摘要：《評級新規(guī)》的出臺是新時期市場監(jiān)管改革體系下的必然結(jié)果，對之前評級行業(yè)多頭監(jiān)管的混亂局面提出了協(xié)同共治原則的要求，形成勒統(tǒng)一、多層次監(jiān)管，并且對評級機構(gòu)及其人員的獨立性要求和信息披露等評級規(guī)則和程序進行了詳細的規(guī)定，并且首次規(guī)定了懲罰性處罰的行政責(zé)任。但是在付費模式方面并不具備可選擇性，準(zhǔn)入制度缺乏差異性，不利于提高競爭，且民事責(zé)任中對利益相關(guān)人的訴權(quán)缺少保障，在行業(yè)自律規(guī)范和監(jiān)管方式現(xiàn)代化可進一步完善。

關(guān)鍵詞：信用評級機構(gòu)；評級新規(guī)；協(xié)同共治監(jiān)管；市場準(zhǔn)入；信息披露；利益沖突

一、《評級新規(guī)》出臺的多重背景

國內(nèi)信用債市場蓬勃發(fā)展反應(yīng)了我國證券市場的繁榮，同時由于信用評級機構(gòu)扮演著重要的“看門狗”角色，我國評級市場也發(fā)展迅速，此前多頭監(jiān)管亂象，不統(tǒng)一、混亂的監(jiān)管格局促使了《評級新規(guī)》的出臺。《評級新規(guī)》是我國金融基礎(chǔ)設(shè)施的法律制度中的重要一部分，符合我國指導(dǎo)思想的大方向和監(jiān)管改革的新要求。

（一）完善信用評級機構(gòu)監(jiān)管的必要性

信用評級機構(gòu)的前身起源于19世紀(jì)，美國劉易斯創(chuàng)立的“商業(yè)征信所”，彼時是稱作“信用報告機構(gòu)”。其提供的評估報告（產(chǎn)品）和服務(wù)對象與現(xiàn)在定義的信用評級機構(gòu)有所區(qū)別，直到20世紀(jì)才誕生第一所信用評級機構(gòu)?！皺C構(gòu)”（agency）的用詞在美國具有行政監(jiān)管色彩，首批評級機構(gòu)包括穆迪、惠譽等公司起初并不自稱“機構(gòu)”。到了20世紀(jì)30年代開始，投資人對信用評級機構(gòu)的依賴逐漸加深，《商業(yè)銀行法》規(guī)定的監(jiān)管規(guī)則首次確定參考信用評級機構(gòu)的評級結(jié)果，奠定了評級機構(gòu)作為金融市場的“看門狗”角色，賦予了準(zhǔn)監(jiān)管。直到次貸危機過后，才敲響了對信用評級機構(gòu)的警鐘，引發(fā)了評級機構(gòu)監(jiān)管改革風(fēng)潮。

另外對信用評級機構(gòu)監(jiān)管形成的金融監(jiān)管法律關(guān)系，它是行政法律關(guān)系，其主體雙方權(quán)利義務(wù)不對等，地位不平等，一方是監(jiān)管者，另一方是被監(jiān)管者。信用評級機構(gòu)監(jiān)管主體圍繞信用評級行業(yè)監(jiān)管發(fā)布的規(guī)范文件為我國征信體系建設(shè)起到推進作用，為金融市場的交易秩序提供基礎(chǔ)性保障，促進市場經(jīng)濟發(fā)展，使整個金融生態(tài)欣欣向榮。因此，不斷完善信用評級機構(gòu)監(jiān)管的法律法規(guī)是要求也是結(jié)果。

（二）信用評級行業(yè)與其監(jiān)管的發(fā)展現(xiàn)狀

2018年，我國債券市場托管余額已達八十多萬億元，2018年同2014年相比，信用債發(fā)行規(guī)模是當(dāng)時的兩倍，達到10.65完億元，2019年截至9月末，發(fā)行規(guī)模仍然穩(wěn)定增長，存量規(guī)模上看，信用債約27000只。評級市場的迅速發(fā)展也帶動了評級機構(gòu)的發(fā)展，違約情況方面，盡管評級質(zhì)量有提高，但是由于宏觀經(jīng)濟因素的影響， 2019年截至9月末，統(tǒng)計的違約債券較2014年的6只相比，約增長了80倍，違約金額超過3350億元，可以說劣質(zhì)債券司空見慣了。其次，我國評級市場已經(jīng)向國外機構(gòu)開放，世界三大評級機構(gòu)（穆迪、標(biāo)普、惠譽）相繼在北京開設(shè)了獨資法人評級機構(gòu)，即將在2020年1月1日開始實施的《外商投資法》更是強調(diào)了對外資企業(yè)應(yīng)該平等對待原則，這對國內(nèi)的評級市場將產(chǎn)生巨大沖擊，增加國內(nèi)評級市場的競爭。

