王 瑜

（內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué) 行政管理系，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010）

一、問(wèn)題的提出

伴隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型與高速城市化進(jìn)程的發(fā)展，公眾對(duì)公共服務(wù)需求遞增以及環(huán)保意識(shí)日益增強(qiáng)，社會(huì)公眾利益與經(jīng)濟(jì)利益、政府利益出現(xiàn)碰撞、沖突的現(xiàn)象逐漸增多，其中備受關(guān)注的便是鄰避事件。與一般社會(huì)沖突治理中的地方政府行為不同，地方政府作為鄰避項(xiàng)目決策者、鄰避沖突治理者、公民及中央權(quán)力代理人，眾多利益訴求交織在一起促使政府行為復(fù)雜化、多樣化。對(duì)政府行為邏輯的有效把握與有力約束，有利于從實(shí)質(zhì)上平衡多方利益訴求，預(yù)防并化解鄰避沖突。

鄰避沖突是現(xiàn)代技術(shù)、權(quán)利意識(shí)、環(huán)保意識(shí)共同發(fā)展的結(jié)果，［1］學(xué)者多從公民和政府兩個(gè)主體來(lái)研究鄰避沖突的起因、過(guò)程及治理策略。Lesbir、Vittes、李永展、于建嶸、何艷玲、王佃利等學(xué)者從公民視角揭示開(kāi)通協(xié)商性對(duì)話渠道、構(gòu)建政治吸納機(jī)制來(lái)改變公民對(duì)政府的理性認(rèn)知及博弈策略；肖文濤、何顯明、賈寶林、郁建興、陳寶勝?gòu)恼袨橐暯墙沂尽皼Q定——宣布——辯護(hù)”的行政邏輯困境，強(qiáng)調(diào)從轉(zhuǎn)換鄰避沖突治理手段，變被動(dòng)強(qiáng)制為主動(dòng)協(xié)商，優(yōu)化社會(huì)管理與公共服務(wù)職能等手段提升政府沖突治理能力。

學(xué)術(shù)界對(duì)于鄰避事件的研究領(lǐng)域主要集中在維護(hù)公眾參與和優(yōu)化政府治理兩方面。本研究則借助利益分析框架對(duì)地方政府在鄰避事件中的決策、治理行為進(jìn)行解析，對(duì)于平衡多元利益訴求，化解鄰避沖突具有重要意義。

二、公共政策利益分析框架解析

本研究基于利益分析視角，構(gòu)建“利益訴求——利益激勵(lì)——行為策略”分析框架來(lái)解析鄰避事件中地方政府的行為策略。利益是人類社會(huì)活動(dòng)的基本需求，而利益訴求引發(fā)主體傾向于做出某種行為，是主體選擇行為的一種動(dòng)力。就如哈貝馬斯所說(shuō)，“在一個(gè)利益分化的社會(huì)里，利益的問(wèn)題是激發(fā)人們行為的直接或間接的源泉”［2］46?；诶娣治鲆暯茄芯空嬖V求的復(fù)雜性、多樣性，原因在于政府不僅是公眾利益的代理人，而且要具備維護(hù)、增進(jìn)組織生存所必須的資源和條件，還要滿足官員生存必須的利益要求；或者說(shuō)，政府官員是對(duì)個(gè)人利益、組織利益和公共利益等多種利益訴求進(jìn)行不斷比較權(quán)衡的“比較利益人”［3］。利益訴求與資源條件有機(jī)結(jié)合推動(dòng)主體做出具體行為策略，資源條件為主體行為動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。在財(cái)政分權(quán)與行政體制改革背景下，地方政府擁有的公共資源越來(lái)越豐厚，激勵(lì)政府自主性利益不斷擴(kuò)張。

利益激勵(lì)為主體行為的發(fā)生提供了可靠的制度保障。通過(guò)構(gòu)建激勵(lì)性制度體系，為主體進(jìn)出某一種活動(dòng)設(shè)置了一個(gè)關(guān)口和范圍；又為其中的某些主體確立了一套激勵(lì)的規(guī)制和獎(jiǎng)懲的辦法，調(diào)整人們的利益得失，促使主體對(duì)自己的成本、收益進(jìn)行權(quán)衡、比較后做出行動(dòng)決策。［4］1這樣的分析結(jié)構(gòu)把主體的行為方式與利益訴求、利益激勵(lì)緊密聯(lián)系起來(lái)。利益激勵(lì)制度體系助推政府組織多樣化的虛擬利益訴求轉(zhuǎn)化為真實(shí)可行的策略方案，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為偏好的預(yù)測(cè)、引導(dǎo)和控制作用。

三、利益分析框架下典型鄰避案例中的地方政府行為分析

在對(duì)歷年典型鄰避事件梳理的基礎(chǔ)上，本研究最終確定的研