姜澤焱　羅甜甜　謝姍姍

摘要：解決精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)存問題的一個重要手段是人力資源的改善，通過促進人力資源回流和人力資源投資來為當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展注入活力。這需要制度的保障，應(yīng)結(jié)合我國供給側(cè)改革的背景為精準(zhǔn)扶貧制定各項合適的制度。其中，PPP模式是促進人力資源回流和投資的重要模式，在教育內(nèi)容和方式上也能起到重要的作用。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;人力資源;制度供給;PPP模式

一、宜賓市興文縣精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)狀

宜賓市興文縣是少數(shù)民族聚集地，有17個少數(shù)民族，人口占全縣的10.87%，是四川省少數(shù)民族地區(qū)待遇縣。宜賓市興文縣地理環(huán)境特殊，旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、山地災(zāi)害和冰雹等自然災(zāi)害頻繁，社會發(fā)展緩慢，經(jīng)濟發(fā)展嚴(yán)重滯后。自脫貧攻堅工作開始以來，興文縣在解決當(dāng)?shù)刎毨舻木幼?、飲用水、硬化路、衛(wèi)生室、文化室、通訊網(wǎng)絡(luò)等方面取得了明顯的效果。2019年將完成省市下達(dá)的興文縣11000人脫貧、20個貧困村退出、貧困縣摘帽的目標(biāo)任務(wù)。但在走訪的過程中，仍然發(fā)現(xiàn)了很多問題。

首先是產(chǎn)業(yè)扶貧效果不好，政府在產(chǎn)業(yè)扶貧中設(shè)立了專項基金，但沒有在技術(shù)和管理上教給農(nóng)戶足夠的知識，沒有充分發(fā)揮專業(yè)知識的作用。農(nóng)戶因自身認(rèn)知水平的低下，更在乎糧食作物的生產(chǎn)，甚至有部分農(nóng)民只是為了得到種植補助而種植政府發(fā)放的樹苗，對經(jīng)濟作物管理不到位，產(chǎn)品質(zhì)量水平低。在收獲季節(jié)，整村種植油茶或者櫻紅李使產(chǎn)量急劇上升，產(chǎn)品供過于求，出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”的現(xiàn)象。加上興文縣地形限制了交通，農(nóng)戶無法將產(chǎn)品及時運送到市區(qū)，因產(chǎn)品質(zhì)量水平不夠，商販也不會進村收購，農(nóng)戶只能自擔(dān)損失。這又會造成農(nóng)民對產(chǎn)業(yè)扶貧政策沒有信心，消耗農(nóng)民對政府的信任。其次目前的幫扶點集中在為農(nóng)戶解決水、電、住房、醫(yī)保等問題，只解決了當(dāng)前農(nóng)戶的基本生存問題，對整村的發(fā)展起不到長效的作用。

除了以上兩點原因之外，最重要的一點是當(dāng)?shù)貥O度缺乏人力資源。第一、在走訪的貧困戶中，最主要的致貧原因就是因病致貧和缺乏技術(shù)，分別占55%和25%。農(nóng)戶的身體素質(zhì)和文化素質(zhì)低成為了當(dāng)?shù)刎毨糇罡镜闹仑氃蛑?。第二、在駐村幫扶的干部中，一些駐村干部管理水平有限，對當(dāng)?shù)厍闆r了解不深入，只是為了完成省級下達(dá)的目標(biāo)任務(wù)而工作。聘請的技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)老師只起到短期的指導(dǎo)作用，無法提供農(nóng)戶種植過程需要的長期指導(dǎo)。第三、青壯年勞動力進入城市打工，當(dāng)?shù)氐膭趧恿T乏，消費水平低下，經(jīng)濟發(fā)展沒有活力，這是貧困地區(qū)無法發(fā)展的重要原因。第四、在接受教育的學(xué)生群體中，青少年人數(shù)并不多，平均一戶人家一名青少年不到。且這部分畢業(yè)的學(xué)生中，大部分不會選擇回到當(dāng)?shù)匕l(fā)展，因此當(dāng)?shù)匕l(fā)展的后勁不足，極度缺乏后備軍。第五、現(xiàn)行的脫貧幫扶政策下，貧困戶的脫貧意志很脆弱。存在“等、靠、要”的思想，對政府撥款的幫扶措施很滿意的同時自己又沒有主動性，一旦政府撥款取消又很容易返貧。

