任維德

（內(nèi)蒙古大學(xué) 公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070）

一、問(wèn)題的提出

改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得了巨大的成就與進(jìn)步，人民生活水平和生活質(zhì)量大幅提高，并于2010年成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。然而，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的情況下，東部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)“四大板塊”之間發(fā)展極不平衡和極不充分，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與公共服務(wù)水平呈現(xiàn)出由東向西、由南向北遞減的格局。與東部地區(qū)相比，東北、中部和西部地區(qū)發(fā)展相對(duì)緩慢，區(qū)域發(fā)展差距較大。以2017年經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技及醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展為例進(jìn)行分析，這一態(tài)勢(shì)十分明顯（見表1）。

第一，從地區(qū)生產(chǎn)總值看，2017年，全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為827121.7億元。其中，東部地區(qū)10省市447835.5億元，東北地區(qū)3省54256.45億元，中部地區(qū)6省176486.6億元，西部地區(qū)12省市和自治區(qū)168561.6億元；東部地區(qū)占全國(guó)的54.14%，比東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)三大地區(qū)的總和還要高出8.28個(gè)百分點(diǎn)；東部地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值是東北地區(qū)的8.25倍、中部地區(qū)的2.54倍、西部地區(qū)的2.66倍。

第二，從一般公共預(yù)算收入看，全國(guó)一般公共預(yù)算收入為172592.77億元。其中，東部地區(qū)10省市52495.27億元，東北地區(qū)3省4846.99億元，中部地區(qū)6省16339.87億元，西部地區(qū)12省市和自治區(qū)17787.28億元；東部地區(qū)比東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)三大地區(qū)的總和38974.14億元還要高出13521.13億元，是東北地區(qū)的10.83倍、中部地區(qū)的2.95倍、西部地區(qū)的2.95倍。

第三，從高等院校數(shù)量及每十萬(wàn)人口高校平均在校生人數(shù)看，全國(guó)共有高等學(xué)校2631所，每十萬(wàn)人口高校平均在校生2576人。其中，東部地區(qū)1012所，每十萬(wàn)人口高校平均在校生3010人；東北地區(qū)258所，每十萬(wàn)人口高校平均在校生2767人；中部地區(qū)686所，每十萬(wàn)人口高校平均在校生2534人；西部地區(qū)675所，每十萬(wàn)人口高校平均在校生2243人。東部地區(qū)高等學(xué)校占全國(guó)高等學(xué)校的38.46%、每十萬(wàn)人口高校平均在校生是全國(guó)的1.17倍；東部地區(qū)高等學(xué)校數(shù)是東北地區(qū)的3.92倍、中部地區(qū)的1.48倍、西部地區(qū)的1.5倍；東部地區(qū)每十萬(wàn)人口高校平均在校生是東北地區(qū)的1.09倍、中部地區(qū)的1.19倍、西部地區(qū)的1.34倍。

表1 . 2017年?yáng)|部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展比較

第四，從文化事業(yè)發(fā)展看，全國(guó)規(guī)模以上文化服務(wù)企業(yè)30709個(gè)。其中，東部地區(qū)有19102個(gè)，占全國(guó)的62.20%；東北地區(qū)980個(gè)、中部地區(qū)6247個(gè)和西部地區(qū)4380個(gè)。東部地區(qū)比東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)三大地區(qū)的總和還要多出7495個(gè)，是東北地區(qū)的19.49倍、中部地區(qū)的3.06倍、西部地區(qū)的4.36倍。

第五，從科學(xué)技術(shù)發(fā)展看，全國(guó)三種專利授權(quán)1720828件。其中，東部地區(qū)高達(dá)1201380件，占全國(guó)的69.81%；東北地區(qū)55806件、中部地區(qū)242245件和西部地區(qū)205680件；東部地區(qū)比東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)三大地區(qū)的總和還要多出697649件，是東北地區(qū)的21.53倍、中部地區(qū)的4.96倍、西部地區(qū)的5.84倍。

第六，從醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展看，全國(guó)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員6.47人。其中，東部地區(qū)7.17人，高于全國(guó)0.7個(gè)百分比；東北地區(qū)6.30人、中部地區(qū)5.89人和西部地區(qū)6.52人。東部地區(qū)是東北地區(qū)的1.14倍、中部地區(qū)的1.22倍和西部地區(qū)的1.1倍。

