朱二剛　杜天華

摘 要：采用文獻(xiàn)資料、邏輯分析等研究方法，運(yùn)用多重制度邏輯解析高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行困境。研究發(fā)現(xiàn)，高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行內(nèi)化于國(guó)家、地方政府、高校邏輯的共同治理之中，多元政策行動(dòng)主體在職責(zé)立場(chǎng)和利益立場(chǎng)的博弈和妥協(xié)中，往往會(huì)對(duì)特定政策采取不同的態(tài)度加以“闡釋”和“運(yùn)作”，進(jìn)而采取迥異的策略行為。提出破解高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行困境的最優(yōu)策略：發(fā)揮制度在調(diào)整博弈結(jié)構(gòu)中的重要作用，以“復(fù)雜性”思維駕馭大學(xué)生體質(zhì)健康水平持續(xù)下滑問題;調(diào)適控制主體利益，推行“選擇性激勵(lì)”機(jī)制;提升高校決策者的責(zé)任意識(shí)，建立立體的監(jiān)控機(jī)制;積極吸納外圍力量的參與。

關(guān)鍵詞：多重制度邏輯;高校;體質(zhì)健康政策;執(zhí)行困境;策略

中圖分類號(hào)：G804

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-2808（2020）01-0087-06

Abstract：By using the methods of literature and logical analysis， this paper analysed the dilemma of the implementation of college physical health policy under the logic of multiple systems. It is found that the implementation of college physical health policy is internalized in the logic of the state， local governments and colleges and universities. In the game and compromise between the position of responsibility and the position of interest， the multiple policy actors tend to adopt different attitudes and strategic behaviors. This article put forward the optimal strategy to solve the dilemma of the implementation of physical health policy in colleges and universities： playing the important role of the system and using the “complexity” thinking to control the continuous decline of college physical fitness level， adjusting the benefits of the controlling subjects establishing a three-dimensional monitoring mechanism and absorbing the participation of external forces actively.

Key words：Multiple system logic;College and university;Physical health policy;Executive dilemma;Strategy

改革開放40年來，大學(xué)生體質(zhì)健康領(lǐng)域已成為“政策高密集區(qū)”，目的在于從政策層面推進(jìn)教育公平，進(jìn)而提高大學(xué)生身體素質(zhì)提升體育教育質(zhì)量，從而促進(jìn)高校體育的穩(wěn)步健康發(fā)展。然而，從高校體質(zhì)健康政策的執(zhí)行實(shí)踐來看，高校體育和體質(zhì)健康政策交互影響的“化學(xué)反應(yīng)”并不明顯[1]，大學(xué)生體質(zhì)健康水平并未在系列法規(guī)、文件的支持下實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)，呈現(xiàn)逐年整體下降趨勢(shì)。

針對(duì)這一“頑疾”，已有研究主要集中于兩個(gè)方面：一是從政策文本上，探討相關(guān)政策本身的合理性、局限性和合法性;二是根據(jù)政策執(zhí)行及其結(jié)果偏離教育目標(biāo)和內(nèi)容的客觀現(xiàn)實(shí)，探討高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行偏差的表現(xiàn)及對(duì)策。然而，大學(xué)生體質(zhì)下滑是教育乃至社會(huì)政治層面的問題[2]，必然會(huì)受到社會(huì)結(jié)構(gòu)制度邏輯的影響，“就事論事”將大學(xué)生體質(zhì)健康水平提升的責(zé)任歸于政策制度和學(xué)校體育本身，是不足以扛起“增強(qiáng)學(xué)生體質(zhì)之大旗”的。因此，對(duì)大學(xué)生體質(zhì)健康問題的探討應(yīng)置于整個(gè)社會(huì)制度邏輯結(jié)構(gòu)之中，從更系統(tǒng)化的社會(huì)體系層面去理解，著眼于解讀大學(xué)生體質(zhì)下滑問題的多重作用機(jī)制，以及各行為主體的具體行為方式之中，相信對(duì)高校面臨的大學(xué)生體質(zhì)健康困境會(huì)有一定的啟迪。

