葉璇 田信橋

[提要] 環(huán)境保護地方立法權(quán)的下移是提升地方環(huán)境治理能力的有效途徑之一，針對地區(qū)差異的區(qū)別立法是符合當前環(huán)境保護理念的立法模式。但是，將環(huán)境保護地方立法權(quán)下放到設區(qū)的市仍存在一定的風險，設區(qū)的市人大無法主導環(huán)境保護地方立法，環(huán)境保護地方立法質(zhì)量不高和地方環(huán)境保護立法備而不審、審而不言的監(jiān)督缺位問題尤為突出。通過提升地方人大在環(huán)境保護地方立法的主導作用，研究提高地方環(huán)保立法質(zhì)量和保障監(jiān)督的風險防控方式。

關(guān)鍵詞：地方環(huán)保立法;風險;備案審查

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年11月22日

一、環(huán)境保護地方立法現(xiàn)狀分析

2015年《立法法》的修改，將一般地方立法的主體進行了調(diào)整，將原本較大的市所擁有的地方立法權(quán)下移至設區(qū)的市，但是將地方立法權(quán)限包括并局限在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等三方面。

截至2017年12月，我國環(huán)境保護地方立法的展開仍處于探索階段，經(jīng)統(tǒng)計，274個被新賦予地方立法權(quán)的設區(qū)的市、自治州、不設區(qū)的地級市共制定地方性法規(guī)共計595件，關(guān)于環(huán)境保護的地方立法總計137件。（表1）

由以上統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，環(huán)境保護地方立法的提出與確立在大多數(shù)情況下都是以法律與行政法規(guī)為依據(jù)的，僅有山體保護與濕地保護的地方立法是在沒有上位法依據(jù)的基礎(chǔ)上由環(huán)境保護地方立法主體所提出的，因此我國環(huán)境保護地方立法的實踐是不全面、不徹底的。

二、環(huán)境保護地方立法權(quán)下移產(chǎn)生的風險

環(huán)境保護地方立法權(quán)的下移必然有實踐意義上針對區(qū)域環(huán)境特殊性的重大利好，但是在設區(qū)的市落實環(huán)境保護地方立法的過程中，也必然會產(chǎn)生一定的風險，地方環(huán)境保護立法的立法主體模糊，立法質(zhì)量較低，監(jiān)督落實不到位導致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的提升遇到了相當程度的困難。

（一）地方人大在環(huán)境保護地方立法中主體功能較弱。在關(guān)于環(huán)境保護的地方立法權(quán)限上，地方人大與地方政府都掌握一定的實權(quán)，而地方政府由于在公共事務的管理上占據(jù)著完全的主動，在日常執(zhí)法中通過大數(shù)據(jù)的支持能更全面地探索與發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題的所在，所以針對環(huán)境保護地方立法的草案提出在實踐上占據(jù)強勢地位，并容易產(chǎn)生以利益為導向的部門傾向，而忽視環(huán)境保護地方立法的最終目的，導致地方人大主體在關(guān)于環(huán)境保護的地方立法上立法功能較弱。但是人大代表來自人民，更能切身體會最廣大人民群眾的心聲，在環(huán)境保護地方立法的過程中，地方人大應該更加主動地承擔責任，將人民群眾對于環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的根本訴求體現(xiàn)到地方立法實踐中，這也呼應了《立法法》中所強調(diào)的地方人大在設區(qū)的市環(huán)境保護地方立法中的主導作用。

（二）環(huán)境保護地方立法質(zhì)量參差不齊。首先，在目前我國環(huán)境保護地方立法中，關(guān)于水環(huán)境保護的地方立法在數(shù)量上達到了將近一半的比重，水污染防治得到了中央以及地方的環(huán)境保護立法重視，但是大氣污染的問題難以遏制就是環(huán)境保護地方立法不作為的一個體現(xiàn)，根據(jù)《2017中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，338個全國地級以上城市發(fā)生重度污染2，311天次、嚴重污染802天次，以PM2.5為首要污染物的天數(shù)占重度及以上污染天數(shù)的74.2%，其中，有48個城市重度及以上污染天數(shù)超過20天，分布在新疆、河北、河南等12個省份（部分城市受沙塵影響）。其次以《湖北省環(huán)境保護條例》和《河北省環(huán)境保護條例》為例，上述兩省的環(huán)境保護條例在體制設置上均照搬1989年《環(huán)境保護法》的內(nèi)容，條文數(shù)量相差不超過五條，一些條文完全復制上位法，還有一些只是做少量的文字性修改，而對本該加以具體化的制度規(guī)則鮮有涉及。

（三）環(huán)境保護地方立法備案審查缺陷。環(huán)境保護地方立法的備案審查中的備案只是程序性的規(guī)定，審查才是實質(zhì)的監(jiān)督途徑所在，備案的主要內(nèi)容是地方人大在地方性環(huán)境保護法規(guī)制定后報請省級人大備案，這有利于地方性環(huán)境立法在制定之初就充分考慮其合法性，根據(jù)2015年修改后的《立法法》的規(guī)定，審查制度與方式主要分為三種：（1）主動審查;（2）要求審查;（3）建議審查。但是在審查的過程中，關(guān)于環(huán)境保護地方立法的審查又沒有具體的規(guī)定，目前，在環(huán)境保護地方立法的審議通過制度上，以常委會的兩次審議交付表決和常委會兩次審議，再次交付表決兩種形式為主，因此存在地方環(huán)保立法備案審查制度備而不審，審而不嚴的問題。