首先我國在《評級新規(guī)》發(fā)布前，存在多頭監(jiān)管問題，中國人民銀行、證監(jiān)會、發(fā)展改革委等金融監(jiān)管主體職責(zé)劃分不明確，不清晰，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下，另外之前評級監(jiān)管法律規(guī)范層級較低，不夠全面和統(tǒng)一，并且評級監(jiān)管規(guī)范對利益沖突和信息披露等方面內(nèi)容規(guī)定不夠詳細，監(jiān)管效果不佳。

二、《評級新規(guī)》的法律治理途徑

（一）監(jiān)管的基礎(chǔ)理論

監(jiān)管”一詞來源自歐語系的“reg”意思是直線運行、管理。拉丁語中的語義是直尺，引申意義為規(guī)范。這樣意味著無論金融監(jiān)管還是評級監(jiān)管都旨在使金融系統(tǒng)如直線一般運行，保持金融體系的穩(wěn)定，具有規(guī)范性。

依據(jù)羅伯特.希勒的觀點，監(jiān)管存在的最大缺陷是監(jiān)管部門適用規(guī)范的僵化刻板和武斷專制。監(jiān)管體制框架存在不足是風(fēng)險監(jiān)管職能分散。

美國前財長亨利.鮑爾森應(yīng)該形成“以目標(biāo)為本的監(jiān)管”，即監(jiān)管的目標(biāo)在于實現(xiàn)我們期望實現(xiàn)的主要經(jīng)濟目標(biāo)。他建議以目標(biāo)為本的監(jiān)管機構(gòu)將包括一個系統(tǒng)性監(jiān)管機構(gòu)、一個審慎金融監(jiān)管機構(gòu)以及一個業(yè)務(wù)行為的監(jiān)管機構(gòu)。

我國新時期下市場監(jiān)管改革對金融監(jiān)管改革具有重要指引作用，引導(dǎo)作用，國家市場監(jiān)管總局雖然不包含金融監(jiān)管的領(lǐng)域，但并不是對立關(guān)系，而是部分包含重疊關(guān)系，金融監(jiān)管的目的也是為了穩(wěn)定金融市場秩序，二者都源于基本的監(jiān)管理論。

（1）風(fēng)險監(jiān)管原則

風(fēng)險監(jiān)管，又稱風(fēng)險分類監(jiān)管機制，監(jiān)管部門在掌握分析監(jiān)管風(fēng)險的基礎(chǔ)上， 合理分類，配置監(jiān)管資源，開展針對性監(jiān)管。包括風(fēng)險發(fā)現(xiàn)機制、風(fēng)險分類機制和風(fēng)險處置機制。風(fēng)險的發(fā)現(xiàn)識別是開展市場監(jiān)管的基礎(chǔ)，通過隨機抽查、投訴舉報、大數(shù)據(jù)監(jiān)測、轉(zhuǎn)辦交辦，以及社會組織、輿情監(jiān)測、媒體報道、社情民意等渠道發(fā)現(xiàn)監(jiān)管風(fēng)險。因地制宜，建立風(fēng)險評估指標(biāo)體系，開展監(jiān)管風(fēng)險動態(tài)評估，采取相應(yīng)的監(jiān)管措施，提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性。針對不同風(fēng)險類別的市場主體， 要采取差異化應(yīng)對措施公正、審慎監(jiān)管，綜合運用提醒、約談、告誡、處罰等手段，及時降低市場主體的監(jiān)管風(fēng)險。

（2）宏觀審慎監(jiān)管原則

宏觀經(jīng)濟的背景下，不確定性增加，促使各國采取的宏觀審慎政策也是在不停地變化中。宏觀審慎政策是指采取反周期行動，來制止預(yù)防金融危機，一般通過考慮整個系統(tǒng)的宏觀財務(wù)反饋回路，來補充監(jiān)督審查。在看到金融機構(gòu)過度冒險時收緊要求，在風(fēng)險出現(xiàn)時又放寬要求以免信貸緊縮。后危機時代以來，長期低利率環(huán)境讓銀行盈利壓力增加，并且影響了金融穩(wěn)定。例如歐元區(qū)銀行缺乏可釋放的緩沖限制了宏觀審慎政策發(fā)揮反周期作用。我們應(yīng)該合理構(gòu)建分析工具包，包括傳統(tǒng)的微觀審慎工具、新的政策工具。宏觀政策工具進一步分類為截面維度下工具、時間緯度下工具。另外依據(jù)作用對象不同，工具分類也不同。

