周玉龍

摘 要：隨著剛剛過去兩會的閉幕，可以發(fā)現(xiàn)金融改革依舊是兩會的熱門話題。如何加強金融市場風(fēng)險的防范對于今天我們國家經(jīng)濟的健康發(fā)展至關(guān)重要。我國政府金融審計作為整個金融監(jiān)督力量的一部分其長遠目標就是要防范化解金融風(fēng)險。本位鑒于日本上世紀90年代金融體制改革的成功經(jīng)驗，嘗試從政府金融審計模式、審計目標定位以及政府金融審計與其他金融監(jiān)管機構(gòu)的關(guān)系三個方面通過對中日兩國政府金融審計特色加以比較，得到一些能對我國政府金融審計加以改進的啟示。

關(guān)鍵詞：金融審計；政府審計；金融監(jiān)管

一、引言

中日作為東亞的兩個經(jīng)濟大國，在整個世界經(jīng)濟體系中都占據(jù)著舉足輕重的地位。兩個國家經(jīng)濟發(fā)展水平的懸殊決定了二者金融體系差異顯著。因此，政府金融審計作為整個國家金融體系的免疫系統(tǒng)自然而然亦各具特色。我國審計署及其下屬地方審計機關(guān)作為我國政府的金融審計機關(guān)依據(jù)《審計法》負責對中國人民銀行及其分支機構(gòu)、還有政策性銀行、商業(yè)銀行、證券公司、保險公司、 信托投資公司等非銀行金融機構(gòu)及其分支機構(gòu)、乃至對國有資產(chǎn)占控股或主導(dǎo)地位的金融機構(gòu)及其分支機構(gòu)實施金融審計。審計署隸屬于國務(wù)院，其下屬機關(guān)實行對同級政府和上級審計機關(guān)負責的雙重負責制。此外，我國還實行的是“一行三會”對金融機構(gòu)的監(jiān)管體制。日本最高國家審計機關(guān)是會計檢察院，它獨立于其國家的立法、司法、行政機關(guān)之外存在，負責整個國家的審計工作，以及國家出資的相關(guān)機關(guān)、獨立法人等審計工作。另外日本在2000年通過金融監(jiān)督體制改革，將一切金融監(jiān)督權(quán)收歸金融廳所有。現(xiàn)今，隨著我國金融改革的深入，金融市場一日千里。結(jié)合我國現(xiàn)有金融審計現(xiàn)狀，對日本發(fā)達金融市場之中的政府金融審計進行比較和借鑒，對于思考如何推動我國金融審計的進步應(yīng)是大有裨益的。

二、中日金融審計的主要特色的相應(yīng)比較

（一）日本金融審計機關(guān)的獨立性相比我國更為顯著。作為政府審計的重要部分，政府金融審計的獨立性也因各個國家采取不同審計體制而存在差別。目前，公認的審計模式分為四種：中國、瑞典等少數(shù)國家的行政模式，英美等發(fā)達國家實行的立法模式，法國、巴西等國家推行的司法模式以及日本、德國為代表的獨立模式。

（1）獨立模式下的日本金融審計監(jiān)察機關(guān)權(quán)力集中而獨

立。依據(jù)日本《憲法》和《會計檢察院法》規(guī)定，會計檢察院上不隸屬內(nèi)閣國會及司法機關(guān)，下設(shè)檢察官會議和事務(wù)總局總覽全國一切國家審計會計事務(wù)。其中，在事務(wù)總局下分設(shè)五局分管不同行業(yè)審計事宜，而第五分局就有負責金融審計事務(wù)。此外，日本在經(jīng)過上世紀90年代金融危機后，發(fā)起了一系列金融改革，至2004年最后形成了以金融廳全面負責金融監(jiān)察的金融體制。金融廳雖然屬于行政機構(gòu)，但它高度集中了各種金融的監(jiān)管、決策與實施。不可否認金融廳的設(shè)立為日本金融秩序的穩(wěn)定及金融風(fēng)險的防控起到了至關(guān)重要的作用。在2008年金融危機前，金融廳在內(nèi)部設(shè)立注冊會計師監(jiān)察審查會專門針對注冊會計師考試和會計師協(xié)品質(zhì)管理評價進行審查，這直接提升了日本金融審計的質(zhì)量。這也是為何日本在次貸危機中并沒有受到重創(chuàng)的一個關(guān)鍵因素。而在次貸危機之后，金融廳又以加強防范金融機構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險為目的設(shè)立了“風(fēng)險分析參事官室"來收集分析金融機構(gòu)各種信息。（2）行政模式下的中國金融審計監(jiān)察機關(guān)權(quán)力受制而分散。一方面，我國最高國家審計機關(guān)審計署隸書國務(wù)院，接受總理領(lǐng)導(dǎo)。地方審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)機制，既接受上級機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)亦服從同級地方政府領(lǐng)導(dǎo)。這種行政型模式使得我國政府金融審計的獨立性先天就受到了一定限制，因為在這種模式下審計機關(guān)地位多數(shù)情況下是不能超越被審計單位的，從而在執(zhí)行審計工作時會受到制約。另一方面，我國金融機關(guān)的監(jiān)察實行的是分業(yè)監(jiān)管，央行、證監(jiān)會、銀監(jiān)會和保監(jiān)會分管各自不同的金融領(lǐng)域監(jiān)管事務(wù)。這種分業(yè)監(jiān)管雖然能實現(xiàn)相互合作，但是同日本等國家相比，其監(jiān)督的權(quán)力仍是稍顯分散的。而面對我國金融市場金融產(chǎn)品日新月異的復(fù)雜情況，很顯然尚需要系統(tǒng)化的審計監(jiān)督機制。

