吳迪 龔淋

（1.中國社會科學(xué)院大學(xué)，北京 房山 102488；2.中國民航大學(xué) 法學(xué)院，天津 東麗 300300）

我國現(xiàn)行立法并未對宅基地資格權(quán)的概念進行界定，其主要來源于我國宅基地改革實踐，資格權(quán)最早由浙江省義烏市在2015年以地方性文件率先提出并進入實際操作。①宅基地資格權(quán)的提出有著深刻的歷史和現(xiàn)實原因，其根植于我國農(nóng)村宅基地制度的歷史。然而目前學(xué)界關(guān)于宅基地資格權(quán)尚沒有形成統(tǒng)一的法律定義，宅基地資格權(quán)在社會上引起的熱議同其薄弱的學(xué)理研究存在著較大落差。實踐中，姜大明也曾強調(diào)，各地農(nóng)村在宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”試點改革中應(yīng)當(dāng)認(rèn)真展開、積極探索，尤其要關(guān)注農(nóng)戶資格權(quán)的法理研究。②當(dāng)前，正處于民法典編纂的關(guān)鍵時期，如何在確定宅基地資格權(quán)法律屬性的基礎(chǔ)上，對該權(quán)利進行體系化安排和制度設(shè)計，是現(xiàn)實急需討論的問題。

一、從宅基地閑置困境看宅基地資格權(quán)的提出

（一）宅基地的閑置困境

在我國改革開放和經(jīng)濟建設(shè)初期，農(nóng)民向外流動較小，且主要將宅基地作為安身立命的保障，宅基地的福利屬性占據(jù)主導(dǎo)地位。這是具有一定合理性的。美國經(jīng)濟學(xué)家Scott在研究東南亞一些地區(qū)的農(nóng)村土地制度時指出，當(dāng)人均土地資源極少時，農(nóng)民的理性原則是以生存安全為第一要素，其經(jīng)濟決策以生存?zhèn)惱矶皇墙?jīng)濟倫理為基礎(chǔ)。［1］我國農(nóng)村地區(qū)正是面臨著地少人多的矛盾，人民溫飽問題是關(guān)系國計民生的重要問題，國家需要從農(nóng)民的生存安全出發(fā)設(shè)計農(nóng)村土地制度。但隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化的推進，農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)模向城市和工業(yè)部門涌入，宅基地這一不動產(chǎn)對農(nóng)民的實物保障，未起到很好的作用。當(dāng)農(nóng)民需要離開該不動產(chǎn)所在地時，如果不允許其宅基地轉(zhuǎn)讓，就會帶來資源的閑置浪費。中國社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》中指出，新世紀(jì)第一個十年，農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點用地反而增加了3045萬畝。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元。面對如此高昂的土地財富，作為被保障人的農(nóng)村集體組織成員卻無法通過融資來實現(xiàn)宅基地的價值。在這個意義上，以宅基地的實物保障為核心目標(biāo)的現(xiàn)行做法，在很大程度上成為農(nóng)民尋求其他方面保障的限制。這對農(nóng)民來說是不公平的，現(xiàn)代農(nóng)民尤其體現(xiàn)著“理性經(jīng)濟人”特點，以實現(xiàn)自身最大利益為追求目標(biāo)，不是每個農(nóng)民都只是著眼于宅基地的福利性質(zhì)，他們需要而且迫切希望通過宅基地獲得其他方面更加優(yōu)質(zhì)的保障。由此，宅基地“所有權(quán)+使用權(quán)”“兩權(quán)制度”體現(xiàn)出的“重效率、輕公平”價值理念，已經(jīng)不能滿足當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展需要?！爸匦?、輕公平”的制度理念雖然具有一定的歷史合理性，但其“誤解了社會發(fā)展的目的性，將效率、物質(zhì)財富而不是人本身作為社會發(fā)展的終極目的性”［2］。宅基地作為農(nóng)民目前最有價值的財富，卻面臨“走不出去”的問題，成為農(nóng)民自身進一步發(fā)展要求的阻礙。其中最主要的原因在于我國法律和相關(guān)政策嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)，在現(xiàn)行宅基地制度安排下，宅基地用途僅限于建造住宅房屋，在流轉(zhuǎn)主體上局限于本集體組織成員；只允許本集體組織成員之間通過“地隨房走”，即買賣宅基地上房屋的行為使宅基地隨其上房屋流轉(zhuǎn)，而向本集體組織以外的主體流轉(zhuǎn)并未形成穩(wěn)妥的機制，尚處于試點探索之中。