1 多重制度邏輯下高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行困境組成

“多重制度邏輯”指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制，并且誘發(fā)和塑造了相應(yīng)主體的行為慣性和方式[3]。據(jù)此觀之，在高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行過程中，主要存在國(guó)家（包括國(guó)務(wù)院、教育部等）、地方行政部門（包括省政府、教育廳等）、高校三個(gè)治理主體。體育教育改革中每一利益主體都有職能職責(zé)和自我利益的雙重立場(chǎng)[4]，其具體行為受穩(wěn)定制度安排的制約，最終在兩種立場(chǎng)的博弈與妥協(xié)中，分別形成了各自領(lǐng)域中的制度邏輯——國(guó)家、地方政府以及高校的邏輯。由于處在不同的“制度場(chǎng)域”并發(fā)生相互作用，多元的政策行動(dòng)主體常常會(huì)采取迥異的態(tài)度、行為和策略，對(duì)高校體質(zhì)健康政策加以“闡釋”和“運(yùn)作”，致使政策執(zhí)行“偏差”“失真”乃至失敗，才造成了大學(xué)生體質(zhì)健康水平持續(xù)下滑的困境。因此，認(rèn)清各種制度邏輯之間的關(guān)系和相互作用，從中解析大學(xué)生體質(zhì)健康問題的治理策略，不失為一種有益的嘗試。

1.1 國(guó)家的邏輯及策略行為

我國(guó)高校體質(zhì)健康政策文件主要由國(guó)務(wù)院、教育部等部門頒布，在這些政策的制定與執(zhí)行過程中，國(guó)家致力于變革育人方式，重視的是價(jià)值觀的因素，依據(jù)的是社會(huì)公共利益和公共需求，進(jìn)而解決全局性的問題，其必然受所處領(lǐng)域制度環(huán)境的制約。其邏輯具體表現(xiàn)為：

1.1.1 “政策漸進(jìn)決策”的不確定性導(dǎo)致政策本身科學(xué)性不足

高校體質(zhì)健康政策的制定和下達(dá)，國(guó)家層面往往不能以理想的改革目標(biāo)為指導(dǎo)，而是保持謹(jǐn)慎的態(tài)度，采取“波浪式漸進(jìn)”的推進(jìn)過程，對(duì)各個(gè)地區(qū)和高校統(tǒng)一要求，這就必然會(huì)導(dǎo)致在某些政策細(xì)節(jié)上存在值得商榷的地方。也正是由于高校體質(zhì)健康政策漸進(jìn)決策的不確定性，諸如“三基教育”“素質(zhì)教育”“快樂體育”“健康第一”等教學(xué)理念競(jìng)相綻放、應(yīng)接不暇，這些理念均帶有鮮明時(shí)代特征的功利性，卻忽視了提高學(xué)生體質(zhì)健康水平這一終極利益目標(biāo)，在很大程度上給教學(xué)實(shí)踐帶來了盲目和混亂，導(dǎo)致政策目標(biāo)的模糊不清，可行性和有效性面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。近年來大學(xué)生體質(zhì)持續(xù)下滑就是最好的佐證。

我國(guó)高校體質(zhì)健康政策雖已成為“政策高密集區(qū)”，但由于一般不經(jīng)過立法程序，大多是以條例、標(biāo)準(zhǔn)、辦法等形式出現(xiàn)，導(dǎo)致政策層次級(jí)別較低，法律威懾力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠[5]，強(qiáng)制力受到較大影響。然而，政策漸進(jìn)決策的特點(diǎn)，決定了政策的頒布必然滯后于政策實(shí)踐的發(fā)展[6]，不能適時(shí)地解決制度供給和需求之間的矛盾。同時(shí)，針對(duì)高校體育存在的問題，大多內(nèi)容往往又被包含在一個(gè)綜合性文件之中，例如2016年印發(fā)的《關(guān)于強(qiáng)化學(xué)校體育促進(jìn)學(xué)生身心健康全面發(fā)展的意見》，明確提及“高等學(xué)?！钡膬H有“開好體育必修課或選修課”“組建運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目全國(guó)教學(xué)聯(lián)盟”“通過多種形式組織學(xué)生參加課外體育鍛煉”“完善體育教師工作考核和職稱評(píng)聘辦法”“把學(xué)生體育情況作為高校招生的重要內(nèi)容”等只言片語，這些描述具有宏觀性、籠統(tǒng)性、原則性的特點(diǎn)，但在實(shí)際操作和執(zhí)行方面卻沒有具體的要求和指導(dǎo)，科學(xué)性欠缺，給地方政府、高校落實(shí)法規(guī)政策增加了難度。

1.1.2 多重政策目標(biāo)沖突下的“失范容忍”

