不能直接選擇登記為營利性。這主要是因為當前我國獨立學院具有公立與私立的雙重性質。如此一來，獨立學院不能直接選擇登記為營利性是無可非議的。但是，全部選擇登記為非營利性民辦學校，既不符合當前“投資辦學是我國現(xiàn)有民辦教育的本質特征”①，也不符合“近七成獨立學院由房地產等各類投資資本在掌控”②的基本國情。

基于此，獨立學院規(guī)范轉設后再選擇營利與非營利道路成為當前我國獨立學院改革發(fā)展的必由之路。但是，2006年9月教育部頒布實施的《普通本科學校設置暫行規(guī)定》七項硬性指標成為獨立學院轉設道路上的“攔路虎”，尤其是“學院建校初期的校園占地面積應達到500畝以上”的硬性指標更是成為沿海大城市獨立學院轉設之“殤”。這也是截止到2019年11月底，全國共有257所獨立學院，但只有64所轉設為63所民辦本科高校（2013年4月，沈陽理工大學應用技術學院與沈陽農業(yè)大學科學技術學院合并，聯(lián)合轉設為沈陽工學院，兩所學院由原來的獨立學院轉為獨立設置的民辦普通本科學校建制），轉設數(shù)僅僅占全國獨立學院總數(shù)1/5的主要原因之一。

然而，按照當前民辦教育分類管理改革的基本思路，這部分轉設條件不成熟的獨立學院也屬于分類管理改革的對象。但是，根據(jù)現(xiàn)有轉設政策，這部分獨立學院無法轉設，不能轉設就意味著不能進行自主分類。盡管已有浙江大學城市學院、浙江大學寧波理工學院、北京師范大學珠海學院回歸母體高校，開辟出了我國獨立學院轉設的新蹊徑，為我國獨立學院規(guī)范轉設提供了新的思路、新的方向和新的參考，但很難全面推廣開來。眾所周知，浙江大學城市學院、浙江大學寧波理工學院和北京師范大學珠海學院都是“國有”型的，其投資者都是政府部門，分別是杭州市人民政府、寧波市人民政府和珠海市人民政府。對于這類“國有”獨立學院來說，選擇回歸母體高校，就好比“左兜換右兜”，所有財產權仍歸“國有”。然而，對民營資本型的獨立學院來說，選擇回歸母體高校，“舉辦者不僅不能獲取‘過程利益，還要放棄學校資產所有權，把學校的‘終極資產變成了全社會的公共資產（予以制度性剝奪）”③。在我國捐贈文化傳統(tǒng)嚴重缺失的背景下，極少有舉辦者愿意放棄學校資產所有權，即便是轉設條件無法達標，他們更愿意“給后代留點家產作念想”。為此，在分類管理法律框架下如何讓這部分轉設條件不達標和具有“民有”投資背景的獨立學院進行科學、規(guī)范地分類，成為當前我國民辦高等教育分類管理改革重要之義。

（三）過渡期與轉設期存在沖突

眾所周知，我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟文化水平發(fā)展十分不均衡。為了更好因地制宜，確?！睹翊俜ā仿浞€(wěn)、落細、落實，全國人大常委會決定將制定“過渡期設置”方案的立法權授予地方，這充分體現(xiàn)了本次修法對現(xiàn)有民辦學校舉辦者采取的“肯定貢獻，鼓勵發(fā)展，尊重歷史，不算細賬”④的基本原則。不僅有利于各地依據(jù)法律，從實際出發(fā)解決相關問題，也有利于各地行政部門有足夠時間探索出適合當?shù)孛褶k教育特點的管理模式。從目前各省市設置過渡期來看，除遼寧、甘肅、天津、廣東未明確外，大部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）采用了固定過渡期的辦法。例如，陜西固定的過渡期時間是在2022年9月1日前;海南是在2022年8月31日;湖北在2020年9月1日;內蒙古在2023年8月31日;江蘇在2022年12月31日，但可以寬限兩年;河北在2022年8月31日;河南在2022年底;而上海則設置差異化過渡期，將非營利性學校過渡期截止時間定在2019年12月31日前，營利性學校定在2020年12月31日前。

