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        PPP模式參與農(nóng)村基礎設施建設探究

        2020-03-25 02:49:15侯俊霞
        合作經(jīng)濟與科技 2020年3期
        關鍵詞:鄉(xiāng)村發(fā)展PPP模式

        侯俊霞

        [提要] “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的實施對農(nóng)村基礎設施的質(zhì)量和數(shù)量提出了更高的要求。當前我國地方政府財政不足,加上農(nóng)村對基礎設施的需求不斷增長,政府與社會資本合作模式(簡稱:PPP模式)在農(nóng)村基礎設施建設領域的應用受到各級政府的重視。本文以山東省濟寧市為例,對PPP模式參與農(nóng)村基礎設施建設的意義進行分析,結(jié)合我國PPP模式應用中的若干問題,探討完善PPP模式參與農(nóng)村基礎設施建設相關路徑,以期完善農(nóng)村基礎設施建設,助力鄉(xiāng)村振興。

        關鍵詞:農(nóng)村基礎設施;PPP模式;鄉(xiāng)村發(fā)展

        中圖分類號:F294.1 文獻標識碼:A

        收錄日期:2019年11月14日

        隨著我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)民對基礎設施的需求不斷增長,傳統(tǒng)的基礎設施供給模式已經(jīng)滯后于農(nóng)村發(fā)展的需要。PPP模式也稱政府與社會資本合作模式,是指公共部門為了充分利用社會資源提供公共產(chǎn)品和服務,在特許權(quán)協(xié)議的基礎上,與非公共部門之間展開的伙伴式合作模式。該模式在提高公共服務供給效率、減輕財政壓力等方面發(fā)揮著重要作用,已經(jīng)成為農(nóng)村基礎設施建設的一項新選擇。

        一、PPP模式參與農(nóng)村基礎設施建設的意義及優(yōu)勢——以濟寧市嘉祥縣PPP項目為例

        濟寧市嘉祥縣農(nóng)村公路路網(wǎng)提升及S319臨鄄線嘉祥段改建工程是山東省農(nóng)村交通基礎設施建設引入PPP模式的初次嘗試。該項目自2016年發(fā)起,由永昌路橋集團有限公司作為社會資本方,承擔該項目的融資、建設、運營等任務,預計建設期2年,運營維護期13年??h政府需要分期付費,運營期結(jié)束后,該公司將按照協(xié)議規(guī)定把項目全部資產(chǎn)及權(quán)益移交給縣政府。

        (一)開拓融資渠道,減輕財政負擔。長期以來,濟寧市嘉祥縣一直采用由政府主導的傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給模式來進行基礎設施建設??墒?,近年來政府財政吃緊,出現(xiàn)嚴重赤字,導致該縣發(fā)展一度陷入停滯。為了突破瓶頸,該縣綜合分析由市場進行公共產(chǎn)品供給的可行性,決定應用PPP模式進行基礎設施建設,大大拓展了融資渠道,也解決了政府財政上的困難,為該縣的交通建設保障了充足的資金來源。另外,在PPP項目實施之前,政府需要將項目實施過程中的各項資金補貼、義務責權(quán)、政策扶植等內(nèi)容向社會公開,并納入預算管理,使政府財務支出和有關債務更加公開透明、各級政府對其要承擔的債務更加明確,有利于規(guī)范政府的舉債行為,從而有效遏制地方政府債務增長速度過快的問題,進一步減輕財政壓力。

        (二)轉(zhuǎn)變政府職能,提高服務質(zhì)量。當前,轉(zhuǎn)變政府職能是政府的一大任務。濟寧市嘉祥縣的實踐證明,農(nóng)村基礎設施建設引入PPP模式是一種較為有效的公共治理方式,它讓政府角色和政府職能發(fā)生了極大轉(zhuǎn)變,政府從基礎設施的直接投資者、運營者變?yōu)橘Y源供給的合作方和監(jiān)管者,政府職能實現(xiàn)了由微觀管制到宏觀引導的轉(zhuǎn)變。與傳統(tǒng)模式相比,政府不再需要處理過多繁雜的事務,可以揚長避短,集中力量于其擅長的領域,提高社會服務質(zhì)量;另一方面,社會資本方與政府達成伙伴關系,能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補、互惠互利。社會資本方在項目設計、建設、運營上的優(yōu)勢能夠充分發(fā)揮出來,從而提升基礎設施的質(zhì)量,更好地滿足人民對于公共服務及產(chǎn)品的需求。