如前所述，宅基地閑置困境的產(chǎn)生在于我國宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)行法律制度的嚴(yán)格性。實踐中，要在有效發(fā)揮宅基地實物保障作用的同時促進宅基地資源盤活，最有效途徑就是承認(rèn)并放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，包括債權(quán)性流轉(zhuǎn)和物權(quán)性流轉(zhuǎn)。［3］現(xiàn)實中，人們注重土地權(quán)利的可轉(zhuǎn)讓性與交易限制，主要是針對物權(quán)性流轉(zhuǎn)，因為作為物權(quán)重要權(quán)能的處分權(quán)能否在市場上實現(xiàn)至關(guān)重要，若沒有處分權(quán)，財產(chǎn)往往就沒有實現(xiàn)最高價值的機會。相比物權(quán)性流轉(zhuǎn)，在以租賃為代表的債權(quán)性流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶雖可維持宅基地使用權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，但從市場經(jīng)濟要求高效的角度來說，這種流轉(zhuǎn)側(cè)重于通過獲得零散資金的方式充分發(fā)揮不動產(chǎn)價值，承租人取得的僅為債權(quán)性權(quán)利，其在宅基地使用上顯得“束手束腳”。因此，物權(quán)性流轉(zhuǎn)才是宅基地制度改革的重點，其中核心問題是如何在現(xiàn)有嚴(yán)格限制宅基地流轉(zhuǎn)的大背景下，放活使用權(quán)的物權(quán)性流轉(zhuǎn)。作為物權(quán)性流轉(zhuǎn)典型實現(xiàn)方式的買賣，主要發(fā)生在本集體經(jīng)濟組織成員之間，就其“買賣”效力的認(rèn)定而言，村集體組織成員之間的交易為有效，但結(jié)果很可能是農(nóng)戶徹底喪失宅基地使用權(quán)，不利于維護其利益。事實上，如果允許宅基地使用權(quán)相對自由地流轉(zhuǎn)，那么使用權(quán)人一旦從宅基地權(quán)利鏈條中擺脫出來，將宅基地使用權(quán)徹底轉(zhuǎn)讓給第三人，會更有利于宅基地資源的高效利用。由于我國傳統(tǒng)的宅基地使用權(quán)實際是“所有權(quán)+使用權(quán)”構(gòu)成的體系，一旦允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，相當(dāng)于原宅基地使用權(quán)人被完全去身份化，這樣一來宅基地使用權(quán)人就徹底喪失了對宅基地的全部權(quán)利，不再同集體發(fā)生關(guān)系，從而喪失了宅基地對其生活的保障，這一后果成為農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地的一塊“心病”。因此，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的瓶頸在于身份。

（二）宅基地閑置困境的突破：資格權(quán)的提出

目前實踐中確立的所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)“三權(quán)分置”的宅基地制度，是將集體組織成員這一身份資格從宅基地使用權(quán)中剝離，成為農(nóng)民的固有權(quán)益，包括農(nóng)戶請求集體無償分配一定面積宅基地從而進行占有和使用的分配請求權(quán)；［4］于宅基地之上相關(guān)集體財產(chǎn)利益分配的獲得權(quán)等等。資格權(quán)對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困境的緩和作用主要表現(xiàn)在如下方面：

第一，宅基地資格權(quán)能夠顧及宅基地的社會保障屬性。宅基地財產(chǎn)屬性的日益彰顯并不否認(rèn)其社會保障的價值，相反，資格權(quán)的明確，最終也是希望將農(nóng)村集體組織所有的財產(chǎn)分配給特定成員。既能產(chǎn)生追求更高產(chǎn)品價值的激勵動機，同時也能減少個人對他人行為的依賴，真正實現(xiàn)“居者有其屋”。資格權(quán)是集體成員身份的權(quán)利形態(tài)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之后，對于宅基地產(chǎn)生的集體經(jīng)濟收益（如土地征收、土地增值），農(nóng)戶可以將資格權(quán)作為宅基地收益分配請求權(quán)的基礎(chǔ)，資格權(quán)從而構(gòu)成農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)之后的重要生活保障。

第二，承認(rèn)宅基地資格權(quán)有利于擴大宅基地流轉(zhuǎn)的范圍。資格權(quán)實現(xiàn)了身份與土地的剝離，打破了傳統(tǒng)宅基地權(quán)利下“身份—土地”的絕對聯(lián)系，身份利益成為集體成員的固有權(quán)益。農(nóng)戶可以在不喪失成員資格的前提下僅對宅基地使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)，緩和了因身份問題而喪失部分集體財產(chǎn)利益分配的困境，有利于鼓勵資格權(quán)人流轉(zhuǎn)宅基地，不再局限于本集體組織內(nèi)部，與其他集體組織成員的交易成為可能。甚至隨著將來資格權(quán)制度的完善，宅基地流轉(zhuǎn)范圍可以全面覆蓋至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。

第三，宅基地資格權(quán)有利于促進宅基地利用形式的多元化。資格權(quán)的實現(xiàn)形式還在探索階段，目前宅基地使用權(quán)是資格權(quán)的主要實現(xiàn)形式，但考慮到將來資格權(quán)實現(xiàn)形式的多樣化，宅基地利用形式可能不再以建造房屋為主。實踐中，我國一些試點地區(qū)為了創(chuàng)新宅基地流轉(zhuǎn)方式，還探索出了土地?fù)Q社保、宅基地置換等各種流轉(zhuǎn)方案。［5］

第四，宅基地資格權(quán)的確立是有效利用宅基地資源、減少土地產(chǎn)權(quán)糾紛的重要途徑。宅基地之上形成的土地產(chǎn)權(quán)是指農(nóng)戶對宅基地這一財產(chǎn)使用的權(quán)利束，產(chǎn)權(quán)要發(fā)揮效用，就不能以權(quán)利束整體出發(fā)，土地產(chǎn)權(quán)必須加以分割。［6］例如，對于一片林場的所有者而言，有的人可以向林場主付費獲得在此休閑的權(quán)利；有的人可以向林場主支付土地租金獲得植樹或狩獵的權(quán)利。同樣的，資格權(quán)的明確是土地產(chǎn)權(quán)束分割、土地產(chǎn)權(quán)進一步界定的結(jié)果，有利于有效利用宅基地的各種要素，減少宅基地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)屬糾紛。