2018年12月，《教育部辦公廳關于做好2018年度高等學校設置工作的通知》（教發(fā)廳函〔2018〕215號）出臺，掃清了獨立學院轉設申報時間的羈絆，標志著我國獨立學院轉設正式駛入了“快車道”。如果以2019年9月為起點，符合辦學條件的獨立學院開始著手申請轉設為民辦普通高校，原則上僅僅需要一年時間，即2020年7月就可以轉設成功，極大地節(jié)省了獨立學院轉設時間成本。但是，獨立學院轉設是一項極為復雜系統(tǒng)的工程，不僅牽涉方方面面的利益調整和分配，還需要提交母體高校同意轉設的文件、董事會同意轉設的決議、舉辦者資質及出資情況證明材料、校園建設規(guī)劃圖、校園用地房產權證明、專任教師名單、儀器設備表等眾多材料，一般很難在短期內完成。

這就出現(xiàn)一個很尷尬的局面：當獨立學院成功轉設為普通民辦本科高校后，當?shù)剡x擇登記為營利性時間已經(jīng)結束。以湖北為例，湖北設置的過渡期是1～3年，最遲分類登記時間是2019年11月7日或2020年9月1日，這就要求湖北所有符合要求有意愿選擇營利性的獨立學院必須在2020年9月以前全部轉設成功，再進行辦學屬性選擇?，F(xiàn)在的問題是：過渡期結束后，對沒有轉設成功的獨立學院又應該如何分類，辦學屬性又如何選擇，是否還有資格選擇登記為營利性，政策語焉并不詳。但是，在部分省、自治區(qū)、直轄市實行的配套政策中明確規(guī)定，在過渡期內沒有做出辦學屬性選擇的，默認為非營利性學校。這種因部門規(guī)章制度與地方配套政策相抵牾而致使舉辦者失去登記營利性學校的資格，顯然有失公平、公正、公允。既不利于維護民辦教育的公益性，也不利于吸引民間資本進入民辦教育領域。

（四）退出機制不健全

獨立學院退出是市場經(jīng)濟體制下一種正常的社會現(xiàn)象，也是社會發(fā)展的一種必然趨勢。隨著我國民辦高等教育辦學成本的飆升以及各種辦學風險的劇增，我國民辦高等教育將迎來一波退出高潮。

雖然我國已經(jīng)從法律層面明確了獨立學院法定退出路徑主要有獨立學院主動申請注銷登記、登記管理機關依法對獨立學院撤銷登記兩種，并提供了兩種不同類型退出依據(jù)，但由于退出機制過于薄弱，獨立學院的退出將面臨巨大風險。

一是退出依據(jù)過于繁雜。法貴簡明，既有利于遵守，又有利于司法適用。然而，在我國民辦教育辦學實踐過程中，現(xiàn)行法律依據(jù)和制度規(guī)定卻過于繁雜。以我國營利性民辦學校為例，僅退出依據(jù)就高達13個。其中，法律層面有5個，即《中華人民共和國教育法》《民促法》《中華人民共和國公司法》《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規(guī)定（二）》《中華人民共和國高等教育法》;行政法規(guī)層面有4個，即《送審稿》《若干意見》《中華人民共和國公司登記管理條例》《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》;部門規(guī)章有4個，即《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》《企業(yè)法人登記管理條例施行細則》《關于營利性民辦學校名稱登記管理有關工作的通知》。這不僅不利于舉辦者理解法律的本義，也不利于民辦教育政策的操作執(zhí)行。