（二）行業(yè)準(zhǔn)入制度規(guī)定

（1）國內(nèi)現(xiàn)行的信用評級行業(yè)準(zhǔn)入制度

信用評級行業(yè)準(zhǔn)入制度上有分為“輸入”與“輸出”兩部分。《評級新規(guī)》規(guī)定了中國人民銀行作為監(jiān)管主體之一，是信用評級行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)制定信用評級機構(gòu)的準(zhǔn)入原則和基本規(guī)范。我國對信用評級行業(yè)的準(zhǔn)入制度設(shè)置主要是集中在了“輸入端”這塊。一般“輸入端”的條件要求包括了評級機構(gòu)的成立的法定要件、審批資料以及機構(gòu)的內(nèi)部控制管理機制，還有評級從業(yè)人員的從業(yè)時間等方面的資源要求。國內(nèi)設(shè)立信用評級機構(gòu)應(yīng)當(dāng)符合公司法的設(shè)立條件。國內(nèi)對于信用評級機構(gòu)的定位是證券經(jīng)營服務(wù)機構(gòu)，是專門從事有價證券評級業(yè)務(wù)的機構(gòu)，主要是私人（非官方）的、獨立的機構(gòu)，一般具有營利性。另外，除了符合公司法的設(shè)立條件外，還需要獲得證監(jiān)會的證券評級業(yè)務(wù)許可?！蹲C券市場資信評級業(yè)務(wù)管理暫行辦法》制定了詳細的輸入端部分的準(zhǔn)入條件，包括：1.資本要求，凈資產(chǎn)和實收資本不能少于人民幣2000萬元；2.對評級從業(yè)人員的資格要求和從業(yè)時間，具有證券從業(yè)資格的不少于20人、中國注冊會計師資格的不少于3人；3.一些禁止性規(guī)定，如五年內(nèi)未受到刑事處罰，三年內(nèi)未在稅務(wù)等行政管理機構(gòu)或自律組織有不良記錄，未被金融監(jiān)管主體采取市場禁入措施等。

在輸出端條件的設(shè)置上，《評級新規(guī)》規(guī)定信用評級機構(gòu)應(yīng)當(dāng)披露1年、3年和5年期的信用評級違約率以及信用等級變動情況。但是并未設(shè)立一個專門的歷史評級數(shù)據(jù)比對中心，能夠讓投資者方便比較，更好發(fā)揮聲譽約束機制。

（2）加強評級行業(yè)競爭性

信用評級行業(yè)由于其自然壟斷特征，各國一直在準(zhǔn)入機制方面深入改革，目的在于加強評級行業(yè)的競爭性，來彌補聲譽約束機制的短板。例如SEC在2009年就要求建立了一個由SEC授權(quán)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，NRSRO在對結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品評級的時候，通過此系統(tǒng)發(fā)布評級細節(jié)，使得其他評級機構(gòu)能夠獲得一樣的信息，來增強行業(yè)競爭。另外學(xué)者克拉克提出了有效競爭的概念，在自然壟斷行業(yè)需要選擇一個平衡點，適度競爭可以有利于整個行業(yè)的發(fā)展，評級質(zhì)量的提升。不對稱規(guī)則經(jīng)常被發(fā)達國家運用在一些自然壟斷的行業(yè)，采取的手段包括給一些未獲得準(zhǔn)入許可的機構(gòu)設(shè)置觀察期。

（三）利益沖突監(jiān)管

《評級新規(guī)》專門規(guī)定了獨立性要求一章，目的就是為了防止各方利益沖突引發(fā)評級結(jié)果的不公正，評級質(zhì)量的下滑。現(xiàn)行評級行業(yè)的利益沖突主要來自兩個層面的沖突，分別是分析師方面與評級機構(gòu)方面。

（1）建立各類防火墻制度

首先從評級機構(gòu)層面可能產(chǎn)生的利益沖突分析，《評級新規(guī)》第34條規(guī)定評級機構(gòu)與評級對象之間的防火墻。信用評級機構(gòu)與評級對象、受評經(jīng)濟主體或者發(fā)行方，不能存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，或受同一實際控制人直接或間接控制。

