○哈爾濱工業(yè)大學(xué) 王漢國 姚 璐

按照《中央高校改善基本辦學(xué)條件專項資金管理辦法》(財科教〔2017〕3號)規(guī)定，專項資金用于支持中央高校及附屬中小學(xué)校的校舍維修改造、儀器設(shè)備購置、基礎(chǔ)設(shè)施改造、基本建設(shè)項目的輔助設(shè)施和配套工程等，是中央高校一個重要的財政專項資金來源，對于學(xué)校發(fā)展建設(shè)發(fā)揮著非常重要的支持作用。目前，財政部門安排該項目的年度預(yù)算主要根據(jù)國家總資金盤子、專家評審意見，采取因素法分配預(yù)算，結(jié)合上年預(yù)算執(zhí)行情況，衡量績效目標(biāo)和完成狀況等方面，核定下?lián)芨咝８纳苹巨k學(xué)條件專項資金。

一、預(yù)算撥款制度狀況

(一)委派專家組進(jìn)行評審

高校主管部門按照“先評審后入庫”的原則，組織專家或委托有資質(zhì)的評審機(jī)構(gòu)對高校申報的改善基本辦學(xué)條件項目進(jìn)行評審，通過評審的項目納入部門項目庫，按照部門預(yù)算編制有關(guān)要求，從部門項目庫中提取建議納入財政部項目庫的項目報送財政部。每年7月，高校主管部門組織專家或委托評審機(jī)構(gòu)進(jìn)駐各高校，對上一年的項目資金使用情況進(jìn)行檢查，同時對高校申報的下一年項目進(jìn)行資料評審和現(xiàn)場勘察，對項目進(jìn)行客觀評估，完成評審意見，評審結(jié)果和意見上報高校主管部門和財政部。

(二)采用因素法分配預(yù)算

根據(jù)《財政部 教育部關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》(財教〔2015〕467號)的文件內(nèi)容，因素?fù)芸罘ū幻鞔_引入財政預(yù)算資金分配方式中，這是高等教育撥款方式的一個重大進(jìn)步。改善基本辦學(xué)條件專項資金的預(yù)算分配因素主要包括高校的房屋面積和儀器設(shè)備數(shù)量等存量資產(chǎn)情況、在校學(xué)生人數(shù)、新校區(qū)建設(shè)以及階段性重大維修建設(shè)任務(wù)等特殊因素，同時考慮地區(qū)、民族、小規(guī)模和特色辦學(xué)以及受災(zāi)、平衡等其他因素。

(三)考核預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度

按照財政部《中央教科文部門預(yù)算執(zhí)行管理辦法》(財教〔2011〕128號)規(guī)定,實行預(yù)算執(zhí)行與編制掛鉤制度。財政部對各部門當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行考核，規(guī)定重要考核時間節(jié)點(diǎn)和進(jìn)度要求，根據(jù)考核結(jié)果，可對相關(guān)部門當(dāng)年預(yù)算進(jìn)行調(diào)整。財政部在審核測算部門下一年度預(yù)算時，把部門當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況、財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金的使用情況等，作為編制下一年預(yù)算的重要參考依據(jù)。對于支出進(jìn)度較低、存量資金數(shù)額較大的部門或地區(qū)，在安排下一年預(yù)算和分配轉(zhuǎn)移支付資金時，予以適當(dāng)核減預(yù)算撥款。

(四)開展項目績效評價

按照財政部《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》(財預(yù)〔2015〕88號)規(guī)定，中央部門及所屬單位按照批復(fù)的績效目標(biāo)組織預(yù)算執(zhí)行，根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)對財政撥款項目或部門(單位)開展績效監(jiān)控、績效自評和績效評價。

1. 開展項目年度績效自評。高校遵循履行部門主體責(zé)任和財政撥款項目支出績效自評全覆蓋的基本原則，根據(jù)財政部門規(guī)定的評價形式和打分方法，在預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對照設(shè)定的績效目標(biāo)開展資金使用績效自我評價，對未完成績效目標(biāo)及指標(biāo)的原因進(jìn)行逐條分析，研究提出解決措施，形成年度績效自評報告。經(jīng)部門匯總后，于次年4月底前報送主管部門、財政部，作為部門(單位)預(yù)算、決算的組成內(nèi)容和以后年度預(yù)算申請、安排的重要基礎(chǔ)。