三、環(huán)境保護地方立法權(quán)下移風險防控對策

（一）突出環(huán)境保護地方立法主體主導作用。始終堅持發(fā)揮地方人大在環(huán)境保護地方立法中的主導作用，是推動環(huán)境保護地方立法所必須堅持的基本原則之一。環(huán)境保護地方立法所涉及的問題眾多，部門利益復雜，在各個機關(guān)內(nèi)部進行協(xié)調(diào)的難度較大，因此，突出地方人大在環(huán)境保護地方立法過程中的主導作用，是保障環(huán)境保護地方立法穩(wěn)步向前的內(nèi)在要求。首先，是在環(huán)境保護地方立法的立項環(huán)節(jié)的主導作用，合理安排地方環(huán)保立法項目，加強地方環(huán)保立法的科學性和可行性;其次，是在環(huán)境保護地方立法起草環(huán)節(jié)的主導性，人大法工委可以在地方環(huán)保立法的過程中提前介入，避免部門利益的沖突導致立法有效性難以實現(xiàn);最后，是在環(huán)境保護地方立法的審議中的主導作用，在保證地方環(huán)保立法質(zhì)量的前提下，必須敢于質(zhì)疑，避免由經(jīng)濟利益驅(qū)動所帶來的對于地方環(huán)境的不良影響。

（二）提升環(huán)境保護地方立法質(zhì)量。針對環(huán)境保護地方立法不作為與立法重復現(xiàn)象，需要從內(nèi)部與外部找到解決問題的途徑。首先，在地方環(huán)境保護立法人才隊伍建設上，在立法機關(guān)內(nèi)部，需要解決人才短板問題，全國人大常委會有環(huán)境保護委員會這一機構(gòu)是地方人大可以仿照設立的，在組織內(nèi)部培訓的基礎(chǔ)上，提升立法機構(gòu)本身立法的環(huán)境保護專業(yè)程度;其次，積極利用第三方組織機構(gòu)的智慧，是從外部提升環(huán)境保護地方立法質(zhì)量的方法，將高校專業(yè)師資力量和環(huán)保機構(gòu)人員的建議充分考慮，選擇性地納入地方環(huán)境保護立法的過程中。

與此同時，在環(huán)境保護地方立法的制定中，可分為程序性立法和實質(zhì)性立法，程序性立法的重復性在一定程度上是不可避免的，但是實質(zhì)性立法在遵循以上原則和地方立法權(quán)的正當行使前提下，應從實際出發(fā)，突出地方特色，針對性地解決地方環(huán)境問題，提升地方環(huán)保立法質(zhì)量。

（三）探索備案審查與司法審查相結(jié)合的可能性。環(huán)境保護地方立法的審查方式可以借鑒英美法三國的域外經(jīng)驗，以下將以域外違憲審查模式的經(jīng)驗分析我國備案審查與司法審查模式相結(jié)合的可能性。首先，英國的違憲審查由于其對民主的信仰，主要包含法律解釋和不一致宣告，在此基礎(chǔ)上，不一致宣告不能否認議會法案的效力，在一定程度上與我國的人民代表大會立法權(quán)和法院的司法建議權(quán)類似，法院在針對議會的相關(guān)法案有異議時，只有建議權(quán)，而不存在與強違憲審查國家一樣直接宣告議會法案無效的權(quán)力，最終英國的違憲審查還是在民主信仰下，對議會主權(quán)有一定的保護，針對我國目前的環(huán)境保護地方立法審查，也可以充分利用法律解釋技巧，在不違背憲法原則的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮基層立法的民主監(jiān)督作用。其次，美國的違憲審查制度審查范圍比較廣，除立法外還有行政行為，在向美國違憲審查經(jīng)驗借鑒過程中，是否應該有限縮小審查范圍，僅在法律法規(guī)范圍內(nèi)作合理的擴充，因為我國的司法審查在針對行政行為部分時，所采用的方式是對其他規(guī)范性文件的附帶性審查，如果將備案審查與司法審查相結(jié)合，是否可以將地方性法規(guī)作為行政訴訟司法附帶性審查的所擴張包含的內(nèi)容之一，在此基礎(chǔ)上，如何避免地方立法權(quán)下移和附帶性司法審查范圍擴張所產(chǎn)生的雙重風險，成為域外經(jīng)驗借鑒的難點。最后，對比法國的合憲性先決機制，我國的憲法和法律委員會更傾向于作為人大內(nèi)部的自我監(jiān)督、自我糾錯的機制，不作為獨立的憲法審查機關(guān)。法國的合憲性先決機制中的通過解釋立法將法律法規(guī)合憲化在我國的備案審查過程中可以借鑒。但是，成立專門組織進行備案審查，是否可以視為審查進一步獨立的一個過程，在我國建立合憲性先決機制是否可行是目前需要探討的問題之一。

綜上所述，探索將備案審查與司法審查相結(jié)合的監(jiān)督方式，借鑒域外違憲審查的經(jīng)驗，探索中國特色的環(huán)境保護地方立法監(jiān)督機制。

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