區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、地區(qū)發(fā)展差距過(guò)大，特別是東北、中部和西部三大地區(qū)與東部地區(qū)發(fā)展差距較大，這是當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，直接影響著社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建和21世紀(jì)中華民族偉大復(fù)興的實(shí)現(xiàn)。為此，黨的十九大報(bào)告首次以黨的文獻(xiàn)形式正式提出了“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，推進(jìn)國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，需要加強(qiáng)地方政府之間的合作，更好地發(fā)揮政府作用?；谶@樣的認(rèn)識(shí)，本文將探討地方政府合作與新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略之間的內(nèi)生邏輯、治理路徑及其行動(dòng)方略。

二、地方政府合作：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)生邏輯與治理要求

黨的十九大作出“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”［1］的科學(xué)判斷，并首次以黨的文獻(xiàn)形式正式提出了“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。這是改革開放以來(lái)當(dāng)代中國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整和提升，也是新時(shí)代中國(guó)黨和政府國(guó)家治理、區(qū)域治理的重大戰(zhàn)略抉擇，更是化解我國(guó)社會(huì)主要矛盾、解決東部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)“四大板塊”之間發(fā)展不平衡、不充分的重大舉措和必由之路。作為一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的多民族國(guó)家，我國(guó)在自然資源、民族分布、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展等方面的區(qū)域差異極大，地區(qū)間存在較大發(fā)展差距。這一基本國(guó)情決定了黨和政府必須有針對(duì)性地制定區(qū)域政策及其戰(zhàn)略，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)“四大板塊”之間協(xié)調(diào)發(fā)展，既要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府的作用。因此，在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，倡導(dǎo)和強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施中的地方政府間合作，一定意義上講就是更好發(fā)揮政府推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展功能和作用的體現(xiàn)。

首先，“市場(chǎng)失靈”是加強(qiáng)地方政府合作的現(xiàn)實(shí)依據(jù)，新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中加強(qiáng)地方政府合作就是要更好地發(fā)揮政府作用，以彌補(bǔ)市場(chǎng)不足和糾正“市場(chǎng)失靈”。

改革開放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置上的決定性作用，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，特別是使東部沿海地區(qū)率先發(fā)展起來(lái)，從而極大提高了綜合國(guó)力。2010年，我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量（GDP）39.8萬(wàn)億元，［2］成為世界“第二大經(jīng)濟(jì)體”；2018年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量（GDP）達(dá)900309.5億元［3］，增量占世界經(jīng)濟(jì)新增量的約30%，成為推動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最大的貢獻(xiàn)者。然而，市場(chǎng)絕非萬(wàn)能，也有自身難以克服的局限。因而，僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)資源配置流向中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，必然導(dǎo)致區(qū)域之間發(fā)展差距持續(xù)存在、甚至擴(kuò)大。2017年，東部地區(qū)10省市地區(qū)生產(chǎn)總值為447835.5億元，占全國(guó)GDP的54.14%，比東北、中部和西部三大地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的總和還要高出8.28個(gè)百分比；東部地區(qū)10省市一般公共預(yù)算收入為52495.27億元，比東北、中部和西部三大地區(qū)總和的38974.14億元還要高出13521.13億元。因此，控制和縮小地區(qū)發(fā)展差距任重道遠(yuǎn)，需要更好地發(fā)揮政府作用，特別是更好地發(fā)揮地方政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施中協(xié)作、合作的功能及其效用，以彌補(bǔ)市場(chǎng)不足和糾正市場(chǎng)失靈，促進(jìn)東部、東北、中部與西部四大地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，并逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距。

其次，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是國(guó)家和區(qū)域治理的重要工具，新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中加強(qiáng)地方政府合作本身就是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，其目的在于促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

