王東梅 劉玉強

[摘要]職業(yè)教育集團化辦學可有效促進產教融合、校企合作，提高人才培養(yǎng)質量。目前阻礙集團化辦學功能發(fā)揮的主要因素包括區(qū)域發(fā)展不均衡、良好的制度環(huán)境和集團的長效機制仍未形成。職教集團化辦學功能定位從根本上影響著職業(yè)教育集團化辦學。為了充分發(fā)揮集團化辦學的經濟功能、教育性功能和社會性功能，文章提出以下保障措施：充分發(fā)揮政府在職教集團化辦學中的作用;強化成員合作，建立集團利益共同體;加強理論研究力度，促進職教集團內外部交流;勇于創(chuàng)新，探索集團化辦學發(fā)展新模式。

[關鍵詞]集團化辦學;功能定位;保障措施

近年來，職業(yè)教育集團化辦學無論是在集團數量、規(guī)模上，還是在辦學成效、服務貢獻上都取得了很大突破，有效地促進了產教融合、校企合作，提高了人才培養(yǎng)質量。但是，職教集團化辦學作為快速發(fā)展中的事物，難免遇到發(fā)展難題，如治理結構和運行機制不完善、集團化辦學模式創(chuàng)新不足、集團成員合作關系不緊密等，而制約解決這些問題的根本是職教集團化辦學功能定位問題。

一、職教集團化辦學功能的內涵

1.集團化辦學的內涵。職業(yè)教育集團是指以一個或若干個職業(yè)院校或行業(yè)協會牽頭，聯合政府機構、相關的行業(yè)企業(yè)、行業(yè)協會、職業(yè)院校、科研機構，以提高教育質量、共贏多贏、共同發(fā)展進步為主要目的，以資產聯結、契約合同或是“親緣關系”為紐帶，以集團章程為集團行為規(guī)范構建的多法人聯合體。

2.集團化辦學功能的內涵。功能是指事物所發(fā)揮的有利的作用和效能。職教集團的功能是指內部成員互動以及與外部環(huán)境相互作用時所呈現出的有利的作用和效能。①職教集團作為一種橫跨教育界與產業(yè)界的跨界組織，在當下被賦予了新的期望與內涵。職教集團功能主要是對兩大跨界組織和社會的作用和功效，具體而言就是經濟功能、教育功能和社會功能。

二、職教集團化辦學現狀分析

1.職教集團數量與分布。截至2018年底，全國各級各類職業(yè)教育集團為1528家，已基本覆蓋了全國各省、市、自治區(qū)，涵蓋了三大產業(yè)，并隨著教育部提出的到2020年初步形成300個左右的示范性職教集團的舉措，職教集團將呈現出快速發(fā)展態(tài)勢。

2.職教集團類型。職教集團主要分為兩種類型，分別是行業(yè)性職業(yè)教育集團和區(qū)域性職業(yè)教育集團。行業(yè)性職業(yè)教育集團是指在行業(yè)主管部門牽頭、指導和協調下，以強化行業(yè)職業(yè)教育產教深入融合，增強行業(yè)發(fā)展服務能力為目標，由行業(yè)組織、企業(yè)、行業(yè)性職業(yè)院校或其他職業(yè)院校相關專業(yè)等共同參與組建的合作組織。區(qū)域性職業(yè)教育集團一般是指在某一行政區(qū)域內，政府、職業(yè)院校、行業(yè)組織、企業(yè)等，以服務區(qū)域經濟社會發(fā)展為主要目的而組織起來的合作組織。

3.集團運行狀態(tài)。隨著各地職業(yè)教育集團規(guī)模的擴大和集團化辦學實踐經驗的積累，集團內部機構的運行狀態(tài)明顯改善，如在運行經費保障、考核激勵和信息化管理等方面措施均有加強。在機構運行情況方面，建立了集團運行的規(guī)章制度，約束和激勵集團成員定期開展和參與集團活動，集團內部組織機構的職能作用得到有效發(fā)揮，推進了職業(yè)教育集團的常態(tài)化運行。通過查閱全國集團化辦學網站，大部分職教集團建立了獨立的職教集團網站，作為集團信息發(fā)布的主要平臺，實現了集團內成員資源共享、專業(yè)共建、項目共研、人才互聘、文化共融信息的發(fā)布與交流等。在運行經費方面，各地職業(yè)教育集團通過爭取政府（行業(yè)）撥款、牽頭單位自籌、成員單位贊助、社會捐贈等途徑籌措經費，有的職教集團還配備了專項運行經費。

