韓冬萌

摘要： 2007年國(guó)際金融危機(jī)之前，英國(guó)金融監(jiān)管由財(cái)政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局（FSA）“三方共治”，但在危機(jī)中暴露出嚴(yán)重監(jiān)管空白和監(jiān)管漏洞，致使英國(guó)金融業(yè)遭受重創(chuàng)。危機(jī)后，英國(guó)對(duì)其金融監(jiān)管體制進(jìn)行了徹底改革，圍繞強(qiáng)化宏觀審慎管理，重新界定了中央銀行和監(jiān)管部門職責(zé)邊界，形成了以政府法律法規(guī)為依據(jù)、英格蘭銀行為核心，由其下設(shè)的金融政策委員會(huì)（FPC）、審慎監(jiān)管局（PRA）和獨(dú)立于英格蘭銀行之外的金融行為局（FCA）構(gòu)成的新型金融監(jiān)管框架。該框架代表了國(guó)際反思金融危機(jī)教訓(xùn)、完善金融監(jiān)管體制的重要成果，在全球產(chǎn)生廣泛影響，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)研究借鑒。

關(guān)鍵詞： 宏觀審慎 ?金融監(jiān)管 ?國(guó)際金融危機(jī) ?中央銀行

上世紀(jì)90年代，隨著金融體系日趨復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)事件不斷增加，英國(guó)成立了金融服務(wù)局（FSA）與財(cái)政部、英格蘭銀行形成“三方共治”的監(jiān)管架構(gòu)。2007年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)并迅速蔓延，英國(guó)金融業(yè)遭遇重創(chuàng)，暴露出“三方共治”模式存在明顯缺陷：財(cái)政部主導(dǎo)金融監(jiān)管規(guī)則制定和落實(shí)，但不承擔(dān)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)職責(zé);英格蘭銀行有權(quán)維護(hù)金融穩(wěn)定職能，但未被賦予相應(yīng)的工具和手段;金融服務(wù)局作為非政府組織，既要處理各類金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)合規(guī)問(wèn)題，又要確保整個(gè)金融體系安全穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，監(jiān)管責(zé)任和對(duì)象過(guò)于寬泛。

針對(duì)上述問(wèn)題，2008年以來(lái)，英國(guó)以加強(qiáng)宏觀審慎管理為統(tǒng)領(lǐng)，對(duì)金融監(jiān)管框架進(jìn)行了較為徹底改革，明確：由議會(huì)負(fù)責(zé)金融監(jiān)管立法，財(cái)政部和英格蘭銀行在其法律框架下制定金融監(jiān)管框架、履行金融監(jiān)管責(zé)任;將貨幣政策、宏觀審慎政策和微觀審慎監(jiān)管職能集中于英格蘭銀行，在英格蘭銀行內(nèi)部設(shè)立貨幣政策委員會(huì)（MPC）、金融政策委員會(huì)（FPC）、審慎規(guī)制委員會(huì)（PRC），以強(qiáng)化上述職能在各個(gè)層面協(xié)調(diào)效應(yīng);增設(shè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)金融行為局（FCA），負(fù)責(zé)金融消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)的行為監(jiān)管。

一、英國(guó)宏觀審慎管理主要機(jī)構(gòu)及其職能

（一）金融政策委員會(huì)

金融政策委員會(huì)成立于2013年4月，是英格蘭銀行董事會(huì)下設(shè)的小組委員會(huì)，由13位成員組成。金融政策委員會(huì)依法負(fù)責(zé)宏觀審慎政策制定，督導(dǎo)審慎監(jiān)管局和金融行為局執(zhí)行落實(shí)其制定的政策措施，并擁有相關(guān)政策解釋權(quán)。同時(shí)，金融政策委員會(huì)通過(guò)監(jiān)測(cè)英國(guó)金融業(yè)總體情況，負(fù)責(zé)推出并改進(jìn)宏觀審慎政策工具，識(shí)別、評(píng)估、消除系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)金融系統(tǒng)韌性，維護(hù)金融穩(wěn)定。

（二）審慎監(jiān)管局

審慎監(jiān)管局是由英國(guó)金融服務(wù)局拆分出的兩家機(jī)構(gòu)之一，被改組為英格蘭銀行內(nèi)設(shè)部門，主要負(fù)責(zé)對(duì)銀行、住房協(xié)會(huì)、金融信用社、保險(xiǎn)公司和投行等全英1，700家系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFIs）實(shí)施微觀審慎監(jiān)管。審慎監(jiān)管局理事會(huì)由11位成員組成。根據(jù)《2016年英格蘭銀行和金融服務(wù)法案》，審慎監(jiān)管局須遵循金融政策委員會(huì)的指導(dǎo)和建議制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)機(jī)構(gòu)個(gè)體進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并采取必要措施，確保被監(jiān)管機(jī)構(gòu)安全穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。