黨的十九大報(bào)告首次以黨的文獻(xiàn)形式正式提出了“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，這是改革開放以來(lái)我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整、重構(gòu)及其提升。實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是新時(shí)代國(guó)家治理和區(qū)域治理的重要內(nèi)容，因而，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)地方政府合作必然成為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分和重要體現(xiàn)。實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。在我國(guó)國(guó)家治理體系中，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略占有極其重要的地位，一定意義上講，既是更好地發(fā)揮中央政府控制和縮小地區(qū)發(fā)展差距、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的宏觀調(diào)控工具和手段，又是以地方政府協(xié)作、合作為主要內(nèi)容的區(qū)域治理的工具和手段，還是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)和途徑。我國(guó)已進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，作為國(guó)家治理體系、治理能力重要工具和手段的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，其基本功能就在于控制和縮小地區(qū)發(fā)展差距，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展。通過(guò)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中強(qiáng)化地方政府合作，更好地發(fā)揮政府作用，推動(dòng)?xùn)|北、中部和西部三大地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，縮小三大地區(qū)與東部地區(qū)的發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及全國(guó)各地區(qū)的“高質(zhì)量發(fā)展”。

再次，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中加強(qiáng)地方政府合作，是中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代化解社會(huì)主要矛盾、破解地區(qū)發(fā)展不平衡、不充分這一時(shí)代任務(wù)的治理之道和基本途徑。

如前所述，作為一個(gè)幅員遼闊和人口眾多的多民族國(guó)家，我國(guó)在自然資源分布、民族分布以及經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展等方面的地區(qū)差異極大，區(qū)域間存在著較大的發(fā)展差距。其在空間上的突出表現(xiàn)就是“四大板塊”中東北、中部和西部三大地區(qū)與東部沿海地區(qū)存在著較大發(fā)展差距，特別是西部地區(qū)一些省、自治區(qū)仍處于相對(duì)欠發(fā)達(dá)狀態(tài)。這種發(fā)展差距，不僅直接表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和總量上，而且還反映在基本公共服務(wù)和民生建設(shè)上（見表2）。

表2 . 2017年?yáng)|部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)基本公共服務(wù)和民生建設(shè)比較（單位：億元、元）

2017年，我國(guó)東部地區(qū)一般公共服務(wù)支出6160億元，東北地區(qū)959.62億元、中部地區(qū)3530.71億元、西部地區(qū)4588.55億元，東部地區(qū)是東北地區(qū)的6.42倍、中部地區(qū)1.74倍和西部地區(qū)的1.34倍；東部地區(qū)教育支出12488.18億元，東北地區(qū)1729.26億元、中部地區(qū)6285.94億元、西部地區(qū)8101.39億元，東部地區(qū)是東北地區(qū)的7.22倍、中部地區(qū)的1.97倍和西部地區(qū)的1.88倍；東部地區(qū)科學(xué)技術(shù)支出2799.81億元，東北地區(qū)151.13億元、中部地區(qū)894.38億元、西部地區(qū)621.92億元，東部地區(qū)是東北地區(qū)的18.53倍、中部地區(qū)的3.13倍和西部地區(qū)的4.5倍，是西部、東北和中部三大地區(qū)總和的1.13倍；東部地區(qū)文化體育與傳媒支出1460.39億元，東北地區(qū)210.69億元、中部地區(qū)569.12億元、西部地區(qū)901.31億元，東部地區(qū)是東北地區(qū)的6.93倍、中部地區(qū)的2.57倍和西部地區(qū)的1.62倍；東部地區(qū)社會(huì)保障和就業(yè)支出8270.98億元，東北地區(qū)2819.89億元、中部地區(qū)5443.52億元、西部地區(qū)7859.29億元，東部地區(qū)是東北地區(qū)的2.93倍、中部地區(qū)的1.52倍和西部地區(qū)的1.05倍；東部地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出5685.58億元，東北地區(qū)913.02億元、中部地區(qū)3449億元、西部地區(qū)4708.64億元，東部地區(qū)是東北地區(qū)的6.23倍、中部地區(qū)的1.65倍和西部地區(qū)的1.21倍；東部地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)支出10418.42億元，東北地區(qū)1260.79億元、中部地區(qū)4344.59億元、西部地區(qū)4784.79億元，東部地區(qū)是東北地區(qū)的8.26倍、中部地區(qū)的2.4倍和西部地區(qū)的2.18倍。［4］224-225東部地區(qū)10省市城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民人均可支配收入分別為42989.8元和16822.1元，東北地區(qū)3省分別為30959.5元和13115.8元、中部地區(qū)分別為31293.8元和12805.8元、西部地區(qū)12省區(qū)則分別為30986.9元和10828.6元［4］179，182，東部地區(qū)分別是東北地區(qū)的1.39倍和1.28倍、中部地區(qū)的1.37倍和1.31倍、西部地區(qū)的1.39倍和1.55倍。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基本公共服務(wù)區(qū)域差距的存在，成為影響東北、中部和西部三大地區(qū)人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要的限制性因素。因此，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中加強(qiáng)地方政府合作，這是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代黨和政府化解我國(guó)社會(huì)主要矛盾，促進(jìn)東北、中部和西部三大地區(qū)加快發(fā)展進(jìn)而控制和縮小地區(qū)差距、滿足全國(guó)各地區(qū)、各民族廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，破解地區(qū)發(fā)展不平衡不充分時(shí)代任務(wù)的重要治理途徑和治理之道。