二、宅基地資格權(quán)法律性質(zhì)的厘清

資格權(quán)的實踐探索及法律調(diào)整機制的設(shè)置，依賴于對資格權(quán)法律性質(zhì)的基本認(rèn)識。也就是說，厘清宅基地資格權(quán)的法律性質(zhì)，能夠為進一步明確該權(quán)利的法律調(diào)整機制提供指導(dǎo)。

（一）宅基地資格權(quán)難以認(rèn)定為次級用益物權(quán)

實踐中，很多學(xué)者認(rèn)為宅基地資格權(quán)是次級用益物權(quán)，③理由在于宅基地使用權(quán)人雖然不能對作為客體的宅基地使用權(quán)進行處分，但是為了輔助用益物權(quán)的行使，使其更好發(fā)揮“物盡其用”的特性，可以處分用益物權(quán)自身，④即宅基地用益物權(quán)人在自己的權(quán)利之上設(shè)立次級用益物權(quán)，從而形成“用益物權(quán)—次級用益物權(quán)”的權(quán)利架構(gòu)。在比較法上，德國聯(lián)邦最高法院曾以判例形式承認(rèn)所有權(quán)人可以為自己設(shè)立地上權(quán)，地上權(quán)人亦可根據(jù)自身行使權(quán)利的需要設(shè)立下級地上權(quán)。［7］現(xiàn)行《物權(quán)法》第152條將宅基地使用權(quán)確定為用益物權(quán)，并在153條進一步規(guī)定了宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。該準(zhǔn)用性規(guī)則實際為宅基地資格權(quán)的創(chuàng)設(shè)留下了法律空間，因為宅基地資格權(quán)的確立恰好成為行使和充分實現(xiàn)宅基地使用權(quán)的手段。因此，宅基地資格權(quán)被認(rèn)為符合作為宅基地使用權(quán)次級用益物權(quán)的條件。宅基地資格權(quán)次級用益物權(quán)的定位，使得宅基地使用權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定和權(quán)能更加清晰，且有利于促進資格權(quán)的內(nèi)涵界定和物權(quán)化保護。［8］

然而事實上，宅基地資格權(quán)并不具備確定為用益物權(quán)的條件。首先，資格權(quán)以次級用益物權(quán)定位，在一定程度上模糊了資格權(quán)本身獨立的制度功能。資格權(quán)的提出是緩和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困境的有效途徑，其具有自身的創(chuàng)設(shè)動因和獨立的價值功能。比如，該權(quán)利賦予村民在成員利益方面的重要社會保障功能，從而在很大程度上為村民轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)掃清了后顧之憂，該權(quán)利使村民有資格在更大范圍內(nèi)換取宅基地或者其他相關(guān)權(quán)益，有利于土地資源的整合與協(xié)調(diào)。該權(quán)利具有綜合性解決土地資源閑置問題的價值意義，這并非單純的次級用益物權(quán)所能涵蓋。其次，次級用益物權(quán)的定位會導(dǎo)致宅基地所有權(quán)虛置。我國宅基地所有權(quán)雖然為農(nóng)村集體組織所有，但事實上農(nóng)戶在申請到宅基地使用權(quán)之后，無期限占有使用的規(guī)定使得其具有“所有權(quán)”的外觀，宅基地所有權(quán)在我國農(nóng)村實踐中已處于虛置騰空狀態(tài)。此時宅基地若形成“所有權(quán)—用益物權(quán)—次級用益物權(quán)”制度體系，從行為經(jīng)濟學(xué)解釋出發(fā)，由于人們基于有限理性會產(chǎn)生一種偏好，這種行為偏好使他們對眼前常見的現(xiàn)象印象深刻，即他們會對權(quán)利的實現(xiàn)和其一系列輔助權(quán)利實現(xiàn)的規(guī)則——如此處的用益物權(quán)和所謂次級用益物權(quán)的機制——更加重視，這就進一步虛置了宅基地所有權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致村集體依法行使的宅基地分配、使用、退出、流轉(zhuǎn)等管理職責(zé)進一步受限，管理缺位，不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定。［9，10］

值得指出的是，就反對宅基地資格權(quán)作為次級用益物權(quán)的觀點，學(xué)者提出了兩個理由。其一，根據(jù)物權(quán)法定原則，宅基地資格權(quán)并不屬于我國明文規(guī)定的物權(quán)類型；其二，宅基地資格權(quán)違背了一物一權(quán)原則。［11］但是，以物權(quán)法定原則作為否定次級用益物權(quán)的理由并不充分。宅基地資格權(quán)的提出與設(shè)置是立法論意義上的探索，而物權(quán)法定則是司法論意義上的原則，二者的邏輯不在一個層面上。以一物一權(quán)原則作為否定次級用益物權(quán)的理由也不充分。原則上，我國只禁止一物之上成立兩個以現(xiàn)實占有或以占有為內(nèi)容的用益物權(quán)，但是資格權(quán)作為所謂次級用益物權(quán)的客體是權(quán)利，并不屬于實體用益上相互排斥的類型。［12］當(dāng)然，這并不影響宅基地資格權(quán)不宜認(rèn)定為次級用益物權(quán)這一結(jié)論。