經(jīng)過對(duì)國(guó)家層面發(fā)布的高校體質(zhì)健康政策進(jìn)行解讀，發(fā)現(xiàn)對(duì)高校體育工作進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定的僅有《學(xué)校體育工作條例》和《高等學(xué)校體育工作基本標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》）。尤其是教育部出臺(tái)的《標(biāo)準(zhǔn)》，明確提出了高校體育發(fā)展規(guī)劃、課外體育活動(dòng)與競(jìng)賽、課程設(shè)置、學(xué)生體質(zhì)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、基礎(chǔ)能力建設(shè)與保障等5個(gè)政策目標(biāo)。但由于高校體育地位邊緣化意識(shí)形態(tài)的隱性制約，加之高校體育傷害事故歸責(zé)不明的頑疾一直未能根治，這些多重目標(biāo)在政策執(zhí)行時(shí)不可避免地出現(xiàn)矛盾與沖突，導(dǎo)致某些高校領(lǐng)導(dǎo)和體育工作者不為、錯(cuò)為、亂為[7]。

公共政策的了解需要承擔(dān)昂貴的信息成本，在信息成本的現(xiàn)實(shí)壓力下，國(guó)家在評(píng)估高校體質(zhì)健康政策實(shí)現(xiàn)目標(biāo)時(shí)手段單一，往往僅依靠自下而上的形式對(duì)目標(biāo)信息進(jìn)行匯總，忽視了社會(huì)組織和社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)[8];加之在政策工具的運(yùn)用上，普遍表現(xiàn)出環(huán)境型工具分化明顯、供給型工具的均衡弱勢(shì)、需求型工具的匱乏缺位[9]等特征，主要通過命令和勸告的形式，使得政策流于形式，不得而終，嚴(yán)重影響了高校體育職能的發(fā)揮。例如《標(biāo)準(zhǔn)》“基礎(chǔ)能力建設(shè)與保障”中規(guī)定，“同工同酬，保證體育教師與其他學(xué)科工作量標(biāo)準(zhǔn)一致”“健全體育教師職稱評(píng)定等制度”“學(xué)校體育工作經(jīng)費(fèi)要與學(xué)校教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)同步增長(zhǎng)”等，過度強(qiáng)調(diào)政策執(zhí)行主體的“自律”，缺乏對(duì)各級(jí)部門自由裁決權(quán)的監(jiān)督機(jī)制和評(píng)估體系，導(dǎo)致高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行的進(jìn)展和成果無法得到及時(shí)反饋，在信息不透明的情況下，國(guó)家層面對(duì)地方政府、高校政策執(zhí)行偏差、失真行為往往“未能”也“無能”顧及，僅是追求一種形式上的合法性，“被迫”容忍政策執(zhí)行主體的失范行為。再譬如，《標(biāo)準(zhǔn)》中明確規(guī)定了“畢業(yè)年級(jí)體質(zhì)測(cè)試及格率須達(dá)95%以上”“達(dá)不到要求、連續(xù)三年學(xué)生體質(zhì)下降的學(xué)校，在本科評(píng)估中不得評(píng)為合格等級(jí)”等，而事實(shí)上，除了這些措辭強(qiáng)硬的政策指令外，后續(xù)懲罰措施卻并未執(zhí)行，至今未見哪所高校因?yàn)轶w質(zhì)健康政策執(zhí)行不力而評(píng)估不合格，教育部在很大程度上默認(rèn)了這些失范行為。

1.2 地方政府的邏輯及策略行為

政策的執(zhí)行本身就是制定者和執(zhí)行者之間的交易過程，其中必然涉及各自價(jià)值觀念和利益偏好的沖突。地方政府處于“行政雙軌結(jié)構(gòu)功能系統(tǒng)”之中，其對(duì)政策的執(zhí)行具有明顯的“人格化結(jié)構(gòu)”和“關(guān)系主導(dǎo)”的特征，會(huì)對(duì)高校體質(zhì)健康政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生重要影響。其邏輯具體表現(xiàn)為：

1.2.1 權(quán)力主體和利益主體下的“無奈之舉”

中國(guó)施行的是以科層制為主導(dǎo)的行政體制，設(shè)置了“中央—地方—基層”為主的“多層級(jí)”科層網(wǎng)絡(luò)組織。正是由于這種“命令和服從”權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的存在，高校體質(zhì)健康政策出臺(tái)后，地方政府作為權(quán)力主體和利益主體的統(tǒng)一體，不論是出于“經(jīng)濟(jì)人”或是“責(zé)任人”的考慮，都會(huì)在政策壓力下服從權(quán)力運(yùn)作，但規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、謀求自身利益最大化也是其必然選擇，不可避免地和國(guó)家頂層設(shè)計(jì)者處于一種合作博弈的狀態(tài)之中。