（三）金融行為局

金融行為局是由英國(guó)金融服務(wù)局拆分出的另一家機(jī)構(gòu)，主要實(shí)施對(duì)零售（金融消費(fèi)者保護(hù)）和批發(fā)業(yè)務(wù)的行為監(jiān)管（如對(duì)操縱LIBOR行為的處罰）。金融行為局目前監(jiān)管的機(jī)構(gòu)超過(guò)30，000家，大多屬于金融服務(wù)行業(yè)。金融行為局旨在促進(jìn)金融系統(tǒng)公正運(yùn)營(yíng)和合理競(jìng)爭(zhēng)。由于其工作要涉及司法層面，與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控差別較大，因此金融行為局獨(dú)立于英格蘭銀行之外，可直接對(duì)英國(guó)議會(huì)和財(cái)政部負(fù)責(zé)，該局主要負(fù)責(zé)人由英國(guó)財(cái)政大臣提名。

二、宏觀審慎管理決策和流程

根據(jù)相關(guān)法律，英格蘭銀行在英國(guó)金融宏觀監(jiān)管框架中處于核心地位。為避免濫用權(quán)力，英格蘭銀行的決策行為受到英國(guó)議會(huì)和財(cái)政部密切監(jiān)督，在財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)下依法履職。財(cái)政部擁有對(duì)金融政策委員會(huì)職責(zé)和目標(biāo)的最終解釋權(quán)，可針對(duì)宏觀審慎政策的管理范圍、出臺(tái)工具的變更調(diào)整等方面提出意見(jiàn)和建議。根據(jù)英國(guó)《2012年版金融服務(wù)法》，金融政策委員會(huì)必須針對(duì)整個(gè)銀行業(yè)而非單獨(dú)機(jī)構(gòu)提出宏觀審慎政策建議，凡不屬于公開(kāi)體系框架的建議都將被納入財(cái)政部的諒解備忘錄，且要符合審慎監(jiān)管局的要求。為維護(hù)宏觀審慎政策的獨(dú)立性，金融政策委員會(huì)可以拒絕執(zhí)行財(cái)政部提出的相關(guān)建議，但需公開(kāi)說(shuō)明理由。在宏觀層面上，金融政策委員會(huì)對(duì)審慎監(jiān)管局和金融行為局的工作有指導(dǎo)權(quán)和建議權(quán);在微觀層面上，審慎監(jiān)管局和金融行為局之間有著制度和信息共享機(jī)制。由此，英國(guó)對(duì)金融體系的宏觀審慎管理與微觀審慎管理實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，既分工負(fù)責(zé)又相互制衡。（圖1）

（一）決策過(guò)程

金融政策委員會(huì)每年根據(jù)英國(guó)財(cái)政部對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的評(píng)估狀況和建議，獲取政府關(guān)于金融穩(wěn)定目標(biāo)的判斷，同時(shí)參考經(jīng)濟(jì)學(xué)家觀點(diǎn)和英格蘭銀行市場(chǎng)部門建議，并結(jié)合商業(yè)機(jī)構(gòu)意見(jiàn)建議，確定宏觀審慎管理的實(shí)施范圍。金融政策委員會(huì)至少每季度組織召開(kāi)一次會(huì)議制定宏觀審慎政策，并就此前實(shí)行的宏觀審慎措施與工具的合理性進(jìn)行充分討論、評(píng)估和判斷。金融政策委員會(huì)將決策的有關(guān)細(xì)節(jié)，如實(shí)施或調(diào)整特定宏觀審慎政策工具、執(zhí)行某項(xiàng)宏觀審慎政策成本和效用等信息加以整理，匯總形成《半年度金融穩(wěn)定報(bào)告》報(bào)送財(cái)政部等機(jī)構(gòu)審閱，同時(shí)抄送審慎監(jiān)管局和金融行為局等相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，要求其遵照?qǐng)?zhí)行。