（二）日本金融審計目標相比我國要更重視事前的控制和

事后績效評審。經(jīng)濟全球化不僅僅擴大了金融機構(gòu)的服務(wù)范圍，金融工具也是在不斷創(chuàng)新和發(fā)展之中，金融業(yè)務(wù)顯得更為復(fù)雜。日本作為發(fā)達國家，其金融發(fā)展相比中國發(fā)展較早，相應(yīng)的審計也較為成熟。加之日本金融體系的全面重建，金融審計已經(jīng)不止停留在金融機構(gòu)是否有按經(jīng)濟法律制度、政策方針的層面，而是有系統(tǒng)的針對金融機構(gòu)在經(jīng)營風(fēng)險以及經(jīng)營效率發(fā)揮審計作用。

（1） 日本金融審計目標更具有前瞻性和方向性，更能充分發(fā)揮金融風(fēng)險防范作用。日本在經(jīng)歷了上世紀90年代的泡沫之后，不論是政府還是金融機構(gòu)都對風(fēng)險較高的金融工具保持謹慎態(tài)度，尤其是金融衍生工具。次貸危機的爆發(fā)，才促使英美等發(fā)達國家加快金融審計監(jiān)管體制的改革。而在2008年，日本的金融市場并沒有遭受重大沖擊。在次貸危機之后，日本金融廳繼續(xù)發(fā)布一系列措施強化風(fēng)險防控，包括金融機構(gòu)會計挫措施與國際會計動向一致等等。這反映了日本在對待金融風(fēng)險上注重事前控制而非事后挽救的態(tài)度。另外，日本政府審計在針對金融機構(gòu)方面采取的是以績效審計為主，合法性、規(guī)范性審計為次的審計策略。這種審計思路早在20世紀80年代到90年代就已經(jīng)實現(xiàn)了轉(zhuǎn)變。根據(jù)日本會計檢察院發(fā)布的審計報告，2002年審計有效性事件金額的比重52.75%首次超過合法性事件金額的比重47.25%。（2） 我國金融審計目標錯位，嚴重制約審計效率。雖然以風(fēng)險導(dǎo)向型的審計模式在我國已經(jīng)被廣泛采用，但是在實施風(fēng)險評估時我國金融市場的信息化使得金融審計要面對的是海量化、集中化的信息，因此對識別風(fēng)險造成了很大的工作難度。另一方面，我國政府金融審計一直將審計資源著重置于對被審計金融機構(gòu)的舞弊錯報糾查。兼之我國實行分業(yè)監(jiān)管，金融審計在實施中卻只是針對的具體被審計單位。這種格局造成了我國金融審計目標的錯位，注重了具體機構(gòu)的風(fēng)險控制，卻耗費了更多的審計資源，同時也并沒有充分發(fā)揮績效性審計的作用，而過度的停留在了合法合規(guī)性審計上。

（三） 日本金融審計與其他監(jiān)督力量的關(guān)系相比我國更具有協(xié)調(diào)性。從政府金融審計角度而言，針對金融機構(gòu)的審計監(jiān)察，我國主要是以國家審計機關(guān)審計，央行及“三會”監(jiān)督，各自分工明確。日本是以國家審計機關(guān)會計檢察院負責審計，金融廳全面負責監(jiān)督。但是，兩國的政府金融審計在實施審計工作時，日本卻明顯表現(xiàn)出了政府金融審計與民間審計力量及金融機構(gòu)內(nèi)部審計乃至日本銀行之間的協(xié)作性更強的特點。