首先，地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”，會(huì)按利益最優(yōu)原則對(duì)政策進(jìn)行“過濾”或變相解讀，“有利落實(shí)、無利摒棄”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己的政治目的。對(duì)體育而言，競(jìng)技體育最容易彰顯政績(jī)，而高校是否真正貫徹國(guó)家體質(zhì)健康政策，不會(huì)對(duì)地方政府產(chǎn)生直接影響。在這種價(jià)值觀的作用下，在競(jìng)技體育和高校體質(zhì)健康政策之間，地方政府在競(jìng)技體育和高校體質(zhì)健康政策之間往往選擇競(jìng)技體育為執(zhí)行的重點(diǎn);在高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行中，又以省運(yùn)會(huì)、錦標(biāo)賽等省級(jí)體育比賽為主，忽視了高校體育課教學(xué)質(zhì)量和普通大學(xué)生的體質(zhì)健康問題。長(zhǎng)此以往，地方政府自然會(huì)將體育競(jìng)賽作為評(píng)判高校體育教育質(zhì)量的主要標(biāo)準(zhǔn)，并重點(diǎn)關(guān)注體育硬件設(shè)施、比賽規(guī)模及成績(jī)等外顯指標(biāo)，而對(duì)于學(xué)校體育軟件提升、弱勢(shì)學(xué)生群體體育教學(xué)方式創(chuàng)新、學(xué)生終身體育觀念意識(shí)的培養(yǎng)等內(nèi)隱品質(zhì)，由于需要昂貴的信息和時(shí)間成本，就有意無意放在次要的位置，甚至視而不見，造成體育政策選擇性、表面性執(zhí)行。

其次，地方政府作為“責(zé)任人”，是政策的主要執(zhí)行者和監(jiān)督者。在我國(guó)科層制管理體系下，高校的管理層級(jí)主要是國(guó)家、?。ㄊ校﹥杉?jí)，具有多元性的特點(diǎn)。而省教育廳、體育局在行政級(jí)別上，和多數(shù)省屬高校處于同一層次，加上在體育政策執(zhí)行過程中，高校具體對(duì)接的是體衛(wèi)藝處、青少年體育處，這就容易出現(xiàn)“下級(jí)部門管理上級(jí)部門”的情況[10]。管理層級(jí)的不對(duì)稱和重疊，不同主體會(huì)根據(jù)自身的需求對(duì)高校體質(zhì)健康政策采取不同的態(tài)度或執(zhí)行傾向，甚至發(fā)生推諉現(xiàn)象，導(dǎo)致高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行偏差行為時(shí)有發(fā)生。

1.2.2 自由裁量權(quán)下的“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”

公共政策無論多嚴(yán)密，都會(huì)存在自由裁量空間，必然會(huì)和規(guī)則本身存在矛盾。高校體質(zhì)健康政策宏觀性、籠統(tǒng)性、原則性的規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)高校體育發(fā)展目標(biāo)提供了一種基本制度性框架。在框架范圍內(nèi)，國(guó)家層面一般會(huì)給予地方政府極具彈性的自由裁量權(quán)，地方政府會(huì)據(jù)此進(jìn)行解讀和細(xì)化，并根據(jù)自身實(shí)際情況制定政策細(xì)則，落實(shí)國(guó)家政策意圖或規(guī)劃。正是由于這種“執(zhí)行差距”的存在，地方政府往往會(huì)采用“政策照搬”“政策浮夸”等不規(guī)范的策略行為。

如《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，“各省、自治區(qū)、直轄市教育廳（教委）……，請(qǐng)遵照?qǐng)?zhí)行”;《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作的若干意見》中規(guī)定，“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府……，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行”。這種“模糊性”“留有余地”的規(guī)定，對(duì)地方政府的具體職責(zé)、如何監(jiān)督政策的執(zhí)行情況涉及不多，這就為制度不能充分實(shí)施提供了可能，地方政府往往僅充當(dāng)文件“下發(fā)者”的角色。換句話說，由于高校體質(zhì)健康政策目標(biāo)達(dá)成度評(píng)估指標(biāo)體系尚未確立，使得在利益調(diào)整格局中，博弈被地方政府簡(jiǎn)化為高校和國(guó)家頂層設(shè)計(jì)者之間的博弈[11]。這樣，即使上級(jí)

部門“追查”，地方政府由于不是直接責(zé)任人，往往也會(huì)出于自身利益和責(zé)任規(guī)避的考慮，對(duì)國(guó)家高校體質(zhì)健康政策照搬式執(zhí)行。