（二）執(zhí)行過(guò)程

作為微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，審慎監(jiān)管局必須遵守金融政策委員會(huì)制定的規(guī)范性行為準(zhǔn)則和審慎監(jiān)管建議（若無(wú)法遵守，須向金融政策委員會(huì)解釋說(shuō)明原因）。審慎監(jiān)管局以審慎判斷為基礎(chǔ)，依據(jù)對(duì)事實(shí)的分析制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估監(jiān)管對(duì)象當(dāng)前及未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。審慎監(jiān)管局對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資本充足率等實(shí)施管制，金融行為局對(duì)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行信息披露、金融犯罪等行為進(jìn)行管理，兩者互相協(xié)作，共享信息。若金融行為局的某些決策可能影響金融體系穩(wěn)定或?qū)е率袌?chǎng)機(jī)構(gòu)“無(wú)序倒閉”時(shí)，審慎監(jiān)管局有權(quán)予以否決。若審慎監(jiān)管局和金融行為局就特定事項(xiàng)存在爭(zhēng)議并經(jīng)協(xié)商依舊無(wú)法解決，雙方可聽(tīng)取金融政策委員會(huì)建議。審慎監(jiān)管局和金融行為局須向金融政策委員會(huì)提交報(bào)告對(duì)監(jiān)管情況做出說(shuō)明。

（三）風(fēng)險(xiǎn)處置

金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，先由財(cái)政部提出意見(jiàn)，隨后由英格蘭銀行牽頭、審慎監(jiān)管局或金融行為局共同研究是否進(jìn)入處置程序。對(duì)于需要進(jìn)入處置程序的金融機(jī)構(gòu)，英格蘭銀行決定使用何種處置方式，如私人收購(gòu)、過(guò)橋銀行、自救等。若財(cái)政部決定暫時(shí)接管問(wèn)題機(jī)構(gòu)或?qū)ζ渥①Y，英格蘭銀行須予以支持協(xié)助。依據(jù)《金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃》相關(guān)規(guī)定賠付或轉(zhuǎn)移受保存款，一旦發(fā)生經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)，財(cái)政部可要求英格蘭銀行為整個(gè)銀行間市場(chǎng)提供流動(dòng)性支持，確保金融系統(tǒng)總體穩(wěn)定。

三、宏觀審慎政策工具及其使用

為抑制和消除系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，金融政策委員會(huì)可以使用宏觀審慎政策工具，其包括資本管理工具和資產(chǎn)管理工具兩類。資本管理工具涉及逆周期資本緩沖比率要求、行業(yè)資本金要求、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖比率要求和杠桿比率要求;資產(chǎn)管理工具主要是房地產(chǎn)政策工具，涵蓋貸款價(jià)值比限制、償債收入比限制、利息覆蓋率限制等。

（一）資本管理工具

1.逆周期資本緩沖要求（CCyB要求）。逆周期資本緩沖要求是經(jīng)英國(guó)議會(huì)授權(quán)，依據(jù)歐盟資本要求指引、英國(guó)財(cái)政部法規(guī)和審慎監(jiān)管局相關(guān)規(guī)則設(shè)置，針對(duì)周期性金融風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)的額外資本金要求，目的是確保銀行在信貸增長(zhǎng)過(guò)快時(shí)累計(jì)充足的資本，適用于所有在英國(guó)開(kāi)立的銀行、住房協(xié)會(huì)和投資公司（被金融行為局豁免的小型投資公司除外）。

金融政策委員會(huì)每季度根據(jù)巴塞爾協(xié)議III和歐盟資本要求指引，以信貸占GDP的比例及長(zhǎng)期走勢(shì)為依據(jù)設(shè)定逆周期資本緩沖比率，但限于0-2.5%區(qū)間變化。根據(jù)英格蘭銀行2016年4月發(fā)布的《關(guān)于金融政策委員會(huì)設(shè)定逆周期資本緩沖方法的政策說(shuō)明》，逆周期資本緩沖比率設(shè)定主要受銀行資產(chǎn)債務(wù)狀況、非銀行資產(chǎn)債務(wù)狀況、市場(chǎng)狀況和條款等因素影響。此外，銀行體系年度壓力測(cè)試結(jié)果也是確定逆周期資本緩沖比率的重要依據(jù)。

審慎監(jiān)管局根據(jù)金融政策委員會(huì)對(duì)逆周期資本緩沖指標(biāo)的設(shè)定，修改針對(duì)單個(gè)機(jī)構(gòu)的逆周期資本緩沖要求。

2.行業(yè)資本金要求（SCRs）。行業(yè)資本金要求是針對(duì)居民房地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)等特定行業(yè)和其他金融部門風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)置的額外資本金緩沖要求，用于提升銀行吸收額外損失的能力，主要適用于所有在英國(guó)開(kāi)立的銀行、住房協(xié)會(huì)、受審慎監(jiān)管局監(jiān)管的投資公司及其附屬機(jī)構(gòu)。