（二）宅基地資格權(quán)是成員權(quán)的合理性分析

實踐中，宅基地所有權(quán)和使用權(quán)都可以被歸于物權(quán)或者財產(chǎn)權(quán)范疇，資格權(quán)卻很難界定為其中之一，主要原因在于資格權(quán)兼具人身屬性和財產(chǎn)屬性。資格權(quán)中人身權(quán)性質(zhì)和財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的內(nèi)容不是一種獨立的權(quán)利形態(tài)，而是具體的權(quán)能，像所有權(quán)中的占有、使用、處分的具體權(quán)能一樣。這使得宅基地資格權(quán)具有了典型的成員權(quán)屬性。［13］成員權(quán)意味著權(quán)利人屬于某一組織的成員，并基于成員身份享有組織提供一定類型的福利，其中既包括身份利益也包括財產(chǎn)利益。［14］股權(quán)就是典型的成員權(quán)，是公司法規(guī)定的一種具有獨立內(nèi)涵的包括財產(chǎn)、身份等多種權(quán)利在內(nèi)的綜合性的新型權(quán)利形態(tài)。［15］公司法理論認(rèn)為，股權(quán)包括從公司獲取財產(chǎn)和參與公司經(jīng)營、管理的權(quán)利。前者如股利分配請求權(quán)、剩余財產(chǎn)索取權(quán)、股份轉(zhuǎn)讓權(quán)等；后者如公司內(nèi)部管理權(quán)、股東大會的出席權(quán)和表決權(quán)，查閱公司各種文件賬表的權(quán)利以及對公司股東的監(jiān)督權(quán)等。這為我們思考宅基地資格權(quán)的成員權(quán)屬性提供了很好的啟示。

與股權(quán)相類似，宅基地資格權(quán)是農(nóng)村集體組織成員（即村民）基于其成員身份所享有的包含成員身份利益和財產(chǎn)利益的一種綜合性權(quán)利，是集體組織成員所享有權(quán)利中的一種。［16］村民的身份利益和財產(chǎn)利益是針對農(nóng)村集體組織而言的。我國現(xiàn)行法律將農(nóng)村集體組織界定為特別法人，從而給予了農(nóng)村集體組織的民事主體地位。⑤宅基地資格權(quán)的成員權(quán)屬性具體表現(xiàn)在如下方面：

首先，資格權(quán)具有身份權(quán)能。在我國，宅基地屬于集體所有，在符合法定條件的情況下，集體成員有權(quán)以農(nóng)戶名義向村集體組織申請宅基地。基于此，宅基地資格權(quán)應(yīng)是集體組織成員以農(nóng)戶為單位申請取得宅基地的權(quán)利，派生依據(jù)是集體組織成員權(quán)。⑥基于該成員屬性，資格權(quán)人有權(quán)知悉宅基地使用權(quán)申請的具體條件，有權(quán)出席并參與討論未來資格權(quán)的實現(xiàn)形式、申請到的宅基地如何有效進行管理等問題，體現(xiàn)的是類似“股權(quán)之自益權(quán)”的特點。

其次，資格權(quán)具有財產(chǎn)權(quán)能。資格權(quán)法律屬性之所以產(chǎn)生如此大的爭議，不在于僅僅作為一種具有身份表征的資格，而在于該身份主要適用于特定領(lǐng)域——宅基地，并在宅基地初始使用和分配上做了身份的限制。在這里，宅基地資格權(quán)的核心客體是宅基地。近年來，隨著農(nóng)村宅基地經(jīng)濟功能增強，于宅基地之上發(fā)展庭院經(jīng)濟、農(nóng)家樂、家庭旅館以發(fā)揮土地使用價值成為可能?；诖朔N身份，權(quán)利人以資格權(quán)為基礎(chǔ)，有權(quán)對宅基地之上產(chǎn)生的集體收益請求分配。比如，集體土地增值收益、土地征收收益等等，與公司法上“股東共益權(quán)”類似。

總之，資格權(quán)以成員權(quán)來定位，有助于緩解物權(quán)法定原則下“無特別規(guī)范就適用一般規(guī)范”，從而簡單認(rèn)為資格權(quán)歸屬于用益物權(quán)范疇的現(xiàn)狀。資格權(quán)不是物權(quán)，也不是身份權(quán)，而是具有綜合性權(quán)能的復(fù)合型權(quán)利，將其界定為成員權(quán)更為妥當(dāng)。

三、宅基地資格權(quán)制度的構(gòu)建思路

宅基地資格權(quán)以成員權(quán)作為定位，將構(gòu)建起一套組織資源分配的制度規(guī)范，尤其表現(xiàn)在資格權(quán)實現(xiàn)形式上。資格權(quán)的構(gòu)建思路主要從資格權(quán)的認(rèn)定、確權(quán)登記、退出及實現(xiàn)方式等幾個方面展開。