二是原始投入資產最終歸屬不明確。按照現(xiàn)行的退出機制，無論是民辦高校自己要求終止辦學，還是吊銷辦學許可證終止辦學，抑或因資不抵債無法繼續(xù)辦學而被終止辦學，都必須清償債務后，才能進行剩余資產處理。這對當前我國大部分以“以學養(yǎng)學、滾動發(fā)展”起來的獨立學院來說，要想在清償債務后資產有所剩余簡直是“難于上青天”。據(jù)胡衛(wèi)、董圣足調查：“在全部212所被調查學校中，貸款規(guī)模在3000萬元以上的占到17.46%，其中1億元以上的占到10.38%，而這部分學校幾乎全部為民辦高?！褶k高校平均負債率在30%～40%，是民辦中小學平均負債率的3倍左右。少數(shù)民辦高校負債率超過50%?！雹輿r且在原始投入資產最終歸屬不明的情況下，投資舉辦者很可能“賠了夫人（原始投入資產）又折兵（歷年積累資產）”。

正是由于合法利益無法得到確切保障的情況，“任何一個‘理性經(jīng)濟人都可能會基于追求自身利益最大化的需要而出現(xiàn)轉嫁風險、逃避義務甚至坑蒙拐騙、違法亂紀等情況”⑥。于是，在2019年2月至7月期間，我國出現(xiàn)了教育集團交易并購獨立學院的“井噴”現(xiàn)象，分別是：2019年2月，中國新華教育（02779）以人民幣6.1億元收購了南京財經(jīng)大學紅山學院;3月，希望教育（01765）以人民幣1.48億元收購了貴州大學科技學院舉辦人權利;6月，在香港上市的民辦高等教育集團中國教育集團控股有限公司（0839.HK）以人民幣10.1億元收購了四川外國語大學重慶南方翻譯學院的全部舉辦人權益;7月，春來教育（01969）通過透購投標方式以人民幣8億元收購蘇州科技大學天平學院;中國新華教育（02779）以9.18億元收購昆明醫(yī)科大學海源學院，極大地動搖了部分不堅定舉辦者的投資信心，在社會上引起了輿論漣漪。這種通過資本市場快速收購獨立學院來選擇營利性獲取方式，由于控制權溢價帶來的超額資本收益，不僅不利于我國獨立學院長期穩(wěn)定健康發(fā)展，也有悖于我國民辦教育分類管理改革的初衷。

三、獨立學院分類管理現(xiàn)實困境的破解之道

（一）突破制度藩籬，繪好精謹細膩“工筆畫”

當前，我國民辦教育分類管理改革正處于深水區(qū)，迫切需要政府部門主動作為、銳意進取、有的放矢、聚焦重點、精雕細琢，繪制出精謹細膩的配套政策“工筆畫”。

一是加快新法建設進程，完善配套政策。諾斯認為，制度變遷是一個漸進的、非連續(xù)的過程，不可能在短時間內完成，這主要是基于“政策供給由于需要一個相對較長的學習、設計、實施和磨合的時間過程總是難以及時迎合政策需求”⑦，“但長期的政策滯后會影響政策效率的發(fā)揮，耗費政策資源，甚至會危及社會穩(wěn)定和國家治理”⑧。為此，國家應盡快出臺《送審稿》和修訂《辦法》，縮短“滯后時間”，把明確的新法新規(guī)進一步細化到《送審稿》和《辦法》中。從法律源頭解決我國獨立學院如何分、怎么分等現(xiàn)實問題，為獨立學院的分類管理改革提供一個清晰藍圖和計劃，有機實現(xiàn)民辦高等教育體系的內在統(tǒng)一，做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，確保我國分類管理工作有序實施和順利開展。

二是積極轉變政府職能，激發(fā)投資活力。在分類管理政策的推進中，政府部門應積極轉變其職能，根據(jù)我國民辦高等教育實際發(fā)展需要，對其職能的內容、方向、方式、方法進行縱橫向變動，由“監(jiān)控者”轉變?yōu)椤氨O(jiān)督者”，運用法治思維和法治方式提升政府行政執(zhí)法公信力，最大限度地調動一切積極因素，“在充分調研的基礎上，廣泛吸納參與主體的建議和意見，并對搜集的建議和意見進行分類和匯總，制定出交集的政策文本，切實維護參與主體的利益?！雹?/p>