最后，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中加強(qiáng)地方政府合作，是加快民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)各民族共同發(fā)展與共同繁榮以及維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定和國(guó)家統(tǒng)一的時(shí)代需要。

作為一個(gè)多民族國(guó)家，我國(guó)有55個(gè)少數(shù)民族，少數(shù)民族人口10643萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝诘?.41%。其中，人口超過(guò)100萬(wàn)的有蒙古族、回族、藏族、維吾爾族、苗族、彝族、壯族、布依族、朝鮮族、滿族、侗族、瑤族、白族、土家族、哈尼族、哈薩克族、傣族、黎族等18個(gè)少數(shù)民族。民族地區(qū)，從行政區(qū)劃看，主要包括內(nèi)蒙古、廣西、四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏和新疆等10個(gè)省、自治區(qū)。全國(guó)5個(gè)民族自治區(qū)全部在西部地區(qū)，30個(gè)民族自治州中的27個(gè)在西部地區(qū)，以及120個(gè)民族自治縣（旗）中的104個(gè)在西部地區(qū)（83個(gè)）、東北地區(qū)（12個(gè)）和中部地區(qū)（9個(gè)）。同時(shí)，民族地區(qū)還包括東北地區(qū)的吉林省延邊朝鮮族自治州、中部地區(qū)的湖北省恩施土家族苗族自治州和湖南湘西土家族苗族自治州。［4］3邊疆地區(qū)，指陸地邊疆地區(qū)。從行政區(qū)劃看，包括東北地區(qū)的遼寧、吉林、黑龍江3個(gè)省和西部地區(qū)的內(nèi)蒙古、廣西、云南、西藏、甘肅、新疆6個(gè)省區(qū)。由此可見，我國(guó)的民族地區(qū)主要分布于西部地區(qū)、東北地區(qū)和中部地區(qū)，邊疆也主要分布于西部地區(qū)和東北地區(qū)。