綜上所述，職教集團化辦學在發(fā)展中有很大程度的進步，活躍度有所提高。雖然如此，但還存在一些不足，導致這些不足出現的根本原因為集團化辦學的主體單位對集團化辦學功能認識不清，功能發(fā)揮受阻。

三、集團化辦學功能發(fā)揮的阻礙因素分析

1.區(qū)域發(fā)展不均衡問題較為突出。第一，職教集團區(qū)域分布不均衡。全國近60%的職教集團集中在東部地區(qū)，而中、西部則僅各占20%。東部經濟發(fā)達地區(qū)對技術技能人才需求較為旺盛，職業(yè)教育發(fā)展相對較快，集團化辦學的總體發(fā)展水平較高，中、西部地區(qū)則相對滯后。特別是中、西部的農村地區(qū)、民族地區(qū)，其區(qū)域支持性產業(yè)和特色產業(yè)發(fā)展較為落后，而東部對西部的對口支援力度也顯得不足，傾斜性政策的實際效果并不明顯。

第二，地方政府重視程度不均衡。地方政府對職業(yè)教育集團化發(fā)展的認識與支持程度以及地方職業(yè)教育發(fā)展水平直接影響著區(qū)域內職教集團化辦學的發(fā)展水平。有些地方政府重視程度不夠，沒有出臺相應的扶持政策，也無穩(wěn)定的經費支持?！督逃筷P于深入推進職業(yè)教育集團化辦學的意見》（教職成〔2015〕4號）中明確提出要優(yōu)化職業(yè)教育集團的發(fā)展環(huán)境，但是在實踐中，一些地方政府沒能真正承擔起發(fā)展區(qū)域職業(yè)教育的主體責任，鮮有出臺針對性的法律和政策來保障、支持集團建設與發(fā)展，各方參與合作的主動性與積極性未能得到充分調動，造成由上而下的政策效度較低、實際效果有限。

2.良好的制度環(huán)境仍未形成。第一，相關法律法規(guī)保障缺失。在法律法規(guī)層面上，職教集團的法人地位缺失、身份屬性模糊，運作權限和運行業(yè)務范圍都沒有相應的規(guī)定，職教集團各類主體的責任、權利和義務亦沒有明確界定，職教集團的運作無法可依，其規(guī)范性、合理性與合法性難以得到有效保證。

第二，政府和行業(yè)主管部門管理缺位。政府在職業(yè)教育集團發(fā)展過程中的統籌、協調、評估、指導等功能和作用并沒有得到充分體現。一是部分政府將職教集團建設作為一個政績工程，對職教集團的運行缺乏有效指導、協調與監(jiān)督。二是集團內部涉及諸多的利益主體，政府對此管理大于調控，缺乏可操作的激勵和保障性措施。三是缺少經費支持。四是行業(yè)主管部門的組織管理作用發(fā)揮不夠。

第三，實質的激勵與約束政策不健全。目前職業(yè)院校積極與行業(yè)、企業(yè)合作，但企業(yè)缺乏深度參與的源動力，主動尋求職業(yè)院校進行合作的項目很少，主要原因在于政府缺少企業(yè)參與職教集團化辦學的鼓勵與支持性政策。

第四，標準與規(guī)范性管理不完善。集團化辦學層級認定、審批標準、管理規(guī)范等都有待細化。縱觀全國1406個職教集團，有示范院校牽頭組建的，有行業(yè)企業(yè)牽頭組建的，也有跨區(qū)域的復合型的，由于沒有制定對職教集團的認定標準，導致分類產生較大的困難，如國家級、省級、市（縣）級職教集團認定標準僅僅依據牽頭單位的層級確定職教集團的層級。目前，許多涉及職教集團的標準與規(guī)范管理不完善，制約了職教集團的有序發(fā)展。

