北海市人民檢察院課題組

摘 要：目前，民事調(diào)查核實(shí)權(quán)尚未形成成熟的運(yùn)行機(jī)制，集中體現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)能力不足、強(qiáng)制性保障措施缺乏、行使具有隨意性，使得民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)行步履維艱。針對(duì)這些突出問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在內(nèi)部，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，增強(qiáng)辦案能力。在外部，借助輿論和相關(guān)政府部門的力量，增強(qiáng)民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的剛性。在程序上，探索監(jiān)督案件化辦理，防止調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的隨意性。

關(guān)鍵詞：民事調(diào)查核實(shí) 法律監(jiān)督 保障措施

隨著檢察機(jī)關(guān)司法體制改革的推進(jìn)和深入，原來自偵部門的轉(zhuǎn)隸，目前檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)形成了包括刑事檢察工作、民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察在內(nèi)的“四大檢察”的基本格局。在民事檢察中，開展調(diào)查核實(shí)是必要條件，探索、進(jìn)一步完善調(diào)查核實(shí)權(quán)具有重大意義。

一、民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的概念

從文義上看，調(diào)查核實(shí)權(quán)包括了調(diào)查權(quán)和核實(shí)權(quán)，是二者的綜合體，調(diào)查權(quán)是針對(duì)未知問題和線索來開展活動(dòng)進(jìn)行了解的權(quán)能，核實(shí)權(quán)是針對(duì)已知來對(duì)照考察的權(quán)能。無論是調(diào)查權(quán)還是核實(shí)權(quán)都是為了保障法律監(jiān)督職能的有效行使，調(diào)和程序正義和實(shí)體正義之間的矛盾，維護(hù)法制統(tǒng)一和法律秩序的穩(wěn)定?！罢{(diào)查核實(shí)”并非是民事檢察領(lǐng)域的專有名詞，2012年《刑事訴訟法》第57條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查人員非法取證行為的調(diào)查核實(shí)，隨后出臺(tái)的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》更是用多個(gè)條文細(xì)化了調(diào)查核實(shí)的方式和要求，不僅如此，“調(diào)查核實(shí)”同樣被規(guī)定在行政檢察和公益訴訟檢察領(lǐng)域，甚至在法院的相關(guān)規(guī)范性文件中也出現(xiàn)了“調(diào)查核實(shí)”這一術(shù)語，而且不同領(lǐng)域的法律法規(guī)對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)適用的范圍、方式、要求等規(guī)定也不盡相同，因此，在對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行界定時(shí)應(yīng)注重它的授權(quán)規(guī)范及發(fā)揮作用的領(lǐng)域。筆者認(rèn)為民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，是指在民事檢察領(lǐng)域，為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)督職權(quán)，根據(jù)民事訴訟法及人民檢察院組織法的授權(quán)，通過法定的方式對(duì)民事審判行為及裁判結(jié)果的合法性、公正性進(jìn)行調(diào)查了解、核實(shí)情況，從而對(duì)正當(dāng)處置的做出提供支持的工具性權(quán)能。

二、檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的正當(dāng)性

（一）實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能的必要手段

我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)在《憲法》中被確定為“國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！?“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”在整體上指專事維護(hù)法制統(tǒng)一和法律秩序穩(wěn)定的國(guó)家機(jī)關(guān)。 [1] 法制統(tǒng)一的維護(hù)、法律秩序的穩(wěn)定需要對(duì)違反法律的行為進(jìn)行監(jiān)督，是否屬于違法行為，檢察機(jī)關(guān)必須有手段去查明，其查明事實(shí)的最重要的手段是調(diào)查核實(shí)，調(diào)查核實(shí)權(quán)對(duì)法律監(jiān)督的履行具有根本性和基礎(chǔ)性促進(jìn)作用。 [2] 在民事檢察領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)面對(duì)的是審判機(jī)關(guān)，其并不具有任何身份地位上的優(yōu)勢(shì)，為使提出的糾正意見、檢察建議或者抗訴達(dá)到預(yù)期效果，須要有充足的證據(jù)證明違法的事實(shí)。從此意義上講，調(diào)查核實(shí)權(quán)是人民檢察院行使法律監(jiān)督職權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能和措施，對(duì)各項(xiàng)法律監(jiān)督職權(quán)正確、有效行使發(fā)揮著重要的保障性作用，是確保法律監(jiān)督工作“剛性”和實(shí)效的客觀需要。