如前所述，作為幅員遼闊、人口眾多以及自然條件復(fù)雜的多民族超大型國(guó)家，我國(guó)各地區(qū)之間發(fā)展差距較大，并且主要表現(xiàn)為作為民族地區(qū)和邊疆地區(qū)的西部、東北和中部三大地區(qū)與東部地區(qū)之間的發(fā)展差距上。為此，黨的十九大首次以黨的報(bào)告和文獻(xiàn)形式正式提出“加大力度支持民族地區(qū)、邊疆地區(qū)”［1］，把加快民族地區(qū)、邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展放在最優(yōu)先的位置，提出要“加快發(fā)展”這些地區(qū)，以及“加大支持力度”。西部、東北和中部地區(qū)由于發(fā)展的原初條件不同于東部沿海地區(qū)，改革開放以來(lái)雖有中央政府普惠政策，但與東部沿海地區(qū)的特惠政策相比，其力度和著力點(diǎn)存在差異。加之自然條件和地理環(huán)境的制約，致使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡、不充分在西部、東北和中部三大地區(qū)表現(xiàn)得特別顯著：經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得顯著進(jìn)步但發(fā)展層次和水平較低，城鄉(xiāng)居民生活水平有待進(jìn)一步提高，路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度較低，基本公共服務(wù)不足和質(zhì)量不高，人才嚴(yán)重短缺、甚至稀缺，廣播電視、社會(huì)救濟(jì)等一些服務(wù)項(xiàng)目存在覆蓋盲區(qū)，還沒有有效惠及部分困難群體，公共服務(wù)體制和機(jī)制創(chuàng)新嚴(yán)重滯后，多元社會(huì)力量參與不足等，成為當(dāng)代中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及各地區(qū)、各民族共同繁榮和共同發(fā)展的短板所在。社會(huì)主義初級(jí)階段的這一基本國(guó)情，決定了黨和政府必須有針對(duì)性地制定區(qū)域政策和民族政策及其戰(zhàn)略和措施，充分發(fā)揮黨和政府區(qū)域政策及其戰(zhàn)略、民族政策及其措施的功能，推進(jìn)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”［1］，這必然要求實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加快民族地區(qū)和邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展及其現(xiàn)代化建設(shè)，控制并縮小與東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中，要加強(qiáng)地方政府之間的協(xié)作和合作，更好地發(fā)揮政府作用，特別是發(fā)揮政府在建立健全民族地區(qū)和邊疆地區(qū)基層民生保障體系從而推進(jìn)基本公共服務(wù)地區(qū)之間均等化方面的作用，為增強(qiáng)和提升民族地區(qū)、邊疆地區(qū)民眾社會(huì)主義政治認(rèn)同、國(guó)家認(rèn)同以及社會(huì)制度認(rèn)同奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)心理基礎(chǔ)。

三、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中地方政府合作的路徑及需要注意的幾個(gè)問(wèn)題

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及的內(nèi)容和范圍極其廣泛。這里，我們主要是指東部、東北、中部和西部“四大板塊”地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)各方面的平衡發(fā)展和充分發(fā)展。區(qū)域發(fā)展不平衡，特別是作為民族地區(qū)和邊疆地區(qū)的西部、東北以及中部（部分）三大地區(qū)與東部地區(qū)之間的發(fā)展差距不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，需要按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律加以解決；而且還是一個(gè)重大的政治學(xué)課題，需要有國(guó)家層面的政治安排和戰(zhàn)略規(guī)劃，更好地發(fā)揮政府作用。要“加大力度支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)加快發(fā)展，強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)推動(dòng)中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)率先實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”［1］。充分發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢(shì)和積極性，通過(guò)健全協(xié)調(diào)機(jī)制，逐步扭轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展差距拉大的趨勢(shì)，形成東部、東北、中部和西部地區(qū)“四大板塊”之間相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和共同發(fā)展的新格局。

（一）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中地方政府合作的治理路徑

促進(jìn)協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展是政府不可推卸的職責(zé)。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中要充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府兩個(gè)動(dòng)能，特別是要更好地發(fā)揮地方政府的動(dòng)能，強(qiáng)化和推進(jìn)地方政府間合作。