（一）資格權(quán)的認(rèn)定與確權(quán)登記

實踐中，宅基地使用權(quán)僅限于本集體組織內(nèi)部成員享有，明確農(nóng)村集體組織成員才能夠進一步確認(rèn)資格權(quán)人。當(dāng)前，我國關(guān)于集體組織成員資格的認(rèn)定還面臨著以下問題：首先，相關(guān)法律和政策缺失，縱觀我國《憲法》《物權(quán)法》《村民委員會組織法》等法律，它們只是對“集體經(jīng)濟組織”有所提及，但對“集體經(jīng)濟組織成員”的認(rèn)定尚未明確規(guī)定。［17］其次，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一且不科學(xué)。目前，我國各地農(nóng)村地區(qū)探索實行的成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有戶籍、居住等模式，有些地方還按照宅基地使用權(quán)來確定。以居住和戶籍為主的條件認(rèn)定集體成員資格，與當(dāng)前人口大規(guī)模流動的實際不相適應(yīng)，隨著日后宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的放寬，成員權(quán)會處于不穩(wěn)定狀態(tài)。資格權(quán)便具有成員權(quán)屬性，而難以認(rèn)定集體成員資格使得宅基地資格權(quán)的明確也面臨類似復(fù)雜困境。

針對如何認(rèn)定集體成員資格和宅基地資格權(quán)，山東試點地區(qū)采取了如下做法：宅基地資格權(quán)可以由各個農(nóng)村集體組織所有制經(jīng)濟組織（以下簡稱“村集體組織”）根據(jù)國家規(guī)定，結(jié)合自身實際，民主協(xié)商出一個全體村民都大致認(rèn)可的資格認(rèn)定條件。⑦問題在于，身份之爭的背后是集體財產(chǎn)及收益的分配之爭，在利益驅(qū)動下可能會出現(xiàn)以“村民自治”名義而否定少數(shù)人合法權(quán)益的亂象。

為了避免此種亂象，集體成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)宜由法律做出明確規(guī)定，⑧否則，資格權(quán)就會淪為一種無法訴諸法律保護的權(quán)利。［18］當(dāng)前，我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展還不平衡，在立法尚未明確成員資格標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各級人民法院可以先形成集體成員資格認(rèn)定的統(tǒng)一裁判規(guī)則，并隨著規(guī)則的發(fā)展成熟，最后上升為法律規(guī)定。在司法實踐中，集體組織成員認(rèn)定主要看是否符合標(biāo)準(zhǔn)，需要綜合考量相關(guān)因素來認(rèn)定，包括戶籍登記、是否長期在集體生產(chǎn)生活、對所在集體承擔(dān)義務(wù)、是否向集體繳納農(nóng)村醫(yī)療保險等事實因素⑨以及是否依賴集體土地保障。⑩這些都為制定法律標(biāo)準(zhǔn)提供了很好的經(jīng)驗。

關(guān)于宅基地資格權(quán)的取得，應(yīng)當(dāng)進行確權(quán)登記，統(tǒng)一納入不動產(chǎn)登記之中。宅基地資格權(quán)的登記，主要是集體身份成員信息的登記，農(nóng)戶憑借資格權(quán)申請宅基地使用權(quán)的，還要再進行使用權(quán)的確權(quán)登記，從而為進一步推進宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。資格權(quán)具有的身份權(quán)能構(gòu)成宅基地確權(quán)登記的重要組成部分，有利于維護農(nóng)民與土地長期的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。由于宅基地“三權(quán)分置”在一定程度上實現(xiàn)了成員權(quán)和物權(quán)的分離，作為物權(quán)部分的宅基地使用權(quán)在滿足條件的情況下進行流轉(zhuǎn)，受讓人仍然可以獲得宅基地使用權(quán)，只是可能不具備成員資格。為了更好區(qū)分和協(xié)調(diào)二者關(guān)系，便于實踐操作，只有對資格權(quán)辦理登記，才能真正完善宅基地資格權(quán)的取得制度?？上驳氖?，實踐中試點地區(qū)已經(jīng)邁出了這一步。2018年9月，山東省首次在平度市田莊鎮(zhèn)東劉莊以頒發(fā)宅基地資格權(quán)證書的形式確立和保障農(nóng)民宅基地資格的法律地位。?

（二）宅基地資格權(quán)的退出

建立健全宅基地資格權(quán)的退出機制很有必要，任何一項制度沒有退出權(quán)作為保障，就沒有真正的產(chǎn)權(quán)安全和財產(chǎn)自由。國土資源部發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（2017年5月）中第62條第4款規(guī)定：“國家鼓勵進城居住的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地?！辟Y格權(quán)的退出應(yīng)當(dāng)是有償?shù)?，這主要是針對資格權(quán)人根本利益的考量。當(dāng)前，宅基地使用權(quán)是資格權(quán)最主要的實現(xiàn)形式，資格權(quán)的退出就是變相將作為其安身立命所在的宅基地加以“轉(zhuǎn)讓”（轉(zhuǎn)讓對象為“集體經(jīng)濟組織”）。資格權(quán)人希望以實物保障換來經(jīng)濟上的“福利”，從而維持其在資格權(quán)退出后的生存保障。有償回購作為一種激勵，可以促使資格權(quán)人主動退出，有利于閑置土地資源的整合。在實踐中，山東省《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點促進鄉(xiāng)村振興的實施意見》（2018）中也提出鼓勵有條件的農(nóng)戶自愿有償退出資格權(quán)。