（二）實(shí)現(xiàn)司法制衡的利器

2013年《民事訴訟法》修改實(shí)施后，確立了調(diào)查核實(shí)權(quán)，在較大程度上強(qiáng)化了訴權(quán)，期待通過訴權(quán)對(duì)審判權(quán)進(jìn)行制衡。訴權(quán)源于私權(quán)，在作為公權(quán)力的審判權(quán)面前，處于天然弱勢(shì)地位，僅僅通過強(qiáng)化訴權(quán)來實(shí)現(xiàn)訴訟的平衡是不切實(shí)際的，私權(quán)與公權(quán)的天然不平衡，使得檢察權(quán)的介入有了現(xiàn)實(shí)的必要。檢察權(quán)誕生的初衷之一，便是通過檢察權(quán)來制衡審判權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。作為檢察權(quán)的派生權(quán)力，調(diào)查核實(shí)是實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的最具說服力的“實(shí)錘”，是檢察權(quán)能否發(fā)揮制衡功能的重要利器。雖從本質(zhì)來看，調(diào)查核實(shí)歸根結(jié)底還只是一種建議督促糾正的權(quán)力，并不具備實(shí)體處分功能，但其目的是通過外部監(jiān)督的方式來實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)與審判權(quán)之間的相對(duì)平衡。

三、民事調(diào)查核實(shí)權(quán)在運(yùn)行中存在的問題

（一）調(diào)查核實(shí)能力不足

長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)存在著“重刑事輕民事”的特點(diǎn)，將主要精力投入到了刑事訴訟監(jiān)督中，民行檢察隊(duì)伍在人員數(shù)量、業(yè)務(wù)能力上相對(duì)薄弱，而且，在自偵部門轉(zhuǎn)隸的過程中，具有偵查基礎(chǔ)的檢察人員被安排在刑事檢察部門，導(dǎo)致有些基層檢察院只有一個(gè)員額與內(nèi)勤。調(diào)查核實(shí)能力的不足還表現(xiàn)為調(diào)查核實(shí)手段單一，傳統(tǒng)的查閱卷宗、詢問方式運(yùn)用較多，而委托鑒定、評(píng)估等方式運(yùn)用較少，不能適應(yīng)案件多樣化辦理的需要。

（二）缺乏必要的保障措施

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)是一種在理想、法治環(huán)境下的期望，是限于相對(duì)人配合情況下的柔性措施。不可否認(rèn)的是，在自偵部門轉(zhuǎn)隸、強(qiáng)制性極強(qiáng)的自偵權(quán)轉(zhuǎn)移的背景下，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他單位和個(gè)人的“威懾力”大不如前，被調(diào)查核實(shí)對(duì)象不予配合甚至妨礙檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的行為時(shí)有出現(xiàn)，不僅不利于案件的審查辦理，也不利于檢察監(jiān)督職能的順利實(shí)現(xiàn)。在司法實(shí)踐中，不少單位和個(gè)人對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏認(rèn)識(shí)和理解，故意推諉拖延，怠于履行甚至不履行配合義務(wù)，有些違法行為人在受到檢察機(jī)關(guān)調(diào)查后采取轉(zhuǎn)移設(shè)施、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)等手段逃避處罰，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查反倒驚動(dòng)了違法行為人，造成檢察機(jī)關(guān)無法找到行為人而無法進(jìn)行查處，因此，此方面過于柔性法規(guī)導(dǎo)致案件的整體推進(jìn)出現(xiàn)斷層。