哈爾濱工業(yè)大學(xué)作為工信部直屬高校，在每年八月，按照財政部和工信部要求對項目進(jìn)行梳理檢查，包括項目建設(shè)年中進(jìn)展、存在問題及偏差原因、下一步工作措施及建議，上報績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控報告；在每年度結(jié)束時，對照項目設(shè)定的績效目標(biāo)組織開展項目資金使用績效自我評價，在認(rèn)真收集、分析績效執(zhí)行信息基礎(chǔ)上，對完成績效目標(biāo)及指標(biāo)情況進(jìn)行逐條分析，研究提出解決措施，上報年度績效自評報告，并在部門決算中進(jìn)行情況說明。

2. 針對選定項目開展績效評價。財政部或中央部門有針對性地選擇部分重點(diǎn)項目或部門(單位)，在資金使用單位績效自評的基礎(chǔ)上，開展項目支出或部門(單位)整體支出績效評價，對部分重大專項資金或財政政策開展中期績效評價試點(diǎn)，形成相應(yīng)的評價結(jié)果。根據(jù)需要，績效評價工作可委托專家、中介機(jī)構(gòu)等第三方實施。財政部門和預(yù)算部門及時整理、歸納、分析和反饋績效評價結(jié)果，并將其作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)。

二、目前預(yù)算撥款機(jī)制中存在的主要問題

(一)專家評審具有局限性

根據(jù)《中央級普通高等學(xué)校改善基本辦學(xué)條件經(jīng)費(fèi)評審指導(dǎo)手冊》，評審機(jī)構(gòu)必須組織評審專家到項目實施現(xiàn)場進(jìn)行實地調(diào)研，深入收集項目信息，核實項目建設(shè)內(nèi)容，掌握第一手資料，并做好現(xiàn)場調(diào)研記錄。但是，專家評審組進(jìn)駐高校一般僅3—5天，短時間內(nèi)難以深入收集項目信息，對于評審判斷存在一定影響。同時，主管部門考慮工作量和時間因素，每年組織幾個專家評審組分別評審所屬高校，同一專家評審組的評審高校對象有限，難免出現(xiàn)高校之間評審標(biāo)準(zhǔn)不一致、同一高校不同年度評審專家不同、受主觀性影響等因素。另外，由于評審與預(yù)算撥付執(zhí)行間隔時間較長(半年多，將近一年)，項目實際實施條件與評審時相比會產(chǎn)生很多臨時性變化，例如項目實施條件和具體實施方案、突發(fā)緊急狀況、物價或匯率變動、科技發(fā)展更新等，評審結(jié)果存在一定局限性。

(二)因素法影響辦學(xué)導(dǎo)向

采用因素法分配改善基本辦學(xué)條件項目預(yù)算撥款，主要影響因素是房屋面積和學(xué)生人數(shù)，即高校規(guī)模，具有較強(qiáng)的投入導(dǎo)向。一方面，高校為了獲取更多的財政資金支持，會出現(xiàn)明顯的規(guī)模擴(kuò)張趨勢，在一定程度上忽視了“內(nèi)涵”提升；各類評估和排行榜的導(dǎo)向作用也越來越明顯，為了擴(kuò)大聲譽(yù)、促進(jìn)招生，高校對科研產(chǎn)出數(shù)量追逐不遺余力，而忽視教學(xué)科研質(zhì)量的提升。這些都不利于高校辦學(xué)績效的提高和教學(xué)科研等事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，財政部門雖然考慮了特殊因素，但是對于小規(guī)模學(xué)校、特殊地區(qū)、特色學(xué)校支持傾斜力度不足，規(guī)模大的高校集中了更多的撥款資源，規(guī)模較小的學(xué)校在爭取撥款方面沒有優(yōu)勢，想要擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模又需要背負(fù)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，出現(xiàn)了資金撥款的“馬太效應(yīng)”。

(三)部分項目不適用預(yù)算執(zhí)行序時進(jìn)度考核

實行預(yù)算執(zhí)行與編制掛鉤制度的根本目的在于督促高校提高資金使用效率，但是勢必會導(dǎo)致部分高校想盡辦法達(dá)到序時進(jìn)度要求，大力督促項目預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，在減少存量資金、避免產(chǎn)生結(jié)余資金的同時，也容易出現(xiàn)在考核節(jié)點(diǎn)前突擊花錢的情況，忽視資金使用效益，產(chǎn)生一定的財務(wù)風(fēng)險。改善基本辦學(xué)條件項目的工程施工受到地理位置、氣候條件和地方政策等不可抗拒因素的影響，投資規(guī)律不是完全按照時間的線性關(guān)系支出，而是按照項目審批進(jìn)程和工程施工進(jìn)度及合同約定的付款方式確定。