其次，從分析師及評級從業(yè)人員角度出發(fā)，《評級新規(guī)》明確了信用評級機構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)立回避制度。評級從業(yè)人員包括分析師不能與評級對象等利益相關(guān)方存在關(guān)聯(lián)聯(lián)系，還規(guī)定了一項兜底條款，來擴大中國人民銀行等監(jiān)管主體對分析師利益沖突的審查范圍；《評級新規(guī)》第15條還規(guī)定了分析師或者高官人員在離職前兩年參與受聘機構(gòu)的評級工作，信用評級機構(gòu)要加強審查并及時披露審查結(jié)果，同時也規(guī)定了薪酬的獨立性，評級從業(yè)人員的薪酬不能與評級對象的信用級別等因素掛鉤。SEC還有歐盟還規(guī)定了評級從業(yè)人員不能從受評經(jīng)濟主體處接受禮物。

《評級新規(guī)》第36條還通過健全完善的公司治理機制，內(nèi)部控制管理機制，保障評級業(yè)務(wù)部門獨立于營銷等其他部門。但是《評級新規(guī)》并未全面建設(shè)防火墻，評級服務(wù)與附屬業(yè)務(wù)未作詳細的規(guī)定，實踐情況是某些評級機構(gòu)的附屬業(yè)務(wù)購買為要求來威脅妨礙評級結(jié)果，影響了評級結(jié)果的公正。另外一個缺點是對于結(jié)構(gòu)話金融產(chǎn)品未設(shè)置防火墻制度，歐美在次貸危機后，都禁止信用評級機構(gòu)參與結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品的的設(shè)計，主要源于這些結(jié)構(gòu)化信貸產(chǎn)品有別于傳統(tǒng)債券：1.新的金融工具，壓力測試時間短；2.證券難以模型化，發(fā)行量較少，導(dǎo)致評估難度和成本都提高。

（2）付費模式單一化

《評級新規(guī)》并未對信用評級機構(gòu)的付費模式再作詳細的規(guī)定，也就意味著根據(jù)《中國人民銀行信用評級管理指導(dǎo)意見》有關(guān)規(guī)定，國內(nèi)的信用評級機構(gòu)還只能是發(fā)行方模式。評級對象支付評估費用，與信用評級機構(gòu)簽訂評級合同。

關(guān)于付費模式的選擇上，國外學(xué)者爭議頗大，有主張回歸傳統(tǒng)的訂閱人付費模式，包括美國也批準(zhǔn)了3家訂閱人模式的評級機構(gòu)，也有學(xué)者反對此種做法，認(rèn)為某些投資者由于“評級膨脹”的動機，從而存在利益沖突，不一定就會有更好的結(jié)果。

（四）信息披露的監(jiān)管

證券市場容易存在信息不對稱的情形，這樣使得信息披露對于投資者保護變得格外重要。需要建立一個合理的信息披露機制，來提高投資者的獨立判斷能力，從而使評級機構(gòu)的監(jiān)管成本降低，證券市場的運行效率提高。信息披露應(yīng)該嚴(yán)格做到真實性、全面性、準(zhǔn)確性和及時性四個基本要求。

（1）信息披露的模式

信息披露分為自愿性披露與強制性披露。自愿性披露常見于一些自律協(xié)會、自律組織的規(guī)章要求。強制性披露是監(jiān)管主體要求評級機構(gòu)應(yīng)當(dāng)或必須披露的信息，是基于披露信息的重要性，有可能影響評級結(jié)果的公正或獨立性。監(jiān)管部門或主體對不按照規(guī)定披露信息的評級機構(gòu)規(guī)定了法律責(zé)任，包括行政、民事或者刑事責(zé)任。

（2）信息披露的內(nèi)容

首先《評級新規(guī)》規(guī)定了評級機構(gòu)必須披露的一些基本信息，包括注冊信息、經(jīng)營范圍信息、資本構(gòu)成信息以及內(nèi)部控制制度的信息。另外，每個財務(wù)年度結(jié)束之日起四個月內(nèi)，信用評級機構(gòu)還需要披露有關(guān)獨立性的信息：分析師輪換信息、評級機構(gòu)收入前列的客戶名單以及為受評經(jīng)濟主體提供的咨詢等服務(wù)的情況。