（1） 日本政府金融審計與其他審計監(jiān)督力量協(xié)作緊密。在金融審計方面日本政府金融審計與其他審計力量的協(xié)作性主要體現(xiàn)在政府金融審計與金融廳、政府金融審計與民間審計力量、政府金融審計與日本銀行這三個方面。首先，《日本銀行法》規(guī)定日本銀行應(yīng)該顧全政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控，而保持二者的溝通與協(xié)調(diào)。同時還規(guī)定了日本銀行可以配合金融廳的要求將金融機構(gòu)檢查文件提供給金融廳查閱。其次，日本政府與外部專家，其中就包括公認會計師、律師等，簽訂一個外部審計協(xié)議。這個協(xié)議在金融機構(gòu)的審計中會發(fā)揮一定的作用，起到了政府與民間力量的結(jié)合。因此，從總體上看日本的政府金融審計各部門既有分工而又富有協(xié)作性。（2） 我國的政府金融審計有一定的合作性，但比較局限在官方合作。我國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分別對三個不同的金融領(lǐng)域進行分工監(jiān)管，各自明確監(jiān)督目標，他們之間建立有一個“監(jiān)管聯(lián)席會議機制”。央行主要對存款類金融機構(gòu)的風(fēng)險處置提供意見?！耙恍腥龝眱H僅在金融監(jiān)管方面發(fā)揮著重大作用。目前，還沒有明確的建立起“一行三會”與國家審計機關(guān)的長效合作機制。因此在進行金融審計時，金融監(jiān)管機構(gòu)并不能提供切實有效的配合。另外，金融機構(gòu)自發(fā)的民間審計，與政府金融審計的目標不一致，也難以為政府金融審計提供有用的信息。最后造成審計與監(jiān)管，政府與民間審計各自為政的尷尬局面。

三、日本政府金融審計于我國政府金融審計的啟示

（一）積極推進以績效審計為主的規(guī)范化金融審計機制。鑒于我國獨特的行政審計模式，政府審計人員在金融審計過程中會考慮行政命令等因素而對審計風(fēng)險有所疏忽，因此建立健全以績效審計為主的規(guī)范化審計機制有利于從根本上改變當前金融審計目標錯位的境況。規(guī)范化的政府金融審計制度建設(shè)應(yīng)該是從鞏固法律基礎(chǔ)到規(guī)范實施細則的一系列舉措。首先需要大力推進績效審計相關(guān)法律法規(guī)的出臺，使得政府金融審計擁有基本的法律基礎(chǔ)。其次，結(jié)合合法合規(guī)性審計建立一套完整的、科學(xué)的金融機構(gòu)績效審計指標體系和審計實施細則，擺脫傳統(tǒng)審計理念模式。最后，充分發(fā)揮“三行一會”的監(jiān)督作用，不能再局限于金融違法違紀的糾察，而應(yīng)實現(xiàn)監(jiān)督、評價相結(jié)合的監(jiān)督機制。

（二）強化各方審計力量及金融監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)作。與日本相比，我國公有制為主體的經(jīng)濟體制有別于日本的資本主義經(jīng)濟制度。我國金融機構(gòu)國有比重較大，因此對于金融機構(gòu)的監(jiān)督主要在于政府官方的監(jiān)督。日本金融機構(gòu)私有化比重很大，因此其審計工作主要由民間審計擔任。所以兩國政府金融審計與其他監(jiān)督力量的協(xié)作程度存在懸殊。為了深化金融體制改革，強化金融風(fēng)險防控，我國應(yīng)該吸取日本政府審計與社會審計力量的合作經(jīng)驗。加快建立政府審計與金融監(jiān)管部門、社會審計組織的合作機制。可以采取簽訂互派人才，信息共享以及幫助人才培養(yǎng)類似的協(xié)議；進一步擴大民間審計力量參與政府審計的范圍，充分發(fā)揮民間審計力量作用；加強政府對金融機構(gòu)內(nèi)部審計的監(jiān)督力度，鼓勵金融機構(gòu)內(nèi)部審計與社會審計組織的合作，以達到加強金融機構(gòu)內(nèi)部審計質(zhì)量的目的。

（三）提高政府金融審計質(zhì)量人才是關(guān)鍵。要提高我國政府金融審計的質(zhì)量，還需要依賴一支高素質(zhì)的金融審計隊伍。日本的審計發(fā)展很早，其公認會計師協(xié)會創(chuàng)建于1949年，到如今已經(jīng)經(jīng)歷了六十幾年的歷程。我國的注冊會計師協(xié)會成立于1988年。加之兩國經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，雖然我國近年來會計審計人才發(fā)展迅速，但整體質(zhì)量仍有一定差距。另外，經(jīng)濟發(fā)展的多元化，要求今天的審計人才不能緊緊停留在會計賬簿檢查的水平上，還需要有熟悉各行各業(yè)的專門人才，比如法律、統(tǒng)計、計算機等等領(lǐng)域的人才。所以金融審計的人才結(jié)構(gòu)也是提高審計質(zhì)量的關(guān)鍵因素。因此，我國應(yīng)該加快引進相關(guān)領(lǐng)域?qū)ｉT人才，制定金融審計人才貯備機制；加強大專院校金融審計人才培養(yǎng)；做好現(xiàn)有審計人才的定期后續(xù)培養(yǎng)工作，選拔行業(yè)中優(yōu)秀審計人才進一步到高校進行深造。從而奠定政府金融審計堅實的人力基礎(chǔ)。

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