針對(duì)不同類型金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)敞口設(shè)置差異化不同行業(yè)資本金要求。例如經(jīng)濟(jì)危機(jī)前，提高出售“單一險(xiǎn)種”（如專門出售信貸市場(chǎng)違約保險(xiǎn)產(chǎn)品）保險(xiǎn)公司風(fēng)險(xiǎn)敞口的資本金要求?；蛘?，根據(jù)特殊金融的體系內(nèi)部活動(dòng)和工具改變行業(yè)資本金要求，例如經(jīng)濟(jì)危機(jī)前，上調(diào)高風(fēng)險(xiǎn)金融系統(tǒng)內(nèi)擔(dān)保貸款的資本金要求。此外，金融政策委員會(huì)會(huì)依據(jù)經(jīng)濟(jì)基本面和市場(chǎng)反饋情況調(diào)整行業(yè)資本金要求。

根據(jù)英格蘭銀行2014年1月發(fā)布的《關(guān)于金融政策委員會(huì)對(duì)補(bǔ)充資本金要求指導(dǎo)權(quán)限的政策說(shuō)明》，影響行業(yè)資本金要求的因素主要涉及銀行資產(chǎn)債務(wù)狀況、非銀行資產(chǎn)債務(wù)狀況、市場(chǎng)狀況和條款等。

金融政策委員會(huì)在《半年度金融穩(wěn)定報(bào)告》中對(duì)該工具決策要求做出進(jìn)一步明確：一旦行業(yè)資本金要求的決策合理性得到確認(rèn)，審慎監(jiān)管局就必須參照實(shí)施。金融政策委員會(huì)可對(duì)實(shí)施時(shí)間提出建議，審慎監(jiān)管局則需要向金融政策委員會(huì)反饋推行進(jìn)度等信息。

3.系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖（SRB）要求。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求是金融政策委員會(huì)針對(duì)金融體系內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)分布不均的狀況而設(shè)定的額外資本金緩沖要求，用以預(yù)防和減輕長(zhǎng)期非周期性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)英國(guó)銀行業(yè)獨(dú)立委員會(huì)的建議和《2000年版金融服務(wù)與市場(chǎng)法規(guī)》規(guī)定，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求適用于英國(guó)境內(nèi)零售業(yè)務(wù)存款和股值（不包含遞延股）超過(guò)250億英鎊的銀行和大型住房協(xié)會(huì)。

金融政策委員會(huì)至少每?jī)赡暌淮?，參照歐盟資本要求指引設(shè)置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求。按照規(guī)定，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求須由核心一級(jí)資本（CET1）構(gòu)成，且構(gòu)成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求的資本不得用于其他資本要求或緩沖要求。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求比率為核心一級(jí)資本占風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的比重。

在對(duì)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或遭遇困境時(shí)可能引起的長(zhǎng)期非周期宏觀審慎風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度以及其他因素分析研究的基礎(chǔ)上，金融政策委員會(huì)將受系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求比率約束的金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)（主要為英國(guó)家庭和非金融機(jī)構(gòu)貸款）的臨界值設(shè)為1750億英鎊（不設(shè)上限），低于該臨界值的機(jī)構(gòu)暫不受系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求比率限制。隨著機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)規(guī)模的增加，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求比率將逐漸調(diào)升。

根據(jù)2018年12月頒布的《審慎監(jiān)管局執(zhí)行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求監(jiān)管方法的政策說(shuō)明》，審慎監(jiān)管局參考金融政策委員會(huì)制定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求框架，根據(jù)實(shí)際情況為每個(gè)監(jiān)管對(duì)象規(guī)定系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求，并對(duì)他們的執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果加以監(jiān)督。

4.杠桿比率。根據(jù)巴塞爾協(xié)議III規(guī)定，杠桿率為一級(jí)資本占銀行總風(fēng)險(xiǎn)敞口的比重。金融政策委員會(huì)認(rèn)為，銀行在持續(xù)經(jīng)營(yíng)條件下，具有充分吸收損失能力的資本才可用于滿足杠桿比率要求，即應(yīng)以核心一級(jí)資本為主，高觸發(fā)性附加一級(jí)資本為輔。

英格蘭銀行在其《關(guān)于金融政策委員會(huì)對(duì)杠桿率工具指導(dǎo)權(quán)限的聲明》中提及，杠桿比率監(jiān)管框架應(yīng)包含三類目標(biāo)工具，分別為最低杠桿比率要求、補(bǔ)充杠桿率緩沖要求和逆周期杠桿率緩沖要求。

金融政策委員會(huì)在其季度會(huì)議紀(jì)要中闡明對(duì)杠桿比率的要求以及對(duì)審慎監(jiān)管局的其他指導(dǎo)內(nèi)容，包括推行杠桿比率工具所需的成本和時(shí)間。審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)同銀行確定具體執(zhí)行方式和時(shí)間安排，以便在合理可行范圍內(nèi)盡快完成金融政策委員會(huì)的指令，及時(shí)反饋進(jìn)展情況。