資格權(quán)有償退出制度，可以由村集體組織作為處置宅基地的唯一責(zé)任主體，有償回購集體成員的資格權(quán)，重新將土地資源進行優(yōu)化配置。關(guān)于有償退出閑置宅基地資格權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由村集體組織充分考慮退地條件、資金來源和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平等因素之后加以制定。既不能過高，從而導(dǎo)致一些家庭因退地不夠?qū)徤鞫趯矸掂l(xiāng)時無房可住，引發(fā)社會不穩(wěn)定，也不能過低，使得激勵力度不大，達不到政策效果。?在制定資格權(quán)退出標(biāo)準(zhǔn)時，一是必須正確處理好居住權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。居住權(quán)是農(nóng)戶作為集體組織成員的基本權(quán)利，資格權(quán)的退出應(yīng)以農(nóng)民在城市里穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定居住為前提。［19］二是禁止資格權(quán)轉(zhuǎn)讓。《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（2018）中明確要求宅基地轉(zhuǎn)讓紅線不能破。事實上，“土地公有制性質(zhì)”和“不得以買賣宅基地為出發(fā)點”是農(nóng)村宅基地改革兩大“紅線”的關(guān)鍵，禁止有極強身份特征的“資格權(quán)”的轉(zhuǎn)讓，有利于保障土地公有制形式的有效落實。?考慮到農(nóng)村現(xiàn)實情況的復(fù)雜性，宅基地資格權(quán)退出面臨不同的情況：

第一，資格權(quán)的保留機制。有退出意向但是又不想徹底失去資格權(quán)的農(nóng)戶，村集體組織在給付相關(guān)費用后，集體成員需要進行資格權(quán)的登記備案（保留資格權(quán)），可采取“留權(quán)不留地”、頒發(fā)地票期權(quán)等方式保留資格。

第二，資格權(quán)的反悔機制。對于有完全退出意向并在當(dāng)時徹底失去資格權(quán)的農(nóng)戶，村集體組織在給付費用時連同將其成員資格權(quán)登記一并注銷。但是考慮到部分農(nóng)戶在多年以后仍有回鄉(xiāng)支持農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)的想法，或者因為城市競爭、房價壓力等原因無法在城鎮(zhèn)居住，出于對農(nóng)民根本利益的維護，可以建立宅基地資格權(quán)反悔機制。此時，只需要農(nóng)戶根據(jù)當(dāng)時當(dāng)?shù)厥袌霭l(fā)展的情況，退還村集體組織相關(guān)費用，同時由相關(guān)政府部門進行資格權(quán)登記備案即可。

（三）宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)形式

當(dāng)前，宅基地資格權(quán)主要通過宅基地使用權(quán)來實現(xiàn)，隨著城鎮(zhèn)化的深入，我國許多農(nóng)村地區(qū)已多年未分配宅基地，導(dǎo)致資格權(quán)虛置。事實上，農(nóng)戶更加希望資格權(quán)實現(xiàn)形式的多樣化，能夠為其提供融資創(chuàng)收的手段。我國山東部分試點改革地區(qū)便提出積極探索資格權(quán)實現(xiàn)形式的多種可能性，并倡導(dǎo)農(nóng)戶可憑借資格權(quán)申請經(jīng)濟適用房、廉租房和換股權(quán)、換社?；蝾C發(fā)地票期權(quán)等，以行使資格權(quán)?？紤]到目前資格權(quán)的實現(xiàn)仍以宅基地為依托，宅基地利用形式的多元化直接指向了資格權(quán)實現(xiàn)形式的多樣化，因而資格權(quán)的實現(xiàn)最終落腳點在于宅基地。實踐中，豐富宅基地利用形式的思路主要有兩種：一是改造農(nóng)村宅基地農(nóng)房；二是將宅基地復(fù)墾為耕地，實行票據(jù)交易。

1.改造農(nóng)村宅基地農(nóng)房

過去，宅基地利用形式主要是住房，這也是資格權(quán)單一的實現(xiàn)形式。土地財富一直是農(nóng)民重要的財富，除了能提供其基本生活保障以外，還應(yīng)當(dāng)成為其經(jīng)濟創(chuàng)收的手段。當(dāng)前，農(nóng)村部分住房因為常年空置，有的已成為危房，難以居住，土地價值無法彰顯，因而有必要對農(nóng)房進行改造。相較于城市商品房的改造和快速增長，宅基地農(nóng)房的改造卻相對滯后。改造宅基地農(nóng)房的重要做法是將閑置宅基地集中起來，改變以往陳舊的住房形式，打造新型農(nóng)村公寓。其中主要包括三個方面：

首先，關(guān)于宅基地來源，一是農(nóng)戶自愿有償退出或者無償退出宅基地資格權(quán)后，村集體組織獲取的土地資源；二是根據(jù)我國《農(nóng)村宅基地管理辦法》第15條規(guī)定，村集體組織依法收回的宅基地。?

