孫紅?趙麗平?郭松齡

摘 要：PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫(xiě)，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目[1]。PPP代表一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念，適用于新建項(xiàng)目和對(duì)已有項(xiàng)目進(jìn)行債務(wù)重組所進(jìn)行的融資。在我國(guó)高等教育改革的過(guò)程中，隨著招生數(shù)量的增加，學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，往往超出大學(xué)自身的出資限度和地方財(cái)政投資能力。因此，有選擇地在一些辦學(xué)項(xiàng)目中引入PPP供給模式，可以減輕政府財(cái)政壓力，降低高校債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。21世紀(jì)以來(lái)，PPP融資模式越來(lái)越備受關(guān)注，但現(xiàn)狀是目前高?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目并不多，實(shí)施起來(lái)存在一些困難。

關(guān)鍵詞：PPP融資模式;高?；A(chǔ)設(shè)施;現(xiàn)狀

1 國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1）國(guó)外現(xiàn)狀分析。PPP模式最初始于20世紀(jì)80年代的公共產(chǎn)品供給制度改革，它帶來(lái)了一場(chǎng)全球性的制度革命。在英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP模式被廣泛運(yùn)用在交通、電信、能源等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，由公共供給轉(zhuǎn)為私營(yíng)供給，由私人企業(yè)募集資金，進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，即國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化。國(guó)外的專(zhuān)家學(xué)者對(duì)于PPP項(xiàng)目的研究起步較早，而且對(duì)于PPP項(xiàng)目的研究多采用定量分析、案例比較分析等方法，著重關(guān)注于PPP模式的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及使用價(jià)值方面。教育方面，PPP模式作為一項(xiàng)先進(jìn)的管理模式，已廣泛應(yīng)用于發(fā)達(dá)國(guó)家教育領(lǐng)域，例如英國(guó)財(cái)政部和國(guó)家審計(jì)辦公室各自的抽查結(jié)果表明，分別有80%和79%的教育類(lèi)PPP項(xiàng)目在預(yù)算內(nèi)交付。

2）國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀分析。國(guó)內(nèi)對(duì)PPP項(xiàng)目融資模式的研究主要集中在大型公共設(shè)施項(xiàng)目、資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和工業(yè)項(xiàng)目。高等院?；A(chǔ)建設(shè)的融資模式以BOT（Build—Operate—Transfer，即“建造一運(yùn)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓”）模式為主，常用于學(xué)生公寓等后勤基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[2]，例如：京華育緣天津大學(xué)國(guó)際會(huì)館項(xiàng)目、安建筑科技大學(xué)學(xué)生宿舍樓項(xiàng)目、四川師范大學(xué)東校區(qū)學(xué)生公寓、津師范大學(xué)新校區(qū)學(xué)生公寓項(xiàng)目、泉州師范學(xué)院改造舊校區(qū)學(xué)生宿舍BOT項(xiàng)目等。目前，PPP模式應(yīng)用于公辦學(xué)校建設(shè)方面的研究資料較少?；谔嵘叩冉逃l(fā)展水平和推進(jìn)國(guó)家創(chuàng)新治理體系的建設(shè)需求，PPP模式逐漸成為推動(dòng)高等教育改革創(chuàng)新的手段之一。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的運(yùn)用日臻成熟，但在教育類(lèi)尤其是高等教育范疇中的應(yīng)用仍處于初始階段。當(dāng)下，PPP模式除在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域適用外，也應(yīng)在公共服務(wù)需求上大力推廣。高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，該模式已在發(fā)達(dá)國(guó)家高校得到成功的應(yīng)用，但在我國(guó)該模式發(fā)展應(yīng)用狀況不夠。實(shí)踐證明，目前我國(guó)普通高校各方面的運(yùn)行模式與社會(huì)需求不統(tǒng)一，從某種程度上分析，這是教育資源的浪費(fèi)，是財(cái)政投入產(chǎn)生的社會(huì)效益在減弱，需從根本上對(duì)其投資結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革。高校PPP模式的引入則是一個(gè)有效解決途徑，但我國(guó)目前對(duì)此的研究還不夠，實(shí)施起來(lái)也存在很多困難。

2 高?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)

高等教育的健康發(fā)展關(guān)系著我國(guó)未來(lái)所需的人才儲(chǔ)備，關(guān)系到整個(gè)國(guó)家和民族的文明素質(zhì)提升和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。但是目前我國(guó)高校建設(shè)面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺等相關(guān)問(wèn)題。隨著我國(guó)對(duì)PPP模式的推廣，將PPP模式引入高校進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是符合高校實(shí)際需求的。而由于高等教育的特殊性，使高?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目也具有一些特點(diǎn)。

1）高?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)特殊性。在PPP模式的實(shí)踐過(guò)程中，人民政府通常代表廣大人民的利益發(fā)起PPP項(xiàng)目，但是具體推進(jìn)PPP項(xiàng)目的過(guò)程中，政府通常會(huì)授權(quán)給下級(jí)具體職能部門(mén)，由該部門(mén)進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備、招投標(biāo)、行使權(quán)力、擔(dān)負(fù)責(zé)任等活動(dòng)。例如哈爾濱采用PPP模式進(jìn)行地下綜合管廊建設(shè)，具體項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)設(shè)為市級(jí)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)。在高?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，通常具體的實(shí)施機(jī)構(gòu)是高校本身。不僅要編制PPP的實(shí)施方案，還要代表政府與社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行談判，簽訂PPP項(xiàng)目合同等重要法律文書(shū)，參與到PPP項(xiàng)目的全過(guò)程。實(shí)施機(jī)構(gòu)的區(qū)別在于兩者的性質(zhì)不同。住建委員會(huì)或某市區(qū)辦公室屬于行政單位，能夠?qū)?guó)家行政事務(wù)進(jìn)行組織、管理、監(jiān)督、指揮。高校屬于事業(yè)單位，是具有社會(huì)公益性質(zhì)的非盈利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，并沒(méi)有像行政單位一樣具法律賦予的管理組織國(guó)家行政事務(wù)權(quán)利。因此，在基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中高校并不能像住建部一樣方便快速地通過(guò)制定政策規(guī)劃、協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)等方式為項(xiàng)目公司提供優(yōu)惠條件。