首先，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要強(qiáng)化中央政府公共政策的價(jià)值導(dǎo)向作用，引導(dǎo)和推動(dòng)地方政府合作，構(gòu)建并最終形成行之有效的地方政府合作動(dòng)力機(jī)制。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，政策價(jià)值引導(dǎo)極其重要。貧窮不是社會(huì)主義，同樣，發(fā)展不平衡不充分也不是社會(huì)主義。新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)以及21世紀(jì)中華民族的偉大復(fù)興，離不開作為民族地區(qū)和邊疆地區(qū)的西部、東北和中部三大地區(qū)的現(xiàn)代化。因此，在實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略過(guò)程中，中央政府要通過(guò)政策價(jià)值導(dǎo)向，引導(dǎo)全國(guó)各地區(qū)、特別是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)確立整體觀念、全局觀念，從中華民族的整體利益出發(fā)，加強(qiáng)行政協(xié)調(diào)，形成合作共識(shí)。為此，一是要發(fā)揮中央政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施中引導(dǎo)和推動(dòng)地方政府合作的協(xié)調(diào)作用，明確合作各方的權(quán)責(zé)。二是在中央政府層面設(shè)立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施中地方政府合作的組織、管理與協(xié)調(diào)，并完善其跟蹤協(xié)調(diào)機(jī)制；在地方省級(jí)政府層面設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)區(qū)域間政府合作事宜。三是加強(qiáng)地方政府協(xié)作和合作的立法，依法保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中地方政府協(xié)作和合作的連續(xù)性、穩(wěn)定性，為推動(dòng)各方合作提供法律保障。四是在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施中，要充分調(diào)動(dòng)并積極引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)參與，形成政府主導(dǎo)、多元主體參與的區(qū)域治理機(jī)制。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的地方政府合作，離不開持續(xù)性的動(dòng)力機(jī)制。為此，在國(guó)家實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略過(guò)程中，中央政府要通過(guò)制定和執(zhí)行行之有效的政策措施，構(gòu)建以利益互惠、利益補(bǔ)償以及考核激勵(lì)為主要內(nèi)容的地方政府合作的動(dòng)力機(jī)制。一是以利益互惠機(jī)制，不斷推進(jìn)合作各方互利共贏，實(shí)現(xiàn)“長(zhǎng)效合作”。二是以利益補(bǔ)償機(jī)制，按照“平等合作、收益共享、合理補(bǔ)償”的原則，規(guī)范和協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)利益分享和利益補(bǔ)償。三是以完善的政府引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)援助西部、東北和中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如“對(duì)口支援”、“對(duì)口合作”等。

其次，就東北、中部和西部三大地區(qū)各級(jí)地方政府而言，要充分把握和利用區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施的機(jī)遇，強(qiáng)化與東部地區(qū)以及三大地區(qū)自身之間的合作，實(shí)現(xiàn)利益共享。

西部地區(qū)、東北地區(qū)和中部地區(qū)地方政府要在中央政府政策的價(jià)值導(dǎo)向作用下，將國(guó)家西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略與國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略緊密有機(jī)結(jié)合起來(lái)，根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際，發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)“四大板塊”之間地方政府的合作，并在合作中實(shí)現(xiàn)利益共享。一是要依托并發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，東北、中部和西部三大地區(qū)與東部地區(qū)之間以及三大地區(qū)相互之間要通過(guò)制定和實(shí)施有效的協(xié)作合作政策、協(xié)議及其措施，推動(dòng)地區(qū)之間的合作互動(dòng)以及產(chǎn)業(yè)聚集，培育和發(fā)展合作型經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，采取有效政策措施，鼓勵(lì)本地區(qū)企業(yè)積極主動(dòng)地參與和融入?yún)^(qū)域價(jià)值鏈分工協(xié)作，分享、共享企業(yè)及行業(yè)成長(zhǎng)的溢出效益，推進(jìn)區(qū)域一體化和實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。二是構(gòu)建良性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移互利機(jī)制，確保雙方或多方互利共贏。西部、東北和中部三大地區(qū)地方政府要充分利用“對(duì)口支援”、“對(duì)口幫扶”和“對(duì)口合作”等區(qū)域合作平臺(tái)機(jī)制，把承接?xùn)|部沿海發(fā)達(dá)省市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移同構(gòu)建地區(qū)之間相互促進(jìn)的產(chǎn)業(yè)分工、合作體系有機(jī)結(jié)合起來(lái)，積極構(gòu)建良性互動(dòng)、互利共贏的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移機(jī)制。在平等、互利和效率的原則下，以西部、東北和中部三大地區(qū)產(chǎn)業(yè)成長(zhǎng)、發(fā)展需要為基礎(chǔ)，優(yōu)先轉(zhuǎn)移有利于三大地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)；鼓勵(lì)東部沿海發(fā)達(dá)省市效益好的行業(yè)龍頭企業(yè)作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主體和“領(lǐng)頭羊”，為三大地區(qū)、尤其是西部地區(qū)帶去優(yōu)良的技術(shù)、人才、設(shè)備以及經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)優(yōu)化三大地區(qū)、特別是西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。三是探索建立并發(fā)展以“飛地經(jīng)濟(jì)”為主要內(nèi)容的資源互補(bǔ)、互利共惠和協(xié)調(diào)發(fā)展的跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式。鼓勵(lì)東部、東北、中部和西部地區(qū)“四大板塊”之間合作共建產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移園區(qū)，推動(dòng)?xùn)|部沿海發(fā)達(dá)省市強(qiáng)、優(yōu)企業(yè)以兼并、收購(gòu)和重組的方式，與西部、東北和中部三大地區(qū)本土具有相當(dāng)比較優(yōu)勢(shì)的企業(yè)開展股權(quán)合作，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移企業(yè)與轉(zhuǎn)入地區(qū)及承接方之間的利益關(guān)系，做大做強(qiáng)西部、東北和中部三大地區(qū)優(yōu)勢(shì)企業(yè)。同時(shí)，除東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)“異地辦廠”這種“飛地經(jīng)濟(jì)”形式外，西部、東北和中部三大地區(qū)地方政府還可以搭建平臺(tái)，“筑巢引鳳”，通過(guò)簽訂政府間合作協(xié)議，雙方或多方就共同推進(jìn)在西部、東北和中部三大地區(qū)建設(shè)東部沿海發(fā)達(dá)省市產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加強(qiáng)跨區(qū)域、跨地區(qū)工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚、項(xiàng)目、人才、管理和信息等方面的合作與交流，共謀發(fā)展。