三是精簡下放行政權力，落實監(jiān)管責任。簡政放權并不是讓教育行政部門當“甩手掌柜”，也不是簡單地一放了之，而是以法律為準繩，以促進民辦教育持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展為最終目標，重點圍繞阻礙民辦教育創(chuàng)新發(fā)展的“堵點”、影響分類管理改革的“痛點”和市場監(jiān)管的“盲點”，拿出硬措施，打出組合拳，堅持“放”“管”“服”三管齊下，徹底解決當前獨立學院如何轉、怎么轉、轉向哪里等核心問題。與此同時，要進一步下放行政權力，“將獨立學院規(guī)范設置驗收的權力下放到省級政府”⑩，充分發(fā)揮地方政府的教育統(tǒng)籌作用，結合省情、校情，合理確定獨立學院發(fā)展目標、發(fā)展步驟、政策措施，徹底打通獨立學院分類管理改革“最后一公里”。此外，在深化“一枚印章管審批”的同時，要加強事中、事后監(jiān)管，不能讓精簡下放行政權力變成自由落體運動，準確把握好前置與后置審批的關系，工作重心應從事前審批積極向事中、事后監(jiān)管轉變。

（二）主動擔當作為，接好權力下放“接力棒”

作為配套政策制定者的省級政府部門和民辦教育政策執(zhí)行者的地市級政府部門，應主動擔當作為，搞好配套政策銜接，做到彼此呼應，增強分類管理政策的整體功能;接好權力下放的“接力棒”，為獨立學院分類管理改革提供相應的政策資源保障。

一是保障合理用地需求。毫無疑問，獨立學院校園占地面積普遍不足是當前我國獨立學院規(guī)范轉設、分類管理改革的主要障礙之一。建議各地政府部門將獨立學院新增建設用地統(tǒng)一納入土地使用總體規(guī)劃和年度新增用地計劃，鼓勵優(yōu)先盤活使用現(xiàn)有建設用地。對土地供給確實有困難的地區(qū)，當?shù)卣畱膭瞠毩W院外遷辦學，優(yōu)化外遷手續(xù)流程，為獨立學院外遷提供必要的服務，并加強與遷址所在地政府的聯(lián)系與溝通，搭好外遷橋梁。而獨立學院遷址所在地政府“要把促進獨立學院發(fā)展作為本級政府的重要職責，負責支持獨立學院發(fā)展建設”11，加大公共財政扶持力度。對轉設后，有意愿登記為非營利性民辦高校的獨立學院，以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠;對意愿登記為營利性民辦高校的獨立學院按照國家相應的政策供給土地，只有一個意向用地者的，可按照協(xié)議方式供地。

二是落實稅收優(yōu)惠政策。從目前來看，地方政府想在稅收問題上做出突破性的規(guī)定幾乎不可能，但是并不意味著只能跟在國家政策后面亦步亦趨，而是應該在法律框架允許的范圍內，站高一點、看遠一些，結合當?shù)貙嶋H情況，對國家層面的稅收優(yōu)惠政策進行改造升級，科學設計出具有地方特色的稅收優(yōu)惠政策。例如，遼寧結合當?shù)貙嶋H情況，提出了對技術轉讓收入提供相應的所得稅優(yōu)惠政策;陜西、安徽提出了出資人如以不動產辦學免除不動產過戶費;江蘇提出了免征契稅;天津、河北、海南、江蘇等提出了免征增值稅，并且遼寧、海南、江蘇對稅收還有更進一步的規(guī)定，為當?shù)孛褶k教育營造了良好的成長環(huán)境，極大地促進了當?shù)孛褶k教育的迅速發(fā)展，充分調動了當?shù)孛褶k教育舉辦者投資舉辦民辦教育的積極性。