（三）民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使具有隨意性

由于現(xiàn)行法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)定多為原則性、籠統(tǒng)性的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事調(diào)查核實(shí)權(quán)的認(rèn)知和態(tài)度對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的落實(shí)具有決定性作用，民事調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使具有隨意性。當(dāng)辦案人員認(rèn)知到位，本著謹(jǐn)慎、認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度時(shí)，通常能夠理性地行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，當(dāng)辦案人員持激進(jìn)或著輕率的態(tài)度時(shí)，便會(huì)出現(xiàn)濫用民事調(diào)查核實(shí)權(quán)的問題，如果檢察機(jī)關(guān)工作人員出現(xiàn)多一事不如少一事的態(tài)度時(shí)，便極有可能在民事調(diào)查核實(shí)過程中出現(xiàn)懈怠心理，既不認(rèn)真審理核實(shí)案件事實(shí)，也不積極調(diào)查相關(guān)證據(jù)，只是簡(jiǎn)單地從主觀思維或者現(xiàn)有證據(jù)作出不支持監(jiān)督申請(qǐng)的決定。

四、完善民事調(diào)查核實(shí)權(quán)的建議

（一）加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)，增強(qiáng)辦案能力

一是加強(qiáng)檢察工作一體化機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)調(diào)查核實(shí)權(quán)、自行偵查權(quán)、保留自偵權(quán)，三位一體相互促進(jìn)。司法體制改革后，檢察機(jī)關(guān)仍然具有自行偵查權(quán)，并保留了部分自偵權(quán)，可以考慮借助檢察偵查權(quán)的強(qiáng)制性彌補(bǔ)調(diào)查核實(shí)權(quán)非強(qiáng)制性的弱點(diǎn)，從而為民事調(diào)查核實(shí)權(quán)的實(shí)施提供有力的保障，增強(qiáng)民事調(diào)查核實(shí)權(quán)的剛性。二是探索設(shè)立專門的民事調(diào)查核實(shí)辦案組織， 統(tǒng)籌行使各業(yè)務(wù)部門的調(diào)查核實(shí)權(quán)。目前，由于民事檢察部門檢察官個(gè)體精力和素質(zhì)能力有限，再加上調(diào)查核實(shí)要積極查證線索、主動(dòng)搜集證據(jù)， 其運(yùn)作更適合一體化模式，因此，可以考慮將調(diào)查核實(shí)權(quán)由專門部門集中行使， 從而推動(dòng)調(diào)查核實(shí)工作的專業(yè)化建設(shè)， 提高調(diào)查核實(shí)水平， 培養(yǎng)和儲(chǔ)備調(diào)查核實(shí)人才， 為調(diào)查核實(shí)權(quán)的有效行使提供隊(duì)伍保障。如福清市人民檢察院探索設(shè)立訴訟監(jiān)督調(diào)查辦案組織，專門對(duì)訴訟監(jiān)督中的違法行為進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，從而打破了科室壁壘，整合了人力資源，強(qiáng)化了監(jiān)督質(zhì)量，提升了監(jiān)督質(zhì)效。