（二）資產(chǎn)管理工具

1.房地產(chǎn)政策工具。根據(jù)《金融政策委員會(huì)對(duì)房地產(chǎn)政策工具的指導(dǎo)權(quán)限政策草案說(shuō)明》，金融政策委員會(huì)通過(guò)為英國(guó)買房自住者按揭貸款的貸款價(jià)值比、債務(wù)收入比、利息覆蓋率設(shè)限，行使對(duì)英國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀審慎的指導(dǎo)權(quán)（表2）。

審慎監(jiān)管局尊重金融政策委員會(huì)對(duì)LTV、DTI和ICR限制的指導(dǎo)權(quán)，在執(zhí)行監(jiān)管時(shí)必須向貸款人做好解釋工作。若在具體工作層面與金融政策委員會(huì)的要求有悖，審慎監(jiān)管局可在其法定權(quán)限內(nèi)進(jìn)行處理，但有責(zé)任對(duì)金融政策委員會(huì)做出解釋說(shuō)明。

四、若干啟示

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)及其辦公室設(shè)立，統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司、重要金融基礎(chǔ)設(shè)施、金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)等宏觀審慎重點(diǎn)工作有序推進(jìn)，我國(guó)在宏觀審慎政策框架建設(shè)方面取得積極成效。但從當(dāng)前打好防范化解重大金融風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)情況看，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)隱患依然存在，我國(guó)建立宏觀審慎政策框架距離黨的十九大關(guān)于“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”的要求還有差距。在進(jìn)一步完善宏觀審慎管理過(guò)程中，英國(guó)金融改革有關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得研究借鑒。

（一）構(gòu)建金融監(jiān)管體制框架，央行應(yīng)把握宏觀審慎管理主導(dǎo)權(quán)

金融危機(jī)后，英國(guó)金融監(jiān)管體系改革核心的內(nèi)容是將貨幣政策、宏觀審慎政策和部分微觀審慎監(jiān)管集中于英格蘭銀行，并通過(guò)在英格蘭銀行內(nèi)部和外部設(shè)立不同部門促進(jìn)監(jiān)管協(xié)調(diào)，引導(dǎo)貨幣政策與審慎政策、宏觀審慎管理和微觀審慎管理的相互配合。中央銀行承擔(dān)制定和執(zhí)行貨幣政策的職能，在把握宏觀經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。由中央銀行行使宏觀審慎管理的主導(dǎo)權(quán)，與貨幣政策并列，有利于精準(zhǔn)把握政策實(shí)施力度，避免發(fā)生同步收緊或同步放松現(xiàn)象，減少兩類政策工具存在的潛在沖突和相向而行對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響。

（二）健全宏觀審慎管理體系，需明確權(quán)責(zé)劃分并加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合

建立并強(qiáng)化宏觀審慎政策體系是國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)英國(guó)等金融監(jiān)管改革最重要成果。為確保金融政策委員會(huì)能夠最大限度發(fā)揮作用，英國(guó)國(guó)會(huì)及英格蘭銀行在人員配置和權(quán)責(zé)劃分方面做了精心設(shè)計(jì)，如英格蘭銀行、金融行為局、審慎監(jiān)管局以及財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人與代表以跨部門委員會(huì)的形式存在和運(yùn)作，共享評(píng)估系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定所需的資源。再如，金融政策委員會(huì)被賦予宏觀審慎工具規(guī)則的權(quán)力，并可對(duì)審慎監(jiān)管局和金融行為局發(fā)出指示和建議，對(duì)促進(jìn)宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合發(fā)揮了重要作用。

2017年第五次全國(guó)金融工作會(huì)議對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管體制作出改革調(diào)整，在繼續(xù)采取分行業(yè)監(jiān)管模式的同時(shí)，設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，同時(shí)賦予人民銀行在宏觀審慎管理等領(lǐng)域的牽頭抓總職能。在具體推進(jìn)過(guò)程中，需要進(jìn)一步明確宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管權(quán)責(zé)界限，解決監(jiān)管交叉、監(jiān)管空白等問(wèn)題。建議參考英國(guó)金融監(jiān)管改革經(jīng)驗(yàn)，一方面，完善相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步優(yōu)化宏觀審慎管理制度框架，暢通政策傳導(dǎo)機(jī)制。另一方面，進(jìn)一步明確監(jiān)管部門機(jī)構(gòu)職責(zé)分工，厘清主要工作權(quán)責(zé)，不同部門各司其職又各有側(cè)重。同時(shí)，強(qiáng)化國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，繼續(xù)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合力度，不斷提升監(jiān)管效力。