又如，《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》提出“《國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)》達(dá)標(biāo)優(yōu)秀率25%以上”，并要求“各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)”。據(jù)此，部分地方政府提出了不切合實(shí)際的“指標(biāo)要求”。如安徽省教育廳要求2018年高校體質(zhì)健康測(cè)試優(yōu)秀率為6%，并每年上調(diào)2～3個(gè)百分點(diǎn)。但根據(jù)調(diào)查，安徽省大學(xué)生優(yōu)秀率目前僅有0.23%[12]?？梢姡恢匾曊吲c現(xiàn)實(shí)之間的巨大差距，必然會(huì)造成地方政府對(duì)國(guó)家高校體質(zhì)健康政策浮夸式執(zhí)行。另外，對(duì)政策進(jìn)行宣傳時(shí)，地方政府缺乏多種媒體更深層次的報(bào)道、宣傳、評(píng)論和解讀，導(dǎo)致高校層面對(duì)于政策的本質(zhì)精神缺乏深刻理解，后續(xù)影響不足;加上地方政府對(duì)學(xué)校體質(zhì)健康進(jìn)行抽查后，并未及時(shí)將結(jié)果公布于眾，高校層面由于缺乏橫向和縱向?qū)Ρ鹊臉?biāo)準(zhǔn)，對(duì)政策的信任度和配合度自然都會(huì)降低，使得政策執(zhí)行更加舉步維艱。

1.3 高校的邏輯及策略行為

高校體質(zhì)健康政策的利益追求與價(jià)值目標(biāo)契合高校的發(fā)展宗旨，在政策的實(shí)施過程中，高?！皞鬟f”并“過濾”著來自各級(jí)政府的教育指令，進(jìn)而完成政府賦予的培養(yǎng)人才的職能?？梢姡槍?duì)大學(xué)生體質(zhì)健康問題而實(shí)行的高校體質(zhì)健康政策，必定滲入到學(xué)校所在的制度領(lǐng)域并受其影響。其邏輯具體表現(xiàn)為：

1.3.1 多方苛求下的“政策變通”

高校作為制度化的教育機(jī)構(gòu)，是一種集群性組織，其內(nèi)部不同群體必然有不同的價(jià)值追求。高校決策者在進(jìn)行資源分配時(shí)，通常都會(huì)在從整體利益統(tǒng)籌考慮，難免會(huì)為了利益均衡犧牲局部利益。大學(xué)生體質(zhì)健康問題，本是國(guó)家、社會(huì)、高校、家庭、學(xué)生本人共同的責(zé)任，但高校往往要獨(dú)自承受多方的苛求和責(zé)難;加之高校體質(zhì)健康政策彈性和自由裁量空間的存在，抑制著高校決策者執(zhí)行政策的熱情。

例如，社會(huì)對(duì)高校體育傷害事故的過度渲染，導(dǎo)致高校普遍采用降低體育課難度的政策變通行為，在“快樂體育”的引導(dǎo)下，高?！胺叛蚴浇虒W(xué)”大行其道[13-14]，有“快樂”但無“興趣”，跑、跳、投等有效促進(jìn)學(xué)生體質(zhì)健康的基本運(yùn)動(dòng)能力培養(yǎng)被拋棄;在“安全體育”的旗幟下，行為主體自由得以限制，學(xué)生鍛煉量和強(qiáng)度均得不到有效保障，大學(xué)生的體質(zhì)水平連年下滑。又如，面對(duì)教育部和教育廳對(duì)學(xué)生體質(zhì)健康成績(jī)的要求，高校為了達(dá)標(biāo)，被迫將體育課變成“體質(zhì)測(cè)試”課，導(dǎo)致高校體育課程萎縮、枯燥而單調(diào)，體育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更無從談起。再如，在當(dāng)今大學(xué)排名、專業(yè)排名的壓力下，為了獲得政府的政策性支持，高校傾向于科研、獲獎(jiǎng)、核心競(jìng)爭(zhēng)力等外顯型指標(biāo)的投入;高校體育政策在實(shí)施過程中，雖然具有多元育人功能，但由于其在塑造學(xué)生審美素養(yǎng)、高尚思想品格、健康生活方式等的獨(dú)特作用不易觀察和測(cè)量，導(dǎo)致其始終處于高校內(nèi)部利益博弈的劣勢(shì)地位。教育部 2016 年的專項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，很多高校未能實(shí)現(xiàn)《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)也是高校的無奈之舉。