以哈爾濱工業(yè)大學(xué)為例，由于項目預(yù)算執(zhí)行受到各項因素的影響，大部分工程項目不適用于按照每月序時進(jìn)度考核。例如：①氣候條件影響。學(xué)校地處冬季寒冷漫長的北方高寒地區(qū)，每年僅4月中旬至10月中旬六個月的最佳施工期，可調(diào)工期空間很小，6月末達(dá)到50%投資計劃非常困難，而為保證正常教學(xué)科研辦公和學(xué)生生活秩序，絕大部分修繕工程只能安排在假期開工實施；②政府審批影響。部分項目由于地方政府審批環(huán)節(jié)嚴(yán)重拖期，無法按期開工建設(shè)；③招標(biāo)采購影響。設(shè)備購置和工程施工的招投標(biāo)及政府采購周期長，如果招標(biāo)過程中出現(xiàn)廢標(biāo)，重新履行招標(biāo)程序，需要更長的時間；④預(yù)留經(jīng)費(fèi)影響。項目執(zhí)行過程中應(yīng)預(yù)留不超過3%的質(zhì)量保證金，質(zhì)保期一般在1—2年不等，質(zhì)保期過后，無任何質(zhì)量問題才能支付項目預(yù)留質(zhì)量保證金，如果按照100%完成預(yù)算進(jìn)度，不利于保護(hù)學(xué)校利益，存在一定的風(fēng)險；⑤預(yù)算調(diào)整影響。如果項目由于特殊情況需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，每年只有7月底可以申報一次，按照程序上報工信部和財政部，學(xué)校收到正式批復(fù)文件一般需要3— 4個月，對項目執(zhí)行產(chǎn)生很大的影響。

(四)績效評價發(fā)揮作用不足

科學(xué)合理的績效評價和考核體系是全面績效預(yù)算實施的基礎(chǔ)，只有以績效為導(dǎo)向?qū)︻A(yù)算資金進(jìn)行規(guī)范全面分析、考評、激勵和監(jiān)督,才能做到預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行的統(tǒng)一。改善基本辦學(xué)條件項目存在目標(biāo)設(shè)定難以量化、執(zhí)行中變動因素較多的情況，科學(xué)合理的績效評價體系尚未建立。目前絕大多數(shù)高校尚未開展全面系統(tǒng)的績效評價，自評工作也因各高校指標(biāo)體系不統(tǒng)一而流于形式，評價結(jié)果是否科學(xué)有待商榷。同時，撥款因素的預(yù)算執(zhí)行管理部分，僅將上年度預(yù)算執(zhí)行率是否均衡和達(dá)標(biāo)列入考核內(nèi)容，而改善基本辦學(xué)條件項目的執(zhí)行內(nèi)容一般為一年周期，考核結(jié)果無法真正發(fā)揮連續(xù)促進(jìn)項目績效管理作用。

(五)機(jī)動費(fèi)用預(yù)算額度不足

改善基本辦學(xué)條件項目雖然實施規(guī)模大，資金需求量多，但是子項目比較分散，例如各個樓宇常規(guī)的水電暖等維修改造、網(wǎng)絡(luò)工程建設(shè)維護(hù)、圖書資料和實驗室儀器設(shè)備購置等，實施條件改變、突發(fā)情況等影響因素很多。特殊情況項目需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整時，學(xué)校收到正式批復(fù)文件時間過長，對項目執(zhí)行產(chǎn)生很大的影響。項目評審和預(yù)算批復(fù)中沒有預(yù)留足夠機(jī)動費(fèi)用，高校在實際執(zhí)行中會受到很多限制，不利于充分發(fā)揮資金的使用效益。

(六)其他特殊因素未充分考慮

項目預(yù)算撥款中存在的其他一些特殊情況沒有得到充分考慮，或政策傾斜力度不夠。

1. 建校年限。學(xué)校建立時間越久，建筑物和儀器設(shè)備就越會存在嚴(yán)重的老舊現(xiàn)象，改善基本辦學(xué)條件就需要投入大量的資金進(jìn)行修繕維護(hù)。

2. 氣候條件。我國幅員遼闊，南北方高校氣候條件迥異。例如東北地區(qū)的冬季嚴(yán)寒漫長，南方地區(qū)一年四季多雨潮濕，對建筑物和道路等的使用壽命和自然狀況產(chǎn)生影響極大，持續(xù)進(jìn)行維護(hù)和修繕的任務(wù)較重。

3. 修繕標(biāo)準(zhǔn)。南北方的建筑維修施工方案和定額標(biāo)準(zhǔn)存在很大差別，工程內(nèi)容和要求要充分考慮防潮、極端溫差和保暖等因素以及這些因素導(dǎo)致的成本差異。

4. 其他情況。學(xué)校適應(yīng)社會發(fā)展和地方政府要求做出重大規(guī)劃需要特殊資金支持，但是地方政府由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r無法提供有效幫助等。