（三）創(chuàng)設(shè)和實(shí)施宏觀審慎政策工具，應(yīng)兼顧多元化和靈活性

多元化方面。2008年國(guó)際金融危機(jī)后，英國(guó)金融政策委員會(huì)創(chuàng)設(shè)了覆蓋資本金、杠桿率特別是住房市場(chǎng)的宏觀審慎政策工具體系。如杠桿工具能夠解決加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資本充足率的問(wèn)題，減少資本套利空間，抑制金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表過(guò)快增長(zhǎng)，但無(wú)法區(qū)分不同類型的資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，也不能明確合理的資本金要求，在鼓勵(lì)銀行控制資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮的作用有限。同樣，逆周期資本緩沖要求、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求等工具雖然能夠通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重計(jì)算資本充足情況，減少金融體系順周期行為對(duì)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，但會(huì)制約銀行盈利能力，在一定程度上還會(huì)削弱銀行對(duì)其他風(fēng)險(xiǎn)事件的關(guān)注度，造成風(fēng)險(xiǎn)積累。因此，在實(shí)踐中，英國(guó)金融政策委員會(huì)往往將不同工具混合搭配使用。

鑒此，我國(guó)在完善宏觀審慎政策工具體系時(shí)，一是應(yīng)創(chuàng)設(shè)并不斷完善豐富的宏觀審慎政策工具箱，盡可能多地將宏觀審慎工具納入其中。二是應(yīng)按照不同維度和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)工具進(jìn)行分類，如將其劃分為時(shí)變工具和結(jié)構(gòu)性工具，或者糾正國(guó)內(nèi)金融體系失衡工具與減少國(guó)際因素沖擊工具，抑或強(qiáng)制性實(shí)施工具和選擇性實(shí)施工具等，便于對(duì)癥下藥。三是在實(shí)施宏觀審慎工具時(shí)通盤考慮，應(yīng)注意統(tǒng)籌搭配、靈活綜合使用，以達(dá)到最佳管理效果。

靈活性方面。英國(guó)金融政策委員會(huì)將銀行部門資產(chǎn)負(fù)債表、私人部門資產(chǎn)負(fù)債表及市場(chǎng)現(xiàn)狀與條件中的相關(guān)指標(biāo)，作為設(shè)定和調(diào)整逆周期資本緩沖要求比率、行業(yè)資本金要求比率范圍的重要參考依據(jù)，但指標(biāo)和工具之間并沒(méi)有機(jī)械性聯(lián)系。此外，金融政策委員會(huì)通過(guò)構(gòu)建模型確定工具指標(biāo)限制，并積極對(duì)審查政策工具設(shè)計(jì)框架進(jìn)行審查、修正，比如隨時(shí)依照名義GDP或通貨膨脹變化調(diào)整SRB閾值。建議我國(guó)依經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)等因素，靈活設(shè)計(jì)、適時(shí)調(diào)整宏觀審慎政策工具指標(biāo)范圍，盡可能減少工具使用的滯后效應(yīng)。

（四）優(yōu)化完善房地產(chǎn)宏觀審慎工具，防止風(fēng)險(xiǎn)傳播和擴(kuò)散

房地產(chǎn)市場(chǎng)是金融穩(wěn)定的重要部分。英格蘭銀行一直以來(lái)密切關(guān)注房地產(chǎn)市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)。英國(guó)金融政策委員會(huì)認(rèn)為，房地產(chǎn)是英國(guó)居民資產(chǎn)端、負(fù)債端和抵押品的重要來(lái)源。針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)，金融政策委員會(huì)從供給端和需求端兩方面入手，出臺(tái)了一系列宏觀審慎管理工具，并聲明視信貸變化情況，不排除采取調(diào)整相關(guān)工具的閾值標(biāo)準(zhǔn)和銀行資本金需求，以及強(qiáng)化相關(guān)壓力測(cè)試等進(jìn)一步措施。

近年來(lái)，我國(guó)銀行信貸資金大量向房地產(chǎn)行業(yè)集中，居民部分債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)較重，房地產(chǎn)市場(chǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)快速增長(zhǎng)，金融系統(tǒng)應(yīng)對(duì)房?jī)r(jià)波動(dòng)的脆弱性明顯上升。前期政府及相關(guān)監(jiān)管部門陸續(xù)采取限購(gòu)政策、調(diào)整準(zhǔn)備金率、動(dòng)態(tài)LTV政策等工具，對(duì)抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲發(fā)揮了積極作用。房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理雛形初顯，但仍有繼續(xù)優(yōu)化完善的空間，例如，我國(guó)雖早在2004年就引入居民部分房產(chǎn)支出收入比和債務(wù)收入比，但僅作為金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)參考指標(biāo)用于微觀審慎監(jiān)管領(lǐng)域，并不具備調(diào)控效力。建議加大房地產(chǎn)宏觀審慎工具研發(fā)力度，通過(guò)抑制金融機(jī)構(gòu)的房地產(chǎn)信貸投放（如對(duì)房地產(chǎn)貸款集中度實(shí)施限制）和購(gòu)房人的信貸需求（如將債務(wù)收入比納入宏觀審慎管理），對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)施更為全面、深入的穿透式管理，有效減少風(fēng)險(xiǎn)隱患。