其次，在集中起來的宅基地土地資源上，按照當(dāng)?shù)厝司貥?biāo)準(zhǔn)審批修建房屋，類型可以是經(jīng)濟適用房、廉租房或者其他新型農(nóng)村公寓。

最后，實行房屋的市場化配置。對于改造好的房屋，集體成員可以憑借資格權(quán)申請居住，此時資格權(quán)成為申請房屋的唯一有效憑證。改造后的農(nóng)房應(yīng)當(dāng)進行市場化交易，而不是行政審批。在市場狀態(tài)下，資格權(quán)人獨立參與其中，在不斷博弈中選擇自己交易的最優(yōu)策略，有利于資源分配的公平和效率，而行政審批不能建立有效的表達機制使所有資格權(quán)人表達自己的需求和維護自己的利益，無法實現(xiàn)最優(yōu)分配。［20］集中修建的房屋通過搭建好的市場交易平臺進行，并將所有相關(guān)房屋信息于網(wǎng)絡(luò)上一一詳實披掛，交易時還可以實行拍賣公開競價。當(dāng)然，在交易過程中仍然堅持“一戶一宅”原則。

2．將宅基地復(fù)墾為耕地，實行票據(jù)交易

實踐中，我國重慶市的地票改革制度?和浙江省義烏市的集地券制度?通過引入市場機制，為我國拓寬宅基地資格權(quán)實現(xiàn)形式提供了重要的借鑒。簡單來說，其主要內(nèi)容都是將閑置土地復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地，相關(guān)部門驗收合格后，發(fā)放有效票據(jù)憑證。例如重慶的“地票”、義烏市的“集地券”，第三人購買后憑此票據(jù)憑證可以在城市落地使用。

將宅基地復(fù)墾為耕地，其實質(zhì)仍然是通過拓寬宅基地利用形式來豐富資格權(quán)的實現(xiàn)途徑，其實施過程主要分為三步。第一步，基于自愿原則，農(nóng)民提出將自有閑置、廢棄或者低效占用的宅基地復(fù)墾為耕地的申請，復(fù)墾完畢并由相關(guān)部門驗收合格后，經(jīng)市一級國土資源部門確認(rèn)，向宅基地資格權(quán)人發(fā)放相應(yīng)面積的“票據(jù)憑證”。第二步，通過市場平臺交易票據(jù)憑證。開發(fā)商企業(yè)和其他具有獨立民事行為能力的自然人，均可以在相應(yīng)的土地交易市場通過公開競價購買該票據(jù)，價高者得。之所以將資格權(quán)人排除在購買者之外，一方面，因為資格權(quán)人本身就是將票據(jù)交易作為其利用土地融資投資的手段，經(jīng)濟上缺乏購買力；另一方面，資格權(quán)人即票據(jù)持有人，自己購買自己擁有的或者其他資格權(quán)人持有的票據(jù)，其價格同開發(fā)商企業(yè)與其他資格權(quán)人的交易價格很可能存在較大落差，不利于交易公平。關(guān)于票據(jù)的交易價格應(yīng)該在綜合考慮開墾費、新增建設(shè)用地土地有償使用等因素的基礎(chǔ)上，由省一級的土地管理部門制定全市統(tǒng)一的基準(zhǔn)價格，供交易雙方參考。對于交易之后獲得的票據(jù)價款在扣除必要成本（如開墾費）后，按照一定比例分配到集體組織和農(nóng)戶，比如重慶地票交易做法是按15：85的比例分配。第三步，通過交易獲得票據(jù)者可以在縣市域范圍內(nèi)，申請符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的農(nóng)用地，經(jīng)法定程序征轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，隨后通過“招、拍、掛”等法定流程，購票者取得城市土地使用權(quán)。這一流程見圖1。

圖1 . 地票交易流程示意圖

將宅基地復(fù)墾為耕地對于我國農(nóng)村土地改革具有重要意義。首先，復(fù)墾規(guī)則有利于保護我國耕地資源。我國現(xiàn)行法律和政策基于耕地保護的需要，只是嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地，而將宅基地復(fù)墾為耕地，實質(zhì)是將宅基地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地狀態(tài)，是對耕地資源的進一步保護。其次，復(fù)墾規(guī)則有利于促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展。退還宅基地的村民，基于代表其資格權(quán)的票據(jù)憑證，通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”?政策，從城鎮(zhèn)建設(shè)用地處落實其“居者有其屋”的目標(biāo)，這就相當(dāng)于將轉(zhuǎn)化的耕地間接納入新增的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，一定程度上突破了過去農(nóng)村建設(shè)用地難以流轉(zhuǎn)、農(nóng)村宅基地不能用于非農(nóng)建設(shè)的法律問題，同時也提高了土地資源的流動性，從而促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展?？傊?，宅基地復(fù)墾的本質(zhì)仍然是土地置換，其在豐富宅基地資格權(quán)實現(xiàn)形式的同時，也能進一步緩解當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地浪費、農(nóng)民收入不高等難題，這將是一次有利的嘗試！

結(jié)語

宅基地資格權(quán)是當(dāng)前社會頗為關(guān)注的三農(nóng)熱點問題，在2017年5月國土資源部發(fā)布的《中華人民共和國土地管理法（修正案）》中對資格權(quán)也開始進行相關(guān)規(guī)定。事實上，資格權(quán)單獨設(shè)置的最初動因在于緩和我國當(dāng)前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制、宅基地大量閑置的困境。在資格權(quán)構(gòu)建思路上，本文在資格權(quán)認(rèn)定和確權(quán)登記、資格權(quán)如何退出以及資格權(quán)實現(xiàn)形式三個方面提出了思路，但更加細致豐富的規(guī)則還依賴于實踐中進一步的探索以及理論上的及時轉(zhuǎn)化。如何更好地協(xié)調(diào)利用好宅基地“三權(quán)分置”中的各項權(quán)利，仍然有較長的路要走。