評級機構(gòu)還需要披露有關(guān)評級質(zhì)量的要求，包括信用評級違約率和信用等級變化的情況。評級機構(gòu)對于聘用第三方進行盡職調(diào)查的情況也需要披露。對于結(jié)構(gòu)化信貸產(chǎn)品更加關(guān)注，需要披露其產(chǎn)品的評級過程方法、模型和關(guān)鍵假設(shè)。

三、評級行業(yè)監(jiān)管的完善思路

（一）實現(xiàn)信用評級監(jiān)管方式現(xiàn)代化

世界各國金融監(jiān)管的改革趨勢便是實現(xiàn)科技監(jiān)管，利用大數(shù)據(jù)監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管等現(xiàn)代化方式來進行監(jiān)管。例如澳大利亞證券和投資委員會發(fā)表過了第555號報告和第651號報告，來討論說明金融市場的公司的網(wǎng)路彈性的重要性和如何運作。監(jiān)管部門可以要求受監(jiān)管主體，例如一些金融機構(gòu)、證券公司或信用評級機構(gòu)，根據(jù)五個功能，分別是識別、保護、見車、響應(yīng)和恢復(fù)的能力，來測試其公司的網(wǎng)絡(luò)彈性的成熟度，成熟度能夠反應(yīng)受監(jiān)管主體的風(fēng)險識別與轉(zhuǎn)移能力。其中識別功能是為了讓評級機構(gòu)等公司全面掌握系統(tǒng)存在的包括人員、數(shù)據(jù)的網(wǎng)路安全風(fēng)險；保護功能是為了控制網(wǎng)路安全事件的影響范圍，并且提供一些關(guān)鍵保障服務(wù)；檢測功能是為了及時確定什么的行為構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)安全事件；響應(yīng)功能是為了減少網(wǎng)絡(luò)安全事件影響的范圍；恢復(fù)功能修復(fù)受網(wǎng)絡(luò)安全影響的服務(wù)。

但是監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)彈性的成熟度，也是一個運用大數(shù)據(jù)進行監(jiān)控的問題，需要監(jiān)管部門與科技巨頭進行合作，從源頭上保障現(xiàn)代化監(jiān)管的可能性，才能減少開發(fā)成本與時間，減少人力監(jiān)管成本，保障監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。同時保證數(shù)據(jù)的安全性，不被商業(yè)運用。

（二）實現(xiàn)信用評級機構(gòu)付費模式的多樣化選擇

我國應(yīng)該打開一個豁口，允許信用評級機構(gòu)能夠采取多種付費形式，用實踐來檢測哪種付費模式下更有利于金融市場的穩(wěn)定性。

目前還存在如下幾種付費模式的改革：

（1）傳統(tǒng)的投資者付費模式

大部分學(xué)者認(rèn)為可以回歸評級機構(gòu)的傳統(tǒng)付費模式，由投資者支付評估費用，但是此種付費模式雖然完全杜絕了分析師與評估對象的關(guān)聯(lián)性，但是弊端也不少，首先是投資者基于“評級膨脹”的動機，勢必也會影響到評估結(jié)果的獨立性，另外投資者付費模式，將會導(dǎo)致訂閱的投資者與沒有訂閱的投資者之間信息獲取不平等，這違背了證券市場的信息披露原則，也會提高投資者的投資成本。

（2）“政府租用”的付費模式

政府部門依據(jù)評級質(zhì)量來選擇采取哪個評級機構(gòu)的評估結(jié)果，弊端是將導(dǎo)致權(quán)力尋租、利益輸送空間變大，另外更大一點，是不利于中小型評價機構(gòu)的發(fā)展，導(dǎo)致行業(yè)巨頭的壟斷加重，因為中小型評級機構(gòu)的資源不足必定影響到了評級結(jié)果，評級結(jié)果特別是對于以于結(jié)構(gòu)化金融產(chǎn)品是需要極高的成本進行評估的。

（3）“公共評級機構(gòu)”的模式

公共評級機構(gòu)類似于中國證券登記結(jié)算有限公司，具有非營利性，像是個事業(yè)單位法人。它不是由發(fā)行方或投資者支付評估費用，這點保證了評估結(jié)果的獨立性，評級的信息也能夠做到公開披露，弊端是導(dǎo)致評級行業(yè)的衰退，由于公權(quán)力的進入，毫無競爭性也必然導(dǎo)致評級結(jié)果的下降，另外也會提高財政成本。

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作者簡介：黃萍（1994—），女，福建漳州人，研究生，研究方向：經(jīng)濟法方向。