1.3.2 多重壓力下的“弄虛作假”

當(dāng)今社會(huì)，高校為了維系自身生存發(fā)展，必須按照社會(huì)需求辦學(xué)，承受著多重的壓力。傳統(tǒng)的應(yīng)試教育觀念、殘酷的職業(yè)和生存競(jìng)爭(zhēng)、“精英教育”的理念等，都在無形之中給高校施加壓力。另外，體質(zhì)健康政策在下達(dá)過程中，一般只規(guī)定目標(biāo)和精神，不對(duì)執(zhí)行手段予以細(xì)化，但通常會(huì)將學(xué)校的政績(jī)和學(xué)生體質(zhì)健康狀況掛鉤;加之在扭曲的“數(shù)字政績(jī)”匯報(bào)制度下，高校和地方政府、國(guó)家層面的信息鏈被切斷，高校層面的實(shí)踐困惑難以得到通暢有效的解決，利益訴求很難得以滿足。在這樣的情況下，高校迫于完成上級(jí)下達(dá)指標(biāo)的壓力，往往出于自身利益考慮，采取“鋌而走險(xiǎn)”的方式變通各種手段，曲解原政策含義，虛假執(zhí)行相關(guān)體質(zhì)健康政策。

例如，體質(zhì)健康測(cè)試數(shù)據(jù)的優(yōu)良率作為高校評(píng)估的重要指標(biāo)，部分地區(qū)的學(xué)校榮譽(yù)、教師待遇等甚至也與其息息相關(guān)，這種不考慮地域、高校層次、學(xué)生實(shí)際的“一票否決”制，會(huì)迫使高校將學(xué)校體育工作，片面、狹隘地局限在學(xué)生體質(zhì)健康測(cè)試數(shù)據(jù)上來，由此衍生出的虛報(bào)數(shù)據(jù)也就難以制止[10];同時(shí)，高校為了順利完成上級(jí)教育部門檢查，也會(huì)采取“突擊編造材料”、安排固定老師上“體育公開課”等虛假執(zhí)行政策行為。又如，《國(guó)家學(xué)生體質(zhì)健康標(biāo)準(zhǔn)（2014年修訂）》規(guī)定大學(xué)生成績(jī)考核隨年級(jí)呈階梯狀加大趨勢(shì)，肥胖、瘦弱等體質(zhì)弱勢(shì)群體為了完成考核，往往會(huì)“鋌而走險(xiǎn)”采用替考、代考等作弊行為，高校層面雖“心知肚明”，但出于利益回報(bào)的考慮，“睜一只眼閉一只眼”，實(shí)踐中并未深究甚至默許此類弄虛作假行為的存在。

2 破解高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行困境的最優(yōu)策略

綜上所述，高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行尚未達(dá)到政策目標(biāo)的應(yīng)然要求，國(guó)家、地方政府、高校處于多重邏輯的復(fù)雜關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，它們相互交織、共同影響，構(gòu)成了高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行的限制條件和制約因素。正如制度經(jīng)濟(jì)學(xué)所述，“如果一種機(jī)制被設(shè)計(jì)卻無法自我實(shí)施，就需要改變博弈形式，創(chuàng)造額外的實(shí)施機(jī)制”，因此，要有效破解高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行困境，就必須轉(zhuǎn)換思維及時(shí)跟進(jìn)行動(dòng)，建立立體的激勵(lì)和監(jiān)控機(jī)制，并及時(shí)吸納外圍力量的參與，為政策執(zhí)行掃清制度性障礙。

2.1 以“復(fù)雜性”思維駕馭大學(xué)生體質(zhì)健康水平持續(xù)下滑問題

針對(duì)大學(xué)生體質(zhì)健康水平持續(xù)下滑的事實(shí)，眾多教育改革將重心放在高校層面，而高校又將改革對(duì)象指向教師，推行責(zé)任到體育教師的負(fù)責(zé)制。但多重邏輯啟示我們，高校體育政策執(zhí)行困境，并非僅僅是高校層面的一意孤行，是國(guó)家、地方政府、高校等利益主體的博弈、調(diào)和所致，其本身就是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)問題。因此，針對(duì)高校體質(zhì)健康教育改革采取的有效實(shí)踐策略，不能簡(jiǎn)單地局限在教育系統(tǒng)內(nèi)，而應(yīng)以復(fù)雜性的思維去解析它，辯證看待體育政策執(zhí)行過程中的種種不確定性、動(dòng)態(tài)性和交叉性。只有這樣，才能引起思維方式的變革，從而在這一復(fù)雜系統(tǒng)工程中，理清不同群體間的價(jià)值取向和情感意志傾向，并最終在體育教育界達(dá)成共識(shí)，促進(jìn)高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行的民主化和科學(xué)化程度的不斷提高。