3.集團的長效機制未能有效形成。第一，職教集團內部治理機制不健全。一是職業(yè)教育集團組織結構松散，內部管理制度不健全，難以形成有效決策，相關決策難以執(zhí)行。目前參與職教集團的院校、企業(yè)數量很多，但多數主體缺乏參與集團發(fā)展的內生需求。不少集團的管理機構較為單一，上層未設立由政府主管部門共同參與的指導機構，下層未建立開展具體合作的協商組織，項目合作大多停留在淺層次低水平狀態(tài)。二是職業(yè)教育集團成員協作關系緊密程度有待提高，集團各成員的責任不明確，致使集團成員單位之間溝通交流不夠深入，集團內部可操作性的運行機制不健全，集團化辦學根本性運行機制、利益協調與共享機制效力仍有待提高。三是多數職教集團未建立完善的內部考核體系、進退機制和科學系統的評價機制。

第二，集團功能作用未能充分發(fā)揮。目前，許多集團的綜合服務意識和能力還比較薄弱，簡單地停留或局限于教學建設與人才培養(yǎng)，為行業(yè)企業(yè)開展員工培訓，或是解決集團內中小、微小企業(yè)的科技服務上，功能和實現形式較為簡單，集團化辦學在促進教育鏈和產業(yè)鏈有機融合、推動區(qū)域職業(yè)教育協調發(fā)展、促進現代職業(yè)教育體系建設上的作用還遠遠不夠。集團化辦學功能性定位有待進一步明確，辦學功能的實現途徑和方法單一，有待進一步挖掘。

第三，集團運行經費缺乏保障。一是政府穩(wěn)定的經費投入不足。雖然部分地方政府對發(fā)展較好的職業(yè)教育集團給予一次性專項經費支持，或者出臺了簡略的專項扶持政策，但無穩(wěn)定專項撥款。缺乏穩(wěn)定的經費來源嚴重制約職教集團的可持續(xù)發(fā)展。二是由于集團絕大多數是按自愿原則組建的非營利性社會組織，大部分職教集團沒有收取會費，集團建設與運行的經費大多來源于牽頭院校，渠道單一，數量有限，不僅影響了牽頭主體的積極性，也影響了成員之間的平等合作關系。三是多數職業(yè)教育集團內部尚未形成內部產權制度和利益共享機制，還沒有開展真正意義上的股份制、混合所有制試點項目，相關各方的“利益鏈”還未形成，在企業(yè)追求利益受阻的情況下，企業(yè)缺乏出資建設職業(yè)教育集團的動力。

四、集團化辦學功能重新定位

根據職教集團化辦學功能的內涵和分類，職教集團化辦學功能集中體現在經濟功能、教育性功能和社會性功能上，在經濟發(fā)展與人才培養(yǎng)和社會穩(wěn)定上有著不可或缺的作用。

1.職教集團化辦學的經濟功能。第一，服務產業(yè)轉型升級的功能。職教集團作為集團化辦學的載體，將“政府、學校、行業(yè)協會、企業(yè)、研究機構”等多元社會力量融為一體，打破教育內部封閉辦教育的模式，融入市場化運作思維。將培養(yǎng)人的學校與用人的企業(yè)融在一個整體中，供需之間減少了溝通、協調障礙，職業(yè)教育的專業(yè)設置和人才培養(yǎng)規(guī)格更加適合企業(yè)的發(fā)展，更好地把握產業(yè)經濟升級動態(tài)、趨勢，調整辦學方向更為準確、貼近市場。職教集團積極開展各項活動，行業(yè)的指導意見和研究機構的智能力量直接被企業(yè)應用，加快產業(yè)轉型升級。

第二，服務“一帶一路”倡議的功能。隨著黨中央關于實施“一帶一路”倡議的部署，在堅持“請進來”的基礎上，越來越多的職業(yè)院校協同集團內企業(yè)“走出去”，到國（境）外辦學，形成了與我國企業(yè)和產品“走出去”相適應的職業(yè)教育發(fā)展模式，培養(yǎng)了大批符合中國企業(yè)海外生產經營需求的本土化人才，推動了“一帶一路”沿線多個國家經濟發(fā)展。通過職業(yè)教育集團化辦學，職業(yè)院校伴隨集團內企業(yè)“走出去”的步伐加快，海外辦學初步形成從點到面的工作格局。國內部分城市如北京、上海、江蘇、浙江等地，均有職業(yè)院校開展了海外辦學，積極傳播中國文化，有效促進了中外人文交流。