注釋：

金融政策委員會(huì)的13位成員包括：英格蘭銀行行長(zhǎng)（任委員會(huì)主席）、負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定的英格蘭銀行副行長(zhǎng)、負(fù)責(zé)貨幣政策的英格蘭銀行副行長(zhǎng)、負(fù)責(zé)銀行與市場(chǎng)的英格蘭銀行副行長(zhǎng)、負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管的英格蘭副行長(zhǎng)、英格蘭銀行執(zhí)行理事、金融行為局首席執(zhí)行官、5名由財(cái)政大臣任命的外部委員以及1名無(wú)表決權(quán)的財(cái)政部代表。

其中1500家銀行，200多家非銀行金融機(jī)構(gòu)。

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（Systemically Important Financial Institutions，SIFIs）：根據(jù)金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）的定義，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)是指由于其規(guī)模大、復(fù)雜度高和系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，發(fā)生危機(jī)或無(wú)序倒閉將會(huì)對(duì)金融體系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成廣泛且嚴(yán)重沖擊的金融機(jī)構(gòu)。

11位成員包括：英格蘭銀行行長(zhǎng)（擔(dān)任董事會(huì)主席）、英格蘭銀行副行長(zhǎng)（擔(dān)任首席執(zhí)行官）、金融行為局首席執(zhí)行官、6位金融業(yè)界選任的獨(dú)立外部成員。

金融政策委員會(huì)想獲取市場(chǎng)機(jī)構(gòu)信息，必須通過(guò)審慎監(jiān)管局搜集;若需要現(xiàn)行監(jiān)管范圍以外的信息，則必須先報(bào)告財(cái)政部，由財(cái)政部決定是否擴(kuò)大審慎監(jiān)管局的信息獲取權(quán)。

當(dāng)前英國(guó)逆周期資本緩沖比率為1.00%（自2018年11月28日起）。

金融政策委員會(huì)建議：1、當(dāng)信貸占GDP比重≤2%時(shí)，基準(zhǔn)逆周期資本緩沖比率為0;當(dāng)信貸占GDP比例>2%并逐漸上升時(shí)，逆周期資本緩沖比率隨之提高;當(dāng)信貸占GDP比重為10%時(shí)，逆周期資本緩沖比率達(dá)到2.5% 的最高值。2.調(diào)升逆周期資本緩沖比率時(shí)，建議給予銀行12個(gè)月的合規(guī)期（特殊情況下可能會(huì)縮短時(shí)限）;但調(diào)降逆周期資本緩沖比率應(yīng)立即生效，但需設(shè)定一個(gè)保證期（在此期間，逆周期資本緩沖比率不會(huì)被調(diào)升）。

根據(jù)《英國(guó)銀行系統(tǒng)壓力測(cè)試：2018年參與行和住房協(xié)會(huì)使用指南（Stress testing the UK Banking System：2018 guidance for participating banks and building societies）》，壓力測(cè)試由金融政策委員會(huì)與審慎規(guī)制委員會(huì)共同設(shè)計(jì)。執(zhí)行壓力測(cè)試的主要目的是為英國(guó)銀行業(yè)整體和個(gè)體的資本充足率提供前瞻性評(píng)估，考察銀行對(duì)“尾部風(fēng)險(xiǎn)（Tail risks）”，即發(fā)生概率低但影響較大的風(fēng)險(xiǎn)，以協(xié)助金融政策委員會(huì)和審慎監(jiān)管局實(shí)現(xiàn)其職能目標(biāo)。

行業(yè)資本金要求（Sectoral Capital Requirements） 也常被譯作“部門（層面）資本金要求”。

行業(yè)資本金要求對(duì)所有的目標(biāo)機(jī)構(gòu)及其下屬公司在交易賬戶和銀行賬戶上的風(fēng)險(xiǎn)敞口均適用。

英國(guó)銀行業(yè)獨(dú)立委員會(huì)（The Independent Commission on Banking，ICB）成立于2010年，以促進(jìn)英國(guó)銀行業(yè)改革，維護(hù)金融穩(wěn)定，推動(dòng)有效競(jìng)爭(zhēng)為主要目標(biāo)。