2.2 調(diào)適控制主體利益，推行“選擇性激勵(lì)”機(jī)制

激勵(lì)是通過勸告、誘導(dǎo)、促進(jìn)等方式，推動(dòng)人們積極行動(dòng)的行為動(dòng)力[15]，其核心是滿足多元主體“經(jīng)濟(jì)人”層面的傾向和愿望。對(duì)于高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行而言：

首先，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)相關(guān)政策執(zhí)行的應(yīng)用研究，充分利用利益制度的“導(dǎo)引”作用，明確國(guó)家、地方政府、高校的利益關(guān)系，并以《高等學(xué)校體育工作基本標(biāo)準(zhǔn)》為依據(jù)，細(xì)化高校體育政策執(zhí)行成效的考核體系，將其與地方政府、高校相關(guān)工作人員的提拔、調(diào)動(dòng)和獎(jiǎng)勵(lì)等直接掛鉤，構(gòu)建各主體間利益相容的合宜路徑，從制度上激勵(lì)他們自覺執(zhí)行相關(guān)體育政策。

其次，調(diào)整國(guó)家、地方政府、高校對(duì)體質(zhì)健康政策執(zhí)行的管理職責(zé)，國(guó)家層面不僅要下級(jí)部門在保證國(guó)家規(guī)范的最低執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，制定政策具體執(zhí)行細(xì)則，實(shí)施靈活多變的改革措施、政策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，更要正視“自由裁量權(quán)”的邏輯存在，嚴(yán)格審定地方政府、高校所擬定的政策執(zhí)行程序，確保其科學(xué)性和合理性，防止下級(jí)部門的“政策浮夸”“政策表象”等不規(guī)范策略行為。

最后，推行“選擇性激勵(lì)”機(jī)制促進(jìn)政策的貫徹和執(zhí)行，教育部和教育廳要把正面激勵(lì)和反面懲罰相結(jié)合，對(duì)執(zhí)行體質(zhì)健康政策規(guī)范、學(xué)生體質(zhì)健康水平提高明顯的高校，在體育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入、省級(jí)及以上體育賽制舉辦、省級(jí)質(zhì)量工程項(xiàng)目數(shù)量等方面予以政策傾斜;對(duì)體質(zhì)健康測(cè)試成績(jī)排名靠后的高校進(jìn)行排名，加大虛假執(zhí)行體質(zhì)健康政策的懲罰力度，進(jìn)而在維護(hù)政策權(quán)威性的基礎(chǔ)上，最大程度調(diào)動(dòng)各方治理主體的積極性和主動(dòng)性，增強(qiáng)政策的效力。

2.3 提升高校決策者的責(zé)任意識(shí)，建立立體的監(jiān)控機(jī)制

多元化的激勵(lì)機(jī)制，可以充分調(diào)動(dòng)政策執(zhí)行主體的積極性，但如果缺乏權(quán)力制衡和責(zé)任約束機(jī)制，就會(huì)出現(xiàn)“自由裁量權(quán)”下的“鋌而走險(xiǎn)”和“弄虛作假”。因此，要保證高校體質(zhì)健康政策的順利執(zhí)行，就必須建立立體的監(jiān)控機(jī)制。

首先，提升高校決策者的責(zé)任意識(shí)。強(qiáng)化“法制”意識(shí)，促使高校利益相關(guān)者以政策和制度精神為依據(jù)，執(zhí)行相關(guān)體質(zhì)健康政策;加強(qiáng)“道德”建設(shè)，促使高校決策者勇于承擔(dān)公共責(zé)任，自覺踐行道德標(biāo)準(zhǔn)，在體質(zhì)健康政策執(zhí)行過程中，糾正“體育功能薄弱、體育地位低下”等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，提升體育教師的職業(yè)榮譽(yù)感和政策執(zhí)行的倫理品性。