二、改善人力資源

制約當(dāng)?shù)孛撠氶L效機制的主要因素是人力資源的缺乏以及人力資源的素質(zhì)低下，與之對應(yīng)的努力方向應(yīng)該是努力促進人力資源的回流和人力資源的投資。

（一）人力資源回流

在改革開放開始時，沿海城市的迅速發(fā)展使得沿海城市需要大量的廉價勞動力，當(dāng)時的工資水平對于農(nóng)戶來說已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于務(wù)農(nóng)的收入，農(nóng)民樂于到城市務(wù)工。這兩年我國經(jīng)濟增速開始放緩，加之工資具有剛性特征，城市對這批勞動力的需求開始下降，轉(zhuǎn)而需要接受更高教育的?？粕痛髮W(xué)生。如果能夠使這一部分原本來自農(nóng)村的農(nóng)民回流到農(nóng)村，可以有效緩解當(dāng)?shù)啬壳叭狈趧恿Φ膯栴}，并且這些勞動力相對其他勞動力更加了解當(dāng)?shù)厍闆r，更容易將城市的優(yōu)質(zhì)資源帶回農(nóng)村。但這部分勞動力只能暫時解決當(dāng)前的人力資源短缺，隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，這一批勞動力也會逐漸落后，無法長期發(fā)揮作用。因此促進人力資源回流不僅要促進簡單勞動力的回流，還要促進優(yōu)質(zhì)勞動力的流入。接受了高等教育的學(xué)生畢業(yè)后都想留在城市定居，各大城市在新一輪的競爭中也出臺了各項優(yōu)惠政策爭取人才，大城市對大學(xué)畢業(yè)生的吸引更大。但城市的就業(yè)壓力大，城市提供的就業(yè)機會有限，城市里有大批處于失業(yè)狀態(tài)的畢業(yè)生，貧困地區(qū)可以借此契機積極創(chuàng)造吸引大學(xué)生回流的條件來吸引其中一部分優(yōu)質(zhì)人力資源。

（二）人力資源投資

人力資源投資分為兩部分，一是醫(yī)療保健，二是教育。在醫(yī)療保健上，政府投入了大量的資金為當(dāng)?shù)氐呢毨艚鉀Q了醫(yī)保繳費問題，也設(shè)置了衛(wèi)生室，一般疾病可以得到及時醫(yī)治，對個別慢性疾病類，政府也通過其他政策為其申請了許多幫扶措施。

在教育投資上，對在讀的學(xué)生提供了助學(xué)金、生活補助、學(xué)費減免等措施，這部分家庭對子女的教育成本變得很低。對留守兒童，一些村也會舉行慰問活動。但在基礎(chǔ)教育上，僅對學(xué)生發(fā)放補助產(chǎn)生的效率很低。農(nóng)民雖然知識水平很低，但也對教育十分重視，能夠積極克服交通等能夠解決的問題。因此，在貧困地區(qū)的基礎(chǔ)教育方面，政府更應(yīng)該做的是幫助他們提高學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量，讓當(dāng)?shù)貙W(xué)生能夠就近接受相對優(yōu)質(zhì)的教育。我國對教育的投資重點放在了高等教育上，實際上國家財政承擔(dān)了高等教育學(xué)生的學(xué)費的大部分，但這會造成很多的知識失業(yè)，迫使教育進一步擴張，又帶來更多知識失業(yè)。同時，鄉(xiāng)村中小學(xué)教育水平極低，效率低下，直接影響著鄉(xiāng)村的進一步發(fā)展。因此，在教育資金投放結(jié)構(gòu)上，要調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，增加對鄉(xiāng)村中小學(xué)的投資，適當(dāng)減少對高等教育的投資;在效率上，要改善資金用途與管理，單純對學(xué)生發(fā)放補助不能起到最優(yōu)的效果，應(yīng)結(jié)合中小學(xué)教育軟實力的提升，調(diào)動學(xué)生的積極性。在課程的設(shè)置上，應(yīng)針對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，開設(shè)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展相關(guān)的課程，要讓學(xué)生對自己家鄉(xiāng)的環(huán)境有更清晰的認(rèn)識，從基礎(chǔ)教育開始對學(xué)生進行相關(guān)的教育。在國內(nèi)的農(nóng)業(yè)大學(xué)中，還應(yīng)有針對性地開設(shè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展類專業(yè)，與基礎(chǔ)教育銜接起來，為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展培養(yǎng)專業(yè)的人才。

貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧效果差的很大一個原因是農(nóng)民的知識技能不足，科技運用水平低。要提高貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，很重要的一個工作是對農(nóng)民進行教育，發(fā)展職業(yè)農(nóng)民經(jīng)濟。在我們走訪的地區(qū)中，只有一個村會定期開辦農(nóng)民夜校。但小范圍的農(nóng)民夜校效果差，且固定成本高，效率低。貧困地區(qū)的整體發(fā)展不可能只依靠小范圍的農(nóng)民夜校，而是大范圍的專業(yè)農(nóng)民教育。通過設(shè)立農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)校，對一部分有一定文化水平的農(nóng)民進行農(nóng)業(yè)技術(shù)教育，使其成為掌握現(xiàn)代專業(yè)知識技能的現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民。當(dāng)然除了技術(shù)教育，還需要配合高等教育相關(guān)專業(yè)的發(fā)展，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)和管理指導(dǎo)。

三、以PPP為主的制度供給支撐人力資源

林毅夫和紐津特認(rèn)為制度是用于控制和規(guī)范人類交互行為的規(guī)則，同時幫助人們形成對彼此行動的預(yù)期。這樣一來，制度應(yīng)該發(fā)揮著降低風(fēng)險和明晰產(chǎn)權(quán)的功能。貧困地區(qū)的制度供給應(yīng)該通過降低企業(yè)和農(nóng)民、幫扶干部等相關(guān)主體的風(fēng)險，明晰產(chǎn)權(quán)從而達(dá)到激勵的作用。

政府在整個精準(zhǔn)扶貧上投入了大量的資金但效率不高，需要投入更多的管理和技術(shù)指導(dǎo)，但如果這些環(huán)節(jié)都由政府來完成會大大增加行政費用的支出，也會增加政府的負(fù)擔(dān)，在我國大政府的背景中，不宜將所有的管理環(huán)節(jié)，各村的具體發(fā)展規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)扶貧的生產(chǎn)、供銷環(huán)節(jié)等都交由政府完成。但這些具體的環(huán)節(jié)，又出現(xiàn)了許多亟需解決的問題，這些問題都必須有人來管理和指導(dǎo)，這時候就可以考慮采用PPP模式。PPP是從融資模式、到管理模式再到治理模式貫通的新型制度供給。它可以緩解政府面臨的巨大財政壓力，可以為政府提供資金、管理和治理上的服務(wù)。對資本來說，資本追求的是利潤，但高收益往往伴隨著高風(fēng)險，相對市場環(huán)境來說，拿到政府項目會使風(fēng)險降低，資本會就可能追隨一個不高但相對長期的收益進行投資。這樣就可以達(dá)到互利共贏的局面，同時也會為精準(zhǔn)扶貧的產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展、吸引人力資源回流起到促進作用。為了使企業(yè)真正起到吸引人力資本回流和技術(shù)指導(dǎo)的作用，政府需要提供一套完整的制度。這套制度要對企業(yè)的選擇方法、利潤分配機制、運營原則、糾紛解決、產(chǎn)權(quán)所有、監(jiān)督管理機制等等問題做出框架性的規(guī)定，使PPP模式在合規(guī)范圍內(nèi)發(fā)揮最大的作用。