2）高?；A(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)較大。高校基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目不同于普通社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，除了需要考慮地形地理位置、氣候等因素外，高校還有特殊的使用要求、寒暑假、規(guī)律的作息時(shí)間等特點(diǎn)。具體而言，從特殊的使用要求來(lái)說(shuō)，高?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目繁多，且有不同的技術(shù)要求和建筑標(biāo)準(zhǔn)。例如，高校很多學(xué)科都需要建設(shè)相應(yīng)的實(shí)驗(yàn)室，不同實(shí)驗(yàn)室之間存在很大差異性，有很多因素需要考慮在內(nèi)。

從高校寒暑假制度方面來(lái)說(shuō)，大多數(shù)高校都希望建筑工期能在新學(xué)期開(kāi)學(xué)前完工，因此可能會(huì)為項(xiàng)目公司帶來(lái)一定的完工壓力和風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)造成為追趕施工進(jìn)度而犧牲建筑質(zhì)量的風(fēng)險(xiǎn)。而普通的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施則可能沒(méi)有對(duì)完工日期的特別要求。從作息時(shí)間方面來(lái)說(shuō)，如果高校是在正常工作運(yùn)轉(zhuǎn)的校區(qū)中進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或更新完善，那么必須考慮到學(xué)校人流密集可能導(dǎo)致的施工安全的風(fēng)險(xiǎn)，以及噪音和粉塵等因素對(duì)高校師生的學(xué)習(xí)生活造成不利影響的風(fēng)險(xiǎn)。否則可能會(huì)導(dǎo)致校園不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。

3 當(dāng)前教育類(lèi)型相應(yīng)的PPP操作模式及PPP模式在高校基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用歷程

1）目前教育類(lèi)型相應(yīng)的PPP操作模式。義務(wù)教育是教育類(lèi)PPP項(xiàng)目中份額最大的細(xì)分領(lǐng)域，占比達(dá)28.16%;這其中采用BOT（建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交）模式運(yùn)作的占69.32%。教育類(lèi)PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)上，使用者付費(fèi)的占33.98%，政府付費(fèi)的達(dá)37.28%，另有28.74%為可行性缺口補(bǔ)助。PPP模式強(qiáng)調(diào)的是項(xiàng)目全生命周期管理，包括項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)全過(guò)程，政府和社會(huì)資本合理分配風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮社會(huì)資本和政府各自的優(yōu)勢(shì)，政府和社會(huì)資本通過(guò)長(zhǎng)期合同明確權(quán)利和義務(wù)，最終才能提高教育服務(wù)輸出質(zhì)量和效率。

從國(guó)外教育PPP的實(shí)踐來(lái)看，按照與基礎(chǔ)教育供給的非核心服務(wù)到核心服務(wù)的緊密程度和復(fù)雜程度，在PPP模式下，社會(huì)資本所能提供的服務(wù)可依次分為教育輔助性服務(wù)、設(shè)施設(shè)備供給、教育專(zhuān)業(yè)性服務(wù)、運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)、物業(yè)管理服務(wù)等。上述幾類(lèi)教育的非核心服務(wù)與核心服務(wù)并不是相互獨(dú)立的，在實(shí)際操作上，一個(gè)教育類(lèi)PPP項(xiàng)目會(huì)涉及多種服務(wù)，各種服務(wù)之間是相輔相成的。國(guó)內(nèi)教育類(lèi)PPP項(xiàng)目還是以輔助性服務(wù)、設(shè)施設(shè)備供給等硬件投入為主。

2）PPP模式在高?；A(chǔ)設(shè)施應(yīng)用歷程。PPP模式是由上世紀(jì)90年代開(kāi)始進(jìn)入我國(guó)。伴隨著PPP模式在我國(guó)發(fā)展的浪潮，其在高?；A(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用也經(jīng)歷了高潮期和低谷期[3]。

在PPP發(fā)展歷程中，1999年我國(guó)高等教育開(kāi)始從精英教育向大眾教育轉(zhuǎn)變，大規(guī)模擴(kuò)招使高校集中進(jìn)入建設(shè)新校區(qū)階段，而此期間國(guó)家大力推行的后勤社會(huì)化改革鼓勵(lì)高校引入社會(huì)資本參與高校建設(shè)，許多學(xué)生宿舍、食堂乃至新校區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施交由社會(huì)資本建設(shè)，高校PPP項(xiàng)目進(jìn)入應(yīng)用高潮階段。但在合作后期，高校和社會(huì)資本在收費(fèi)、學(xué)生管理、基礎(chǔ)設(shè)施維修維護(hù)責(zé)任等方面的爭(zhēng)端不斷發(fā)生，很多高校開(kāi)始中斷與社會(huì)資本的合作，高校PPP項(xiàng)目進(jìn)入由高潮向低谷轉(zhuǎn)變的階段。2013年以來(lái)，隨著PPP模式在我國(guó)進(jìn)入新的高速發(fā)展時(shí)期，部分高校特別是剛開(kāi)始新校區(qū)建設(shè)的高校開(kāi)始嘗試采用PPP模式解決融資困難。

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