其次，構(gòu)建無障礙的信息溝通系統(tǒng)。信息“下行”方面，增強(qiáng)體質(zhì)健康政策執(zhí)行透明度，尤其要及時(shí)、全面地將體質(zhì)健康抽測(cè)工作的措施、程序及結(jié)果公布于眾，提高社會(huì)公眾監(jiān)督的地位。信息“上行”方面，要暢通體質(zhì)健康政策執(zhí)行的舉報(bào)渠道，建立有效的信息反饋機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)高校層面反映的具體情況和問題;同時(shí)，國(guó)家和地方政府要改變以往“問卷調(diào)查、材料匯總”等信息收集方式，盡量深入基層，了解高校體育的原始狀態(tài)，從學(xué)生、體育教師處直接獲取政策執(zhí)行的相關(guān)信息，進(jìn)而完善體育利益表達(dá)渠道，給予決策層面全面、及時(shí)、真實(shí)地指導(dǎo)。信息“平行”方面，加強(qiáng)各級(jí)政府教育、體育主管部門的信息溝通和思想交換[16]，在諸如高校體育俱樂部社會(huì)化、高校場(chǎng)地設(shè)施的有效利用、人力和資金資源的配置等方面，積極合作消除“信息壁壘”，發(fā)揮整體效應(yīng)，形成共贏和協(xié)同觀念，以“共治”求“善治”，確保高校與社會(huì)、競(jìng)技體育積極融合。

最后，建立操作性強(qiáng)的行政問責(zé)機(jī)制。優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，增強(qiáng)監(jiān)督部門的獨(dú)立性，明確各責(zé)任主體的職責(zé)范圍，認(rèn)真落實(shí)責(zé)任追究和監(jiān)督制度，盡快改變過去一味追究安全事故領(lǐng)域，卻忽視體育政策其它執(zhí)行領(lǐng)域的傾向，不僅有利于各責(zé)任主體嚴(yán)格“遵照?qǐng)?zhí)行”相關(guān)政策，而且能夠改變同級(jí)主客體監(jiān)督互相制肘的尷尬局面。

2.4 積極吸納外圍力量的參與

“多重制度邏輯”告訴我們，高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行困境是政策執(zhí)行主體“合謀”造成的，加之執(zhí)行客體也有趨利避害的行為，僅靠激勵(lì)和監(jiān)控機(jī)制是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，在復(fù)雜的社會(huì)大環(huán)境中，尤其是高校體質(zhì)弱勢(shì)群體愈發(fā)壯大的今天，我們一方面需要系統(tǒng)外的專家學(xué)者、機(jī)構(gòu)、媒體、社會(huì)各界人士，在總結(jié)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，準(zhǔn)確把握體育教育公平、質(zhì)量的尺度，為高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，進(jìn)而提出體育改革、課程建設(shè)等方案;另一方面，要充分利用大眾媒體的輿論宣傳，讓廣大人民群眾尤其是學(xué)生及其家長(zhǎng)了解體質(zhì)健康政策的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵，提高對(duì)政策的認(rèn)同感和參與度，減弱在政策執(zhí)行過程中的潛在阻力，進(jìn)而構(gòu)建體育政策執(zhí)行的良好社會(huì)心理氛圍和多元社會(huì)支持途徑;另外，要建立高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)和機(jī)制，有效避免科層制政策執(zhí)行模式的弊端，不斷提升高校體育的政策質(zhì)量和政策效果。

3 結(jié) 語

大學(xué)生體質(zhì)下滑是教育乃至社會(huì)政治層面的問題，必然會(huì)受到社會(huì)結(jié)構(gòu)制度邏輯的影響。在高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行過程中，由于處在不同的“制度場(chǎng)域”并發(fā)生相互作用，國(guó)家、地方行政部門、高校三個(gè)治理主體常常會(huì)采取迥異的邏輯和策略行為，致使政策執(zhí)行偏差、政策梗阻乃至失敗。具體而言，國(guó)家層面“政策漸進(jìn)決策”本身科學(xué)性不足，“被迫”在多重政策目標(biāo)沖突下容忍政策執(zhí)行主體的失范行為;地方政府在科層制的行政體制下，會(huì)在政策壓力下服從權(quán)力運(yùn)作，這不僅是在合作博弈下的“無奈之舉”，也是自由裁量權(quán)下的“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避”;高校在多方苛求和壓力之下，其邏輯具體表現(xiàn)為“政策變通”和“鋌而走險(xiǎn)”式的“弄虛作假”。因此，要有效破解高校體質(zhì)健康政策執(zhí)行困境，就必須以“復(fù)雜性”思維駕馭大學(xué)生體質(zhì)健康水平持續(xù)下滑問題，發(fā)揮制度在調(diào)整博弈結(jié)構(gòu)中的重要作用，進(jìn)而促使體質(zhì)健康政策執(zhí)行由“高校獨(dú)舞”走向“社會(huì)共治”。

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