注釋：

①2015年4月，浙江省義烏市在《關(guān)于推進農(nóng)村宅基地制度改革試點工作的若干意見》中提出：“明確在落實宅基地所有權(quán)和保障集體組織成員資格的前提下，允許宅基地使用權(quán)通過合法方式有條件轉(zhuǎn)讓。”這是宅基地資格權(quán)在地方性正式文件中被首次提出。浙江省義烏市在實踐操作的具體做法是實行資格權(quán)按人分配、按戶控制、有償調(diào)劑，允許以資格權(quán)面積為基數(shù)按1∶5比例置換城鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)房和產(chǎn)業(yè)用房，由以往單一的“一戶一宅”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白∮兴印保鉀Q了宅基地落地難的問題。

②土流網(wǎng)：《重磅！我國將探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”》，2018 年 1 月 16 日，http：//www．sohu．com/a/216930970_268282。

③關(guān)于資格權(quán)用益物權(quán)的認(rèn)定，席志國的《民法典編纂視域中宅基地“三權(quán)分置”探究》（載《行政管理改革》2018年第4期）、李鳳章和李卓麗的《宅基地使用權(quán)身份化困境之破解——以物權(quán)和成員權(quán)的分離為視角》（載《法學(xué)雜志》2018年第3期）、李鳳奇和王金蘭的《我國宅基地“三權(quán)分置”之法理研究》（載《河北法學(xué)》2019年第10期）等文章，作者皆認(rèn)為資格權(quán)具有用益物權(quán)屬性。

④例如，我國《物權(quán)法》143條規(guī)定的建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押等處分行為針對的是該權(quán)利本身，而并非針對客體物（國有土地）。

⑤《民法總則》第102條規(guī)定。

⑥“集體組織成員”概念首次出現(xiàn)于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，其中第五條規(guī)定“農(nóng)村集體組織成員有權(quán)依法承包由本集體組織發(fā)包的農(nóng)村土地”，并在法釋［2005］6號《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中進一步得到詮釋。

⑦山東省《關(guān)于開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點促進鄉(xiāng)村振興的實施意見》（2018）。

⑧《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（2005）對于集體組織成員資格的確定問題擬定了初步意見。最高人民法院審判委員會對《解釋》草案進行討論后認(rèn)為：農(nóng)村集體組織成員資格問題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于《立法法》第42條第（1）項規(guī)定的情形，不宜通過司法解釋對此重大事項進行規(guī)定。根據(jù)《立法法》第43條規(guī)定，最高人民法院審判委員會第1346次會議通過決議，就農(nóng)村集體組織成員資格問題，建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關(guān)規(guī)定。由此可知，集體組織成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的立法化是未來的發(fā)展趨勢。

⑨湖南省衡陽市石鼓區(qū)人民法院（2015）石民三初字第91號民事判決書。見江曉華：《農(nóng)村集體組織成員資格的司法認(rèn)定——基于372份裁判文書的整理與研究》，《中國農(nóng)村觀察》2017年第6期。

⑩河南省信陽市中級人民法院（2016）豫15民終第86號判決書。

?中國新聞網(wǎng)：《山東首本農(nóng)村宅基地資格權(quán)證書在平度發(fā)放》，2018 年 9 月 29 日，http：//news．sina．com．cn/o/2018-09-29/doc-ihkmwytp8670023．shtml。

?瞿國然：關(guān)于宅基地三權(quán)分置的建議，2017年8月5日，http：//blog．sina．com．cn/s/blog_1798f00a30102wziv．html ，2018年8月23日。

?2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。

?《農(nóng)村宅基地管理辦法》第15條規(guī)定：“有下列情形之一的，報經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)，可以注銷其土地使用權(quán)證或有關(guān)批準(zhǔn)文件，由村集體組織收回宅基地使用權(quán)：（一）自批準(zhǔn)宅基地之日起滿二年未動工興建的（特殊情況除外）；（二）報批宅基地時向村集體組織承諾建新拆舊而又不自行拆除舊房的原宅基地的；（三）經(jīng)批準(zhǔn)實施舊村改造或下山移民的村，已遷入新居（村）居住的原宅基地的；（四）騙取批準(zhǔn)或非法轉(zhuǎn)讓宅基地的；（五）其他應(yīng)收回宅基地使用權(quán)情形的?！?/p>

?重慶市土地地票制度。根據(jù)《重慶市地票管理辦法》（重慶市人民政府令第295號）的規(guī)定，地票是指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體組織建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)過土地管理部門嚴(yán)格驗收后所產(chǎn)生的指標(biāo)。企業(yè)購得的地票，可以納入新增建設(shè)用地計劃，增加相同數(shù)量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地。比如一些廢棄的遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，就能通過這種形式復(fù)墾并通過驗收后，獲得“地票”，然后再拿到主城區(qū)“兌現(xiàn)”。

?浙江義烏市土地集地券制度。根據(jù)《義烏市集地券管理暫行辦法》和《義務(wù)市集地券管理細則試行》的規(guī)定，“集地券”是義烏市將全市范圍內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的零星建設(shè)用地復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地，經(jīng)驗收合格后折算成的建設(shè)用地指標(biāo)，以“集地券”的形式統(tǒng)籌使用的一種措施，通過“集地券”管理制度，義烏市將廢棄閑置的農(nóng)村低效建設(shè)用地進行復(fù)墾，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)和耕地指標(biāo)在全市統(tǒng)籌使用，謀劃實施全域城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

?城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤：是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積、提高耕地質(zhì)量、節(jié)約集約利用建設(shè)用地、城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。