三是構建部門協(xié)同合作機制。民辦教育分類管理是一項長期性、基本性、系統(tǒng)性的工程，需要民政、人事、工商、稅務、消防等多個部門的協(xié)同合作。例如，對于獨立學院資產過戶、土地使用等問題，已經(jīng)遠遠超出了教育行政部門所管轄的范疇，需要多個部門協(xié)同完成?；诖耍鞯胤秸块T要主動尋求地方工商、社保、稅務等多個部門支持和配合，建立日常聯(lián)系機制，定期召開聯(lián)席會議，建立資源共享機制，實現(xiàn)信息資源的共享共用。同時，明確各部門職責，優(yōu)化部門間“手牽手”機制，形成強大工作合力，構建“民辦教育改革一盤棋”聯(lián)動格局。

（三）高位謀劃推進，理順“轉設”與“分類”關系

一是“布好”分類管理的“陣”。如果說規(guī)范轉設是我國獨立學院規(guī)范發(fā)展的后臺準備，那么分類管理改革就是我國獨立學院規(guī)范發(fā)展的前臺實施。因此，教育行政部門在修訂相關規(guī)章制度時，一定要堅持高位謀劃推進、優(yōu)化協(xié)同高效的基本原則，把“獨立學院轉設”納入我國民辦教育分類管理體系中，有機銜接“規(guī)范轉設”與“分類管理”，堅持“三同步”原則，即同步規(guī)劃、同步管理、同步推進。具體而言，就是對符合轉設條件的獨立學院，在轉設過程中，可以先在當?shù)叵嚓P行政部門“預登記”為營利性或非營利性，正式成為普通的民辦高校后再“登記”為營利性或非營利性;對于不滿足轉設條件的獨立學院，可以先在當?shù)叵嚓P行政部門“備案”為營利性或非營利性，滿足轉設條件后“預登記”為營利性或非營利性民辦學校，轉設成為普通民辦高校后再“登記”為營利性或非營利性民辦學校。

二是“畫好”轉設線路的“圖”。針對當前我國獨立學院規(guī)范轉設期與地方配套分類管理政策過渡期存在的問題，相關行政部門在修訂《送審稿》時應將獨立學院轉設有機納入我國民辦高等教育綜合戰(zhàn)略改革體系中，明確獨立學院最后的轉設期限，從頂層制度層面消除轉設期無限性與過渡期有限性的矛盾。眾所周知，《送審稿》是由國務院根據(jù)憲法和法律，按照法定程序制定的有關行使行政權力，履行行政職責的規(guī)范性文件，屬于行政法規(guī)。而地方配套政策則是由法定的地方國家權力機關依照法定的權限制定和頒布的，屬于地方性法規(guī)。根據(jù)《中華人民共和國立法法》第八十八條“行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”的基本原則，當獨立學院規(guī)范轉設期與地方配套分類管理過渡期存在的沖突時，可以使用《送審稿》中明確的獨立學院轉設期限。

三是“繪好”規(guī)范轉設的“路”。在當前分類管理改革的大背景下，獨立學院的規(guī)范轉設，既要尊重歷史和現(xiàn)實，又要充分考量地域性差異，根據(jù)不同類型獨立學院的特殊性提供不同的轉設路徑，并對其進行積極引導。例如，對于轉設條件成熟的“國有”民辦型獨立學院，建議其可以直接轉設為“獨立設置的公辦普通本科高?！被蛘摺芭c社會力量合作轉設為民辦普通本科高校”;對于不符合轉設要求的“國有”民辦型獨立學院，建議其可以轉設為公辦高校的內部二級機構;對于確實無法轉設的“國有”民辦型獨立學院，建立完善的退出終止辦學機制。而對于“私有”型民辦型獨立學院，符合轉設要求的，建議其可以直接轉設為獨立設置的民辦普通本科高校;對于不符合轉設條件要求的，相關行政部門要設置一定時間的過渡期，要求其盡快脫離母體高校。在過渡期內達到驗收條件的，頒發(fā)辦學許可證，正式成為普通的本科民辦高校。在過渡期滿未達到驗收條件的，相關行政部門以《普通本科學校設置暫行規(guī)定》七項硬性指標為基本標準進行評估，根據(jù)評估結果分別給予黃牌、紅牌、減少招生計劃、停止辦學等不同等級的處罰措施。