        (三)提高項目投資效率,合理分配風險。該項目遵循了“誰專業(yè),誰負責”的原則。在該項目中,由永昌路橋集團有限公司作為社會資本方主管項目的融資、建設、運營等工作,可以充分發(fā)揮社會資本方的優(yōu)勢,提高項目投資效率。通過PPP模式,社會資本方為該縣的交通運輸行業(yè)帶來精湛的建設技術、先進的管理經(jīng)驗,優(yōu)化了該縣交通運輸格局并降低運營成本。投資金額的保障和科學的路線設計也大大降低了項目建設和運作過程中的風險,彰顯了社會資本的巨大優(yōu)勢。而政府能夠更好地發(fā)揮政策制定與落實、監(jiān)管等方面的優(yōu)勢,提高項目建設效率。同時,在項目運作中,政府與社會資本方展開全過程的協(xié)商決策,有利于選擇最佳實施方案,實現(xiàn)風險的科學識別與分配。

        (四)社會資本方拓寬投資領域,獲得多樣化收益。作為一個民營企業(yè),永昌路橋集團有限公司參與嘉祥縣基礎設施的供給可以實現(xiàn)多樣化收益。首先,通過農(nóng)村基礎設施的建設與投資,該公司能有效盤活自有資金,拓寬投資范圍,進一步撬起銀行貸款,促進公司發(fā)展。并且,該項目由縣政府發(fā)起,政府部門可信度高,有國家財政為后盾,可以較好地保證該公司獲得良好的經(jīng)濟效益。其次,參加公共服務供給具備一定的公益性,可以提升公司的知名度及社會對于公司的認可度,從而樹立公司的良好形象并取得一定社會效益。在PPP項目運作過程中,該公司能夠通過多種途徑與政府部門交流、增進了解,從而積累經(jīng)驗,便于從事政府投資的其他工程,進一步提升社會影響力,形成良性循環(huán),利于公司的長遠發(fā)展。

        二、PPP模式參與農(nóng)村基礎設施建設存在的問題

        (一)政府缺乏經(jīng)驗,角色定位不明。我國地方政府長期采用傳統(tǒng)的外包方式進行農(nóng)村基礎設施的供給,PPP模式尚處于探索期,運作機制不成熟,政府缺乏相關經(jīng)驗。許多政府工作人員缺乏對PPP模式的了解與認可,加之受到傳統(tǒng)模式的束縛,地方政府不敢輕易引入新的主體共同承擔公共服務的供給,制約了PPP模式在我國農(nóng)村基礎設施供給領域的大范圍推廣。另外,在PPP模式整個運作過程中,政府扮演著社會資本方的扶持者、合作者、監(jiān)管者等多重角色。不同角色對地方政府提出了不同的要求,給政府帶來極大挑戰(zhàn),一旦處理不好,極易造成政企界限不清、權(quán)責混亂的問題。由于對自身的角色定位不明,在PPP項目的實際操作中,地方政府越位、缺位現(xiàn)象突出。權(quán)責模糊、角色不明的政府形象,使社會資本方對于PPP項目望而卻步。

        (二)相關法規(guī)不健全,監(jiān)督制約機制不足。PPP模式在我國發(fā)展時間短,相關實踐經(jīng)驗積累和研究指導不足,加上PPP模式涉及主體廣、法律關系繁雜,因此我國尚未制定出一整套完善的法規(guī)體系來規(guī)范PPP模式的運作。相關法律的缺失突出表現(xiàn)在目前我國主要依靠中央下發(fā)的文件或指定的政策來規(guī)范PPP項目的運作,缺乏專門的法律指導PPP項目的運作流程。由于法律沒有對政府扶持力度、私人部門準入門檻、項目收益分配與風險管理等項目運作中的具體問題作出明確規(guī)定,導致PPP模式在運用中出現(xiàn)操作困難、隨意性大等弊端。PPP模式相關法律的不完善,使得PPP項目運作的監(jiān)督制約機制不足,進而嚴重降低了PPP項目實施過程中的透明度。公民和社會媒體難以了解PPP項目運作的合法流程與實際流程的差距,知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)得不到保障,使得公民對運用PPP模式進行公共服務供給這一方式產(chǎn)生排斥心理。