2.職教集團化辦學的教育功能。第一，創(chuàng)新職業(yè)教育辦學運行機制的功能。職教集團作為多元社會力量合作辦學的平臺，雖然各成員單位加入職教集團后，其隸屬關系、產權關系、經費渠道等不變，但是各成員加入職教集團就成了一個統一的集體，在職教集團這一集體中實現產教融合、校企合作。隨著集團組建形式的變化，越來越多的緊密型職教集團、獨立法人資格職教集團的成立，探索了職業(yè)教育辦學運行機制，逐漸建立股份制學院、股份制集團，或是混合所有制集團，促進辦學水平與質量的提升。

第二，整合和優(yōu)化配置教育教學資源的功能。整合和優(yōu)化配置教育教學資源的功能是職教集團的首要功能。職教集團將擁有不同的資源和優(yōu)勢的主體納入統一整體，并結合產教融合、校企合作需要，整合各方資源等，促進資源最大化利用。

第三，促進現代職業(yè)教育體系建設的功能。職教集團將開設相近專業(yè)的中職、高職、應用本科、專業(yè)碩士院校容納到一個整體中，為構建現代職業(yè)教育體系提供平臺。職教集團內涵蓋職業(yè)教育專家、行業(yè)企業(yè)專家及政府領導等，能夠開展集團內現代職業(yè)教育各階段人才培養(yǎng)方案的頂層設計，明確各階段的培養(yǎng)目標和人才規(guī)格定位。同時，集團內的職業(yè)院?？梢蕴剿餍碌恼猩荚嚪绞?，采用一貫制，或是注冊入學的方式實現集團內的升學。

3.職教集團化辦學的社會功能。第一，推動城鄉(xiāng)職業(yè)教育協調發(fā)展的功能。在同一行業(yè)中，涵蓋了較為發(fā)達城市的高職院校，這些院校一般為示范性職業(yè)院校，同時也涵蓋了偏遠地區(qū)的職業(yè)教育集團，或是農村的職教中心，實現了資源共享。在集團內，定期開展活動，實現教學思想、教學資源、教學設計、教學方式的共享，促進了鄉(xiāng)村、偏遠地區(qū)、西部地區(qū)的職業(yè)教育發(fā)展。

第二，促進農業(yè)發(fā)展和保障糧食安全。職教集團響應國家號召，在農業(yè)部和教育部的共同推動下，已經建立了五個全國性的農業(yè)類職業(yè)教育集團，對農村、農業(yè)、農民問題給予大力關注。農業(yè)類職業(yè)教育集團依靠現代農村職業(yè)教育改革試驗區(qū)、中高職院校、行業(yè)部門和涉農企業(yè)組建，有的集團探索了“農場+農企+農職+農協+農戶”五聯動的“校農結合”合作模式;有的集團實行“院縣共建”，參與指導省部共建試驗區(qū)試點縣和國家級農村職業(yè)教育與成人教育示范縣建設。這些農業(yè)類職業(yè)教育集團在提高農業(yè)發(fā)展、解決三農問題、確保我國糧食安全等方面做出了重要貢獻。

第三，開展社會培訓，提高勞動力知識和能力。職教集團搭建平臺，利用集團內的優(yōu)勢資源，開展各類社會培訓，包括農村勞動力轉移培訓、社會工種培訓與鑒定、崗前培訓與崗后升遷培訓等。職教集團建立相關產業(yè)實習實訓基地、集聚優(yōu)秀師資、匯集企業(yè)精英，具有良好的培訓條件和資源，解決企業(yè)員工培訓問題。特別是智能時代的到來，勞動者面臨著轉崗的困境，職教集團了解市場對人才的需求，便于開展轉崗再就業(yè)培訓和學習新興崗位技能等。