（四）健全退出機制，保全利益相關者權益

在市場經(jīng)濟體制下，獨立學院退出是一種非常正常的社會現(xiàn)象，但是卻關乎到千家萬戶的切身利益，應堅持“預防為主，積極處置”的原則，按照“設計、預警、處罰”的循環(huán)方式進行退出，確保利益相關者的合法權益。

一是加強事前控制，設計辦學風險預警指標體系。為了能提前預判獨立學院辦學情況，相關行政部門應制定“獨立學院風險評價及預警指標體系”，根據(jù)獨立學院辦學風險類型，從政策法規(guī)風險、市場環(huán)境風險、管理決策風險、財務融資風險、教育質量風險等維度出發(fā)，按照目標必須是具體的（Specific）、目標是可以衡量的（Measurable）、目標是可以達到的（Attainable）和其他目標具有相關性（Relevant）、目標具有明確的截止期限（Time-based）的SMART原則，設計獨立學院辦學風險預警一、二級指標。例如，以財務融資風險為例，結合獨立學院的實際特點，可以將財務融資風險劃分為籌資風險、財務管理風險、債務風險三個宏觀性的預警一級指標，再將預警一級指標內的籌資風險進一步細化，分為舉辦者經(jīng)營與財務狀況、學校年度投資需求與經(jīng)費支出預算、融資渠道及年度銀行貸款計劃等微觀性的預警二級指標，使其更具有可行性和操作性。

二是加強事中控制，建立彈性辦學風險預警機制。我國獨立學院特殊發(fā)展歷程決定了其建立彈性辦學風險預警機制是非常必要的，也是很關鍵的。不僅有利于防患于未然，把各種不安定因素消除在萌芽狀態(tài)，同時還有利于獨立學院及時進行自我整改與修正。而構建彈性辦學風險預警機制核心點在于信息收集、風險識別以及風險控制三個模塊。具體來說，就是通過對收集到的內外部信息素材進行分析、識別、整理、歸類，采用定性分析與定量分析相結合的方法，充分利用計算機技術，根據(jù)設置預警閾值，對獨立學院辦學情況做出評估，并將預警信息及時發(fā)布到信息管理平臺。對于超出預警閾值的獨立學院，要求其立即整改修正，并給以黃牌警告。對于連續(xù)三次超出預警閾值或拒不整改的獨立學院，直接給予紅牌警告，并暫停招生;情況嚴重的可撤銷其建制或甚至直接責令其退出。

三是加強事后控制，確保利益相關者的合法權益。民辦高校終止辦學時，按法律法規(guī)和國家有關規(guī)定進行資產清算，清算和安置方案報審批機關確認后實施。首先，鑒于我國獨立學院投資主體多元化特征，“要充分尊重舉辦者的歷史貢獻以及我國民辦學校的特殊性，特別對新政實施前的舉辦者，其補償獎勵要給予必要的政策傾斜”12。在綜合考慮投資舉辦者初始出資額、取得合理回報的情況以及辦學收益等因素的情況下，在有剩余財產的前提下，堅持動態(tài)發(fā)展的原則，將學校歷年來積累的財產拿出一定比例作為獎勵，并明確原始產權的最終歸屬，充分維護舉辦者的合法權益。其次，保護好學生受教育權。獨立學院停辦后，學生應由參與舉辦普通高校托管，在教育行政主管部門指導下進行統(tǒng)籌安排。學生也可以申請自由轉學，原則上是層次相同專業(yè)相近的學校。對于已經(jīng)取得一定學分的學生，建立完善的互認學分制度，實現(xiàn)學業(yè)的銜接。最后，妥善解決教師安置問題。對于愿意繼續(xù)從事教育工作的教職員工，建議相關行政部門引薦到其他相關教學單位或者教育機構;對于自愿擇業(yè)的教職員工，嚴格按照國家相關法律規(guī)定進行補償。

[注釋]

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