        (三)市場收益不穩(wěn)定,風險分配機制不完善。應用PPP模式進行基礎設施建設,資金回收期往往較長且流動性差,存在財務、政策、環(huán)境等影響項目收益的諸多不確定性因素。同時,作為一條鏈狀結(jié)構(gòu),PPP項目運作中的政策、資金、建設、經(jīng)營等各個環(huán)節(jié)緊密相扣,無論哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)失誤,都會面臨鏈條斷裂的風險。眾多因素制約著PPP項目市場收益的穩(wěn)定性。此種情況下,市場收益的基本保障和合理風險分配機制是PPP項目具備吸引力的重要條件。然而,我國地方政府沒有制定完善的最低收益保障機制,使得收益誤判的情況下,私人部門的盈利目的無法得到有效的保障。在一些PPP項目的運作中,甚至出現(xiàn)過項目運營虧損過于嚴重,項目破產(chǎn)的情況。此外,我國政府尚未制定成熟的風險分配機制,某些風險承擔方權(quán)責模糊,尤其是針對損失額度大、不確定性強的突發(fā)危機,在風險分配時,常常引發(fā)矛盾,使得項目無法順利實施。

        (四)市場準入門檻高,“合作伙伴”范圍狹窄。與別國相比,我國現(xiàn)行的PPP模式比較特殊,即社會資本方多為國有企業(yè)。這主要是因為,作為一種具備相當程度公益性的融資投資模式,PPP模式參與農(nóng)村基礎設施建設顯然只能是“盈利”而不會是“暴利”的。因此,政府在選擇合作伙伴時,不僅要求社會資本方具有雄厚的物質(zhì)實力、先進的技術和管理經(jīng)驗等硬實力,更要考慮到其是否具備良好的誠信意識以及強烈的社會責任感等軟實力。鑒于此,政府為了降低合作風險,往往給予國有企業(yè)較多優(yōu)惠政策,而對私人企業(yè)設立大量審批、準入標準,不斷提高私人資本的準入條件。這些做法大大降低了私人資本的參與度和PPP模式的創(chuàng)新活力,更使得政府在運用PPP模式進行農(nóng)村基礎設施建設時,可選擇的合作對象十分有限,無法利用競爭機制選擇高質(zhì)量的合作伙伴,難以充分激發(fā)社會資源的潛力與活力。

        三、完善PPP模式參與農(nóng)村基礎設施建設的路徑

        (一)轉(zhuǎn)變政府觀念,找準政府角色。地方政府對于PPP模式參與農(nóng)村基礎設施建設的相關認知是實施該模式的關鍵。地方政府要轉(zhuǎn)變思想,克服對傳統(tǒng)供給模式的依賴,積極創(chuàng)新公共服務供給模式。尤其要加強相關知識的學習,明確傳統(tǒng)模式的不足及PPP模式的優(yōu)越性,在權(quán)衡PPP模式風險與收益的前提下,邁出運用PPP模式的第一步。另外,政府還應找準角色定位,在明確其多重角色定位的前提下,著重處理好與社會資本方的“伙伴”關系。也就是說,政府應認識到,雖然在項目實際運作中,政府與社會資本方有著規(guī)制與被規(guī)制的關系,但這不意味著,PPP項目運營中,政府地位高于社會資本方,總體而言,兩者地位平等。正確處理二者間的關系,關鍵在于健全明確的權(quán)力和責任體系,以權(quán)力和責任為依托找準政府的角色定位。在找準政府角色的前提下,政府應進一步規(guī)范自身行為、正確履行職能,必要時,政府還應為社會資本方提供良好的服務,以促進項目順利進行。