（二）借助外力，增強(qiáng)民事調(diào)查核實(shí)權(quán)剛性

“徒法不足以自行”，民事調(diào)查核實(shí)權(quán)作用的充分有效發(fā)揮，需要建立相應(yīng)的保障手段和工作機(jī)制，從而提高民事調(diào)查核實(shí)手段的剛性和效能。當(dāng)然，在法律中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)不配合的個(gè)人或單位的懲戒權(quán)如罰款、拘留當(dāng)然是充分實(shí)現(xiàn)調(diào)查核實(shí)權(quán)的有力措施，但目前一方面頂層設(shè)計(jì)還未落實(shí)，另一方面對(duì)于調(diào)查核實(shí)權(quán)是否應(yīng)具有強(qiáng)制性還具有爭(zhēng)議，雖然理論界與實(shí)務(wù)界倡導(dǎo)賦予調(diào)查核實(shí)權(quán)以強(qiáng)制力，但也有學(xué)者認(rèn)為“調(diào)查核實(shí)權(quán)的目的是保障監(jiān)督職能的有效履行，是一種非強(qiáng)制性的手段?！庇墒侵?，現(xiàn)階段從解決實(shí)際問題來說，可以考慮充分借助外力以提高調(diào)查核實(shí)權(quán)的“剛性”：一是借助輿論力量，對(duì)于不履行調(diào)查核實(shí)配合義務(wù)的情況，可以通過公開來形成一種輿論和社會(huì)威懾以強(qiáng)化剛性;二是借助人大、紀(jì)委監(jiān)委等部門的力量。一方面，通過向人大進(jìn)行備案或在向人大報(bào)告工作時(shí)披露有關(guān)單位不配合的調(diào)查核實(shí)情況，從而對(duì)被調(diào)查對(duì)象施壓，確保被調(diào)查對(duì)象履行配合義務(wù);另一方面，通過與監(jiān)察委建立銜接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)與監(jiān)察委偵查權(quán)的互補(bǔ)。即檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)時(shí)發(fā)現(xiàn)涉嫌瀆職犯罪或其他犯罪時(shí)，將相關(guān)線索及所收集案件證據(jù)移送監(jiān)察委，通過借助監(jiān)察委強(qiáng)有力對(duì)偵查措施收集證據(jù)、查明案件事實(shí)。監(jiān)察委在偵查期間發(fā)現(xiàn)涉及檢察監(jiān)督職權(quán)的證據(jù)線索可以一并送至檢察院。同時(shí)，對(duì)于對(duì)于拒不履行配合義務(wù)的有關(guān)人員可以向紀(jì)委提出黨紀(jì)處分的建議。

（三）探索實(shí)行監(jiān)督案件化辦理

監(jiān)督案件化辦理是指將法律監(jiān)督事項(xiàng)作為獨(dú)立的案件，建立從線索受理、立案、調(diào)查核實(shí)、實(shí)施監(jiān)督、跟蹤反饋到結(jié)案歸檔完整流程。監(jiān)督案件化辦理將使檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)的辦理實(shí)現(xiàn)由“辦事模式”向“辦案模式”的轉(zhuǎn)變，“辦事模式”下，沒有嚴(yán)格程序，只追求片面解決問題，存在著對(duì)事實(shí)證據(jù)調(diào)查核實(shí)不足及“軟”“虛”的問題，[3]而在“辦案模式”下，講求程序、講求證據(jù)調(diào)查核實(shí)、講求論證有力、結(jié)論公正，勢(shì)必要求辦案人員認(rèn)真負(fù)責(zé)對(duì)待每一個(gè)辦案環(huán)節(jié)，尤其是調(diào)查核實(shí)環(huán)節(jié)，促使辦案人員本著謹(jǐn)慎、負(fù)責(zé)的態(tài)度行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，切實(shí)收集證據(jù)，核實(shí)案情，防止調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的隨意性。在此方面，福州市鼓樓區(qū)檢察院探索建立檢察建議案件化辦理，檢察官在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)提出檢察建議情形的，應(yīng)當(dāng)在檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)上制作《調(diào)查核實(shí)審批單》，寫明線索來源、需要調(diào)查核實(shí)的事項(xiàng)以及可能采取的調(diào)查核實(shí)手段，并層報(bào)檢察長(zhǎng)審批決定后，才能對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。此種方式同樣可推廣至依法提出抗訴、糾正意見的案件中。

檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)在民事檢察工作中運(yùn)用的比重將越來越大，民事檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)能否有效行使很大程度上成為檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)是否正確科學(xué)行使的試金石。從全局來看，檢察機(jī)關(guān)在行使和完善它的過程中，其實(shí)就已經(jīng)在著力推動(dòng)“四大檢察”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展了。

注釋：

[1]參見劉亮：《檢察機(jī)關(guān)職權(quán)調(diào)整的憲法審視》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第6期。

[2]參見苗生明：《淺議檢察機(jī)關(guān)特定偵查權(quán)的有效行使》，《中國(guó)檢察官》2018年第12期（上）。

[3]參見夏陽：《監(jiān)督事項(xiàng)案件化的合理性及建構(gòu)模式探析》，《人民檢察》2019年第5期。