五、職教集團功能充分發(fā)揮的保障措施

1.充分發(fā)揮政府在職教集團化辦學中的作用。第一，完善集團化辦學的法律法規(guī)。建立和完善職教集團相關的法律制度，保障職業(yè)教育集團的有序發(fā)展。在法律法規(guī)上，明確職教集團的法律地位、法人身份，明確職教集團的辦學性質、運作權限和基本規(guī)范等，明確行業(yè)企業(yè)參與職業(yè)教育的責任和義務，并制定強制性、約束性和激勵性條款。

第二，加強政府的統籌協調功能。一是充分發(fā)揮政府的統籌協調功能。加強政府對集團化辦學的整體規(guī)劃，考慮學校需求的同時也要兼顧產業(yè)發(fā)展。照顧短期效益的同時又要著眼于永續(xù)前景，依據區(qū)域經濟發(fā)展情況統籌職業(yè)教育集團化辦學資源：一方面，統籌人才需求狀況，統籌專業(yè)的設置和調整情況;另一方面，統籌社會資源，將資源進行合理配置，提高資源利用率。二是充分發(fā)揮政府的組織協調作用。職教集團化辦學兩大主體的上級管理部門不同，利益追求點不同，因此需要具有服務性質的政府部門協調企業(yè)與職業(yè)院校之間的利益關系。

第三，強化政府監(jiān)管職能，建立評估機制。政府部門應逐步建立職教集團化辦學質量認證制度，嚴格管理程序和強化過程管理，建立職教集團化辦學的準入、退出制度等。此外，政府部門可以制定職業(yè)教育集團化辦學專項經費的管理辦法，監(jiān)管職教集團化運行經費使用情況，確保專項經費使用的合理性、合法性和有效性。

第四，建立多元化的經費來源制度。加大政府投資力度，同時鼓勵企事業(yè)單位組織、社會團體及個人等對職教集團化辦學資助和捐贈，并出臺捐資助學的稅收減免政策;鼓勵建立職業(yè)教育集團化辦學基金，面向社會募集資金。

2.強化成員合作，建立集團利益共同體。第一，明確集團化辦學主體之間的權責利關系。集團化辦學的多元主體有著不同的利益訴求，但共同的核心利益為培養(yǎng)高素質技術技能人才。一是要明確各個辦學主體在職業(yè)教育集團中的地位和作用;二是要明確、細化多元主體的有形或無形的具體數據利益目標;三是要協調好職教集團各主體利益目標的關系，堅持個體利益目標服從集體目標原則，最大化實現集團辦學利益;四是要明確各個辦學主體的具體責任層級劃分。

第二，建立和完善集團內部治理結構與決策機制。一是需要建構內外協調一致的職教集團治理結構。二是建立職教集團化辦學的財務管理制度，解決經費的來源、使用和監(jiān)督問題，促使職教集團財務管理規(guī)范化和專業(yè)化。三是建立職業(yè)教育集團化辦學的決策管理機制，以推進管理的科學化、規(guī)范化和民主化，提升集團內部治理能力。四是建立職教集團化辦學的監(jiān)督考核制度，保證各方主體履行自身職責，充分發(fā)揮自身作用，充分調動各方主體主動性。

第三，建立健全集團成員的利益共享與責任共擔機制。一是建立健全職教集團化辦學利益共享機制。由于職教集團化辦學構成要素較為復雜，在構建內外協調一致、層級分明的治理結構和明確辦學利益構成要素的前提下，遵循平等、互利、有償的原則，制定行之有效的鼓勵性、激勵性和導向性的實施辦法，最大限度地滿足不同主體的利益需求。二是進一步健全職教集團化辦學責任共擔機制。責任是相對于權利而言的，有權必有責，用權需監(jiān)督，侵權要賠償。

3.加強理論研究力度，促進職教集團內外部交流。第一，加大職教集團化辦學理論研究力度，指導實踐發(fā)展。集團化辦學展現出強大的生命力，已成為創(chuàng)新職業(yè)教育改革的有效方式。但在運行機制、功能發(fā)揮等方面還存在一些問題，歸根結底主要是理論研究滯后于實踐發(fā)展所致。因此，要加強理論研究，梳理職教集團發(fā)展歷程，探尋發(fā)展思路，研究組織形式與運行機制以及內外部治理結構和制度環(huán)境，創(chuàng)新職教集團化辦學模式，挖掘職教集團化辦學功能以及集團化辦學評價等。