與企業(yè)追求利潤的原理相似，勞動力在選擇就業(yè)區(qū)域時勞動報酬或收益是勞動力供給的核心因素。企業(yè)在經(jīng)營的過程中，對人力資源回流有吸收作用，但這個作用不足以解決貧困地區(qū)缺乏的人力資源，且企業(yè)一旦變更，容易造成人力資源回流的不穩(wěn)定，因此，相應(yīng)的激勵機制也需要同步跟進。在云南一些旅游區(qū)，農(nóng)戶采取入股的方式參與投資發(fā)展農(nóng)家樂，在經(jīng)營和管理上充分發(fā)揮了激勵機制的作用，推動整片區(qū)域的發(fā)展。在貧困地區(qū)，對一些適合發(fā)展的地區(qū)也可以進行嘗試。但這種嘗試需要避免盲目性，必須要根據(jù)每個地區(qū)的實際情況進行規(guī)劃。對整體貧困地區(qū)的人力資源激勵機制應(yīng)該是政策性的，長期性的，可持續(xù)的。在對人力資源回流機制建立的過程中，還應(yīng)該與土地制度的改革結(jié)合到一起。爭取通過制度的改革建立一套激勵機制，將農(nóng)民的生產(chǎn)積極性調(diào)動起來，提高生產(chǎn)效率，提升產(chǎn)品水平;加速人力資源回流，穩(wěn)固人力資源回流成果。同時，還需要配合城市化進程中城市工資機制的改變，一推一拉共同作用。這些問題的解決根本上是要打破土地的流動限制，正如人力資源一樣，只有要素流動起來，才能充分體現(xiàn)其價值，主體利益才能得到維護。

在教育方面，可以通過政府指示性文件的方式引導(dǎo)高校相關(guān)專業(yè)、課程的開發(fā)。在農(nóng)業(yè)技術(shù)學(xué)校培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民的過程中，應(yīng)該充分發(fā)揮PPP模式合作企業(yè)的作用，學(xué)校與企業(yè)可以進行合作，聯(lián)合開發(fā)，學(xué)生進入實地實踐學(xué)習(xí)。在這個過程中，因為生產(chǎn)率的高低影響著企業(yè)的收益，因此企業(yè)可能對農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)起到推動作用。學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中，也會有創(chuàng)新技術(shù)的可能，根據(jù)“干中學(xué)”的定義，相當(dāng)數(shù)量的技術(shù)進步來源于生產(chǎn)實踐中的經(jīng)驗積累，這樣一個教學(xué)過程與合作模式正好提供了積累經(jīng)驗的條件。

除此之外，政府對下派政府人員的基本生活應(yīng)該有實際的保障機制，從省、市、縣各級政府都應(yīng)該解決駐村干部、第一書記的基本生活問題。據(jù)我們的調(diào)查，部分第一書記因為住宿問題，每次下鄉(xiāng)都要花費一小時左右的時間成本，整個往返過程時間成本高，且不利于農(nóng)戶與書記的聯(lián)系，干部的相關(guān)權(quán)益也得不到保護。長期持續(xù)下去，會打擊幫扶干部的積極性，使整個扶貧效果受到影響。因此，為下村幫扶干部提供相應(yīng)的保障機制是必要的，鄉(xiāng)村中小學(xué)教師的保障機制也應(yīng)該納入其中。

四、結(jié)語

精準(zhǔn)扶貧地區(qū)的人力資源是防止返貧的重要因素，人力資源對精準(zhǔn)扶貧地區(qū)的發(fā)展貢獻需要制度供給作為支撐，PPP模式是一個不錯的選擇。它可以在產(chǎn)業(yè)扶持上做專業(yè)規(guī)劃，在管理上給予幫助，在技術(shù)上給予支持，也能促進人力資源的回流和改進。但需要認(rèn)識到，精準(zhǔn)扶貧后的返貧現(xiàn)象是不可避免的，我們能做的是使盡量多的貧困人口達(dá)到長期自主就業(yè)，更多的貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)能夠長期發(fā)展。

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（作者單位：四川師范大學(xué)）