以哈爾濱工業(yè)大學(xué)為例，由于在項目經(jīng)費(fèi)評審中未充分考慮特殊因素，導(dǎo)致學(xué)校資金缺口較大。例如：①建校年限因素。哈工大1920年建校，建筑物和儀器設(shè)備存在嚴(yán)重的老舊現(xiàn)象，部分樓宇是20世紀(jì)中期的保護(hù)性建筑，每年需要大量資金進(jìn)行修繕；②氣候條件因素。學(xué)校地處冬季寒冷漫長的東北地區(qū)，對建筑物和道路等的使用壽命和自然狀況產(chǎn)生極大影響，持續(xù)進(jìn)行維護(hù)和修繕的任務(wù)較重；③修繕標(biāo)準(zhǔn)因素。東北地區(qū)建筑維修施工的方案、內(nèi)容和要求受極端溫差和保暖等因素影響較大，成本相對較高；④其他情況因素。學(xué)校發(fā)展建設(shè)要符合城市規(guī)劃整治要求，而地方政府對所需資金支持非常有限。

三、預(yù)算撥款制度的改進(jìn)建議

(一)項目資金預(yù)算分配要充分考慮學(xué)校環(huán)境、地域及特色等多方面因素，做到統(tǒng)籌兼顧、適度傾斜

建議項目資金分配除了充分考慮學(xué)校房屋面積和儀器設(shè)備數(shù)量等存量資產(chǎn)情況、在校生人數(shù)、階段性重大維修任務(wù)、地區(qū)和受災(zāi)等因素之外，還應(yīng)結(jié)合學(xué)校的建立時間、所在地區(qū)的氣候條件和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度、其他特殊情況等，做到統(tǒng)籌兼顧，切實發(fā)揮資金績效。

(二)專家評審統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)口徑，增加項目機(jī)動費(fèi)用

部分項目設(shè)立常規(guī)二級項目，免除評審程序。建議增加設(shè)立“基本辦學(xué)條件常規(guī)維修維護(hù)”二級項目，根據(jù)學(xué)?；厩闆r和歷年支出規(guī)模核定30%— 40%的常規(guī)性支出額度，用于常規(guī)建筑物的水電暖、道路和管網(wǎng)等維修改造、圖書資料和實驗室儀器設(shè)備購置等，響應(yīng)國家對高?！胺殴芊钡闹鲗?dǎo)精神，不需要進(jìn)行事務(wù)所專家評審，學(xué)?？山y(tǒng)籌使用；對于達(dá)到一定資金規(guī)模的需要獨(dú)立反映的房屋修繕、基礎(chǔ)設(shè)施改造、儀器資料購置和建設(shè)項目配套等采取事務(wù)所專家評審與財政部核定相結(jié)合的方式確定。例如：房屋修繕和基礎(chǔ)設(shè)施改善工程單項支出200萬元以上、單臺套50萬元以上的通用儀器設(shè)備和100萬元以上的專用儀器設(shè)備購置等，學(xué)校嚴(yán)格按照評審結(jié)果和預(yù)算批復(fù)執(zhí)行。

(三)賦予學(xué)校更多對項目實施方案自主統(tǒng)籌調(diào)整權(quán)限

建議賦予學(xué)校更多的自主統(tǒng)籌調(diào)整權(quán)限，對于項目執(zhí)行過程中由于特殊情況需要在一級項目內(nèi)部調(diào)整預(yù)算的，按照調(diào)整事項的重要程度和資金額度，由學(xué)校自主調(diào)整，上報主管部門備案，限額以上的事項履行上報主管部門審批和財政部備案程序。

(四)預(yù)算執(zhí)行考核和開展績效評價結(jié)合特殊因素

工程項目按照施工進(jìn)度進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行考核，調(diào)整按月序時進(jìn)度的硬性考核方式；充分考慮項目性質(zhì)及合同規(guī)定付款模式，保證資金安全和發(fā)揮使用效益；對于發(fā)揮改善基本辦學(xué)條件實際效果周期較長的項目采取特殊績效評價方式。

中央高校對改善辦學(xué)條件專項資金的使用和管理尚處于不斷完善和改進(jìn)階段，各高校應(yīng)在項目資金使用和方案執(zhí)行過程中不斷分析問題、總結(jié)經(jīng)驗，逐步完善全面預(yù)算管理和項目執(zhí)行內(nèi)控管理，進(jìn)一步強(qiáng)化績效意識，爭取更多資金收入，合理安排資金支出，注重資金使用效益，切實改善教學(xué)、科研辦學(xué)條件，充分發(fā)揮財政專項資金對學(xué)校發(fā)展建設(shè)的支持和導(dǎo)向作用。