最后，就東部地區(qū)地方政府來(lái)講，要有東部地區(qū)的發(fā)展離不開東北、中部和西部地區(qū)發(fā)展的理性政治思維，支持和幫助三大相對(duì)落后或欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。

對(duì)于東部地區(qū)地方政府而言，要樹立東北、中部和西部地區(qū)的發(fā)展，既是三大地區(qū)的發(fā)展，同時(shí)也是自身發(fā)展的正確觀念，加大支持和幫助三大地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的力度。這是因?yàn)椋瑬|北、中部和西部地區(qū)的發(fā)展，必然強(qiáng)有力地支持東部地區(qū)的發(fā)展。東部地區(qū)要加強(qiáng)與三大地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合和技術(shù)合作，通過(guò)對(duì)口支援、對(duì)口合作等各種有效方式和途徑，切實(shí)幫助三大地區(qū)加速培養(yǎng)科技、經(jīng)營(yíng)管理人才，推動(dòng)?xùn)|北、中部和西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，從而為東部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，形成可靠的依托基地。

（二）區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中地方政府合作應(yīng)當(dāng)注意和處理的幾個(gè)問(wèn)題

推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)地方政府之間的合作和更好地發(fā)揮政府作用，需要注意和處理好以下兩個(gè)問(wèn)題。

首先，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，要把控制并最終縮小東部、東北、中部和西部地區(qū)“四大板塊”之間的發(fā)展差距與實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)全國(guó)均等化有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，需要關(guān)注兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是“四大板塊”之間發(fā)展差距的控制和縮?。欢腔竟卜?wù)全國(guó)均等化的實(shí)現(xiàn)。認(rèn)識(shí)前者，可以了解和掌握東部、東北、中部和西部地區(qū)“四大板塊”之間的發(fā)展現(xiàn)狀及其貧富差距狀況；認(rèn)識(shí)后者，可以把握和認(rèn)知體制環(huán)境和幸福程度?！八拇蟀鍓K”之間發(fā)展差距的控制和縮小可以為基本公共服務(wù)全國(guó)均等化的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)，但不能代表基本公共服務(wù)全國(guó)均等化已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。兩者之間既存在著一定的相關(guān)性，又具有一定的差異性。這就需要在實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略過(guò)程中要將二者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，中央政府和東部地區(qū)地方政府在幫助西部、東北和中部三大地區(qū)相對(duì)落后省、市、自治區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，還需要通過(guò)科學(xué)的政策措施以及有效的方式方法，促進(jìn)和提升其公共服務(wù)的全國(guó)均等化水平。當(dāng)前，在推動(dòng)?xùn)|北、中部和西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、縮小地區(qū)發(fā)展差距問(wèn)題上，中央政府和東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府工作的側(cè)重點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)而且必須是做好縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付工作，制定相關(guān)政策來(lái)幫助東北、中部和西部地區(qū)提升公共服務(wù)水平。為此，要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化體制機(jī)制，創(chuàng)新和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，使東北、中部和西部三大地區(qū)相對(duì)落后省、市、自治區(qū)獲得更多的發(fā)展權(quán)利和資源，更好地享有和體驗(yàn)公共服務(wù)，并擁有更多的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展機(jī)遇。