零售業(yè)務(wù)存款（Retail Deposits）即儲(chǔ)戶零售銀行賬戶的存款。此舉與英國(guó)的“圍欄（Ring-Fencing）”（即“結(jié)構(gòu)性改革”，Structural Reform）有關(guān)。2013年《銀行改革法案》要求英國(guó)的銀行集團(tuán)通過(guò)獨(dú)立子公司為該國(guó)個(gè)人和企業(yè)提供存款支付和透支等服務(wù)，但不能同時(shí)從事如購(gòu)買債券、投資衍生品等可能使其承擔(dān)損失或影響其核心服務(wù)交易賬戶的連續(xù)性活動(dòng)，此舉實(shí)際是將英國(guó)零售銀行業(yè)務(wù)與投資銀行業(yè)務(wù)隔離，以防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。這種作法被稱為“圍欄”或“結(jié)構(gòu)性改革”。該政策于2019年1月1日起正式實(shí)施。

遞延股“deferred shares”即干股，也叫發(fā)起人股，一般指無(wú)代價(jià)贈(zèng)送的股份，其盈余分配和清償剩余資產(chǎn)的位序排在其他股票之后。

2016年，金融政策委員會(huì)發(fā)布系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求監(jiān)管框架最終稿，明確了對(duì)“圍欄”銀行和住房協(xié)會(huì)設(shè)定系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖要求，上述機(jī)構(gòu)也被稱為“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖機(jī)構(gòu)”。由于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖包含在英國(guó)國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行（D-SIBs）及住房協(xié)會(huì)較高資本緩沖框架監(jiān)管中，因此系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)緩沖機(jī)構(gòu)所涉及的銀行全部屬于國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性銀行。多數(shù)大型英國(guó)銀行集團(tuán)在2017、2018年已陸續(xù)啟動(dòng)“圍欄轉(zhuǎn)移計(jì)劃（ring-fencing transfer scheme，RFTS）”對(duì)法律架構(gòu)和經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行重組，以應(yīng)對(duì)2019年“結(jié)構(gòu)性改革”的正式實(shí)施。

核心一級(jí)資本也叫普通股一級(jí)資本（Common equity Tier 1 Capital），只包括普通股（Common Equity）和留存收益（Retained Earning）。巴塞爾協(xié)議III規(guī)定，少數(shù)股東權(quán)益（minority interest），遞延所得稅（deferred tax）、對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)的投資（holdings in other financial institutions）、商譽(yù)（goodwill）等不得計(jì)入在內(nèi)。

風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)（Risk-weighted assets）：根據(jù)不同類別資產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)確定差異化風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，并以該風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)為權(quán)重計(jì)算得出的資產(chǎn)。

根據(jù)巴塞爾協(xié)議III，一級(jí)資本金（Tie 1）包括CET1 和其他一級(jí)資本，如永久性優(yōu)先股（non-cumulative preferred stock）等。

在計(jì)算銀行風(fēng)險(xiǎn)敞口總額時(shí)，不包括與那些企業(yè)同幣種、同期或具有更長(zhǎng)期限存款相類似的構(gòu)成中央銀行負(fù)債的資產(chǎn)。

高觸發(fā)性附加一級(jí)資本（“High-Trigger”Additional Tier 1，AT1）當(dāng)某家銀行的資本金比率合理低位，附加一級(jí)資本（可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的管理型資本）會(huì)轉(zhuǎn)換為股權(quán)或者以減記賬面價(jià)值的方式彌補(bǔ)損失，以增強(qiáng)機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營(yíng)的韌性。即資本金比率越低，代表著轉(zhuǎn)換股權(quán)和減記的觸發(fā)點(diǎn)越高。

2015年4月，英國(guó)政府授予FPC杠桿率設(shè)定的指導(dǎo)權(quán)。

金融政策委員會(huì)不能對(duì)審慎監(jiān)管局做出有關(guān)具體執(zhí)行方式和時(shí)間安排的規(guī)定。

根據(jù)《2000年版金融服務(wù)與市場(chǎng)法規(guī)等相關(guān)規(guī)定，審慎監(jiān)管局具有要求被監(jiān)管機(jī)構(gòu)停止違規(guī)行為，或?qū)ζ鋱?zhí)行經(jīng)濟(jì)處罰、對(duì)涉事機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開(kāi)彈劾等措施的權(quán)力。

2004年，原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)《商業(yè)銀行房地產(chǎn)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理指引》（銀監(jiān)發(fā)〔2004〕57號(hào)），其中提及“房產(chǎn)支出與收入比”（不得超過(guò)50%）和“所有債務(wù)支出與收入比”（不得超過(guò)55%）兩個(gè)指標(biāo)。

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作者單位：中國(guó)人民銀行上?？偛抗_(kāi)市場(chǎng)操作部