第二，加強職教集團之間的交流，促進辦學有效開展。充分發(fā)揮職教集團作為政府、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校和科研院所的交流平臺作用。一是加強職教集團成員之間橫向交流。促進政府和企業(yè)、政府和行業(yè)、行業(yè)與科研院所等橫向跨部門交流，同時加強集團內企業(yè)和企業(yè)之間、行業(yè)和行業(yè)之間的橫向部門交流，提高集團化辦學效益。二是加強職教集團成員之間縱向交流。如加強職業(yè)院?！爸小⒏?、本”院校之間的縱向交流，促進現代職業(yè)教育體系建立。三是加強職教集團之間的交流，借鑒集團化辦學發(fā)展經驗，推動集團化辦學發(fā)展。

第三，加強職教集團國際合作，主動服務國家“走出去”戰(zhàn)略。職教集團化辦學是推進職業(yè)教育國際發(fā)展的有效手段。一是職教集團可以吸收國際成員，推動國際交流與合作，形成國際發(fā)展合力，主動服務國家“走出去”戰(zhàn)略，滿足企業(yè)國際發(fā)展和高技能人才輸出等需要。二是依托集團內大型企業(yè)成員，借船出海，服務跨國集團、企業(yè)的海外業(yè)務擴張，加強與境外職教機構合作，有效開展技術培訓，實現境外辦學等。

第四，提高職教集團化辦學服務能力。職教集團緊跟經濟發(fā)展方式轉變不斷調整服務方式，推進技術進步和人力資源開發(fā)，推動教育教學改革和產業(yè)轉型升級。一是職教集團要以區(qū)域經濟發(fā)展為中心，圍繞區(qū)域經濟發(fā)展重心和產業(yè)結構調整專業(yè)設置和布局，整體提升區(qū)域職業(yè)教育水平，促進區(qū)域經濟發(fā)展。二是服務精準扶貧戰(zhàn)略，依托職教集團建設一批職業(yè)教育扶貧培訓基地，實施職業(yè)教育脫貧攻堅，推進“教育+產業(yè)”扶貧模式。三是充分發(fā)揮職教集團的培訓功能，重點面向集團內部企業(yè)員工開展崗前培訓、在崗技能提升培訓、學歷繼續(xù)教育等，提升職教集團的促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。

4.勇于創(chuàng)新，探索集團化辦學發(fā)展新模式。第一，創(chuàng)新職教集團化辦學模式。職業(yè)教育作為與經濟發(fā)展最為密切的教育類型，職教集團作為有效促進地區(qū)經濟發(fā)展的重要手段，職教集團化辦學模式的選擇應根據區(qū)域經濟特點和職業(yè)教育發(fā)展狀況，以專業(yè)建設為載體，以人才培養(yǎng)為目標，探索多形式組建職業(yè)教育集團，如行業(yè)型職教集團、區(qū)域型職教集團、復合型職教集團、涉外型職教集團、特色型職教集團等，創(chuàng)新職教集團發(fā)展模式，探索產教融合“校企一體”模式、“集群對接”模式、東部帶西部、城帶鄉(xiāng)模式、政府主導模式等。

第二，探索獨立法人型職教集團。由于職教集團的非法人地位，使得其所需要的人、財、物等資源嚴重依賴辦學主體，長此以往，就會導致集團成員合作心有余而力不足的現象。因此，有必要明確職教集團的法人地位，開展集團化辦學的實踐探索。鼓勵職教集團成立社團法人或民辦非企業(yè)單位法人。同時，在協調好企業(yè)法人營利性和職教集團公益性、教育性之間關系的前提下，探索企業(yè)法人型職教集團。

第三，探索混合所有制職教集團。探索多元投入、多邊合作、多方治理、多樣發(fā)展的混合所有制職教集團，通過股份制形式，企業(yè)或者其他社會團體注入資本，技術、生產要素等投入獲得產權或股權，建立以資本和利益為紐帶的校企共同體，實現人財物融通，產學研一體。

[注釋]

①劉曉寧，劉曉.職教集團發(fā)展的現實審視與功能定位[J].中國職業(yè)技術教育， 2016（12）：68.

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