        (二)完善相關政策法規(guī),形成合理的監(jiān)管體系。為確保PPP模式在農(nóng)村基礎設施建設領域的成功運用,必須有完善的政策法規(guī)做支撐。首先,把國外先進經(jīng)驗與我國相關實踐結(jié)合起來,制定出一整套專門化、專業(yè)化、國際化的法律體系,規(guī)范PPP模式參與農(nóng)村基礎設施建設的程序和步驟,確保其有法可依、有章可循。其次,PPP項目各參與主體應樹立契約精神和法治觀念。一旦相關PPP項目在實施過程中出現(xiàn)了糾紛或偏差,政府應該首先考慮采用法律手段解決問題,而不是直接進行行政干預。社會資本方應嚴格遵守法律規(guī)定,誠信合作,把法律作為行為的底線和權(quán)益的保障。此外,建立有針對性的法律監(jiān)督體系,嚴格規(guī)范并監(jiān)督政府與社會資本方合作的全過程,嚴厲打擊“政績工程”。制定相關政策法規(guī)時,應明確政府與社會資本方的責任權(quán)限和關系,對政府的不正當越界行為和社會資本方的投機取巧行為進行嚴懲,營造公平有序透明的PPP項目合作環(huán)境。

        (三)建立收益分配、風險承擔的彈性操作機制。PPP項目的收益與風險面臨的不確定性因素多、評估難度大,這就需要建立合理的彈性協(xié)商機制——項目參與各方樹立“伙伴意識”,給項目實施中可能出現(xiàn)的諸多收益與風險預留出恰當?shù)膮f(xié)商空間,保持項目“共享共擔”的彈性與可操作性。在收益分配上,一方面項目實際收益可能會被低估,即在運作中,社會資本方獲得的收益遠遠大于評估值,這種情況下,各方應就超額收益的分配進行協(xié)商,例如:降低支付額度或減短特許年限;另一方面項目實際收益可能遠低于評估值,甚至在某些不可控因素的影響下陷入虧損、難以繼續(xù)進行。這時,同樣要通過協(xié)商解決收益分配問題——在操作過程中,可以通過國家補貼或延長特許經(jīng)營年限進行調(diào)整。在風險承擔上,PPP項目中的風險共擔,是讓最具控制力的那方承擔相應風險,即遵循“最優(yōu)承擔”原則。社會資本方擁有先進的技術和管理經(jīng)驗,應當承擔建設和經(jīng)營風險;政府作為制定規(guī)則的一方,應當承擔政策與法律方面的相關風險,而對于難以把握的市場、自然環(huán)境風險,必須由雙方共同承擔,必要時引入商業(yè)保險以轉(zhuǎn)移部分風險。

        (四)放松市場準入管制,尋找高質(zhì)量合作伙伴。隨著PPP模式在我國公共服務供給領域的逐漸成熟,多元主體加入農(nóng)村基礎設施建設已經(jīng)成為趨勢。為了讓符合條件的各類社會主體主動參與到PPP項目中來,公共部門應當合理放松市場準入管制,適當調(diào)整審批標準,給予私人部門更多機會。在政策和待遇上,盡量做到國有企業(yè)和私人企業(yè)相同優(yōu)待、公平競爭。此外,需要注意的是,PPP模式實施過程中涉及法律法規(guī)、管理技術、風險評估等多個方面的經(jīng)驗,因而參與主體是多元的。其中一個不容忽視的參與主體就是提供法律咨詢、技術顧問、風險預估等專業(yè)化服務的中介機構(gòu)。無論是PPP項目主要投資方的選擇,還是專業(yè)化中介服務機構(gòu)的挑選,都對PPP項目的運作起著重要作用。這就要求政府要著力尋求各個領域的高質(zhì)量合作伙伴,加強協(xié)調(diào)與配合,使得各個機構(gòu)充分發(fā)揮優(yōu)勢,各盡其力,爭取實現(xiàn)強強聯(lián)手下的合作共贏。(指導老師:張西勇)

        主要參考文獻:

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