其次，在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，要把區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與“一帶一路”有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)兩者的互動(dòng)與共進(jìn)。

一是將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與外部世界的“互聯(lián)互通”有機(jī)地契合起來(lái)，充分發(fā)揮其政策和戰(zhàn)略功能。改革開放之初，中國(guó)的對(duì)外開放雖然是從海陸兩個(gè)方向進(jìn)行的，但由于國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的重心在東部沿海地區(qū)，而東北、中部和西部三大地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，特別是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，交通運(yùn)輸通訊不發(fā)達(dá)，向西、向北走出去的通道不多和不暢通，而且這些陸路通道還受到當(dāng)時(shí)諸多國(guó)內(nèi)外因素的掣肘而無(wú)法有效發(fā)揮其對(duì)外開放的作用。因而，中國(guó)的對(duì)外開放必然以東部沿海地區(qū)為依托，由東走出去。由此東部海路成為面向亞太地區(qū)、歐洲國(guó)家和地區(qū)對(duì)外開放的主要通道，并逐步形成了以4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、14個(gè)沿海開放城市，以及眾多沿江沿河開放港口城市和沿邊開放城鎮(zhèn)多層次的對(duì)外開放格局。實(shí)施“一帶一路”，必然要求我們加快補(bǔ)齊向西、向北走出去的陸路短板，從而形成海、陸兩個(gè)方向推進(jìn)對(duì)外開放及其延展的新格局，特別是加快和加大陸路方向的對(duì)外開放及其延展，最大限度地拓展中國(guó)的外部利益。新時(shí)代國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施及其與“一帶一路”的對(duì)接，要求在東部、東北、中部和西部地區(qū)“四大板塊”地方政府間的合作中，緊緊扭住并圍繞交通、運(yùn)輸、通訊、物流、管網(wǎng)以及能源設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開展，推進(jìn)國(guó)內(nèi)“四大板塊”地區(qū)之間的互聯(lián)互通，為中國(guó)與外部世界陸路方向的互聯(lián)互通奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下，東部、東北、中部和西部四大地區(qū)地方政府之間要相互分工協(xié)作與協(xié)同合作，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，積極參與“高鐵外交”，合力推進(jìn)國(guó)際骨干通道建設(shè)，盡快建成連接亞洲各次區(qū)域以及亞、非、歐三大洲之間的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)中外互聯(lián)互通，突破傳統(tǒng)交通、運(yùn)輸、通訊、管網(wǎng)等瓶頸對(duì)我國(guó)陸路方向?qū)ν忾_放及其延展的束縛。

二是將區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略與國(guó)內(nèi)各地區(qū)間的互聯(lián)互通有機(jī)銜接起來(lái)，充分發(fā)揮其政策和戰(zhàn)略功能。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受制于國(guó)內(nèi)自然、歷史、文化、工業(yè)基礎(chǔ)以及人力資源素質(zhì)等諸多因素的影響，特別是地理空間上的自然分割、非均衡區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的影響，我國(guó)逐步形成了區(qū)域之間的發(fā)展不平衡和不充分格局，特別是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展層次、程度和水平差距較大。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距較大，必然影響到“四大板塊”地區(qū)之間基礎(chǔ)設(shè)施以及資金流、技術(shù)流、人才流和信息流的互聯(lián)互通，［5］進(jìn)而直接影響到中國(guó)與外部世界的互聯(lián)互通，并最終影響到“一帶一路”的推進(jìn)。因此，國(guó)內(nèi)各地區(qū)之間的“互聯(lián)互通”，實(shí)際上就是一個(gè)“四大板塊”之間、特別是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展差距的過(guò)程，要求進(jìn)一步加快區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施及其進(jìn)程，強(qiáng)化“四大板塊”之間的互聯(lián)互通，帶動(dòng)和促進(jìn)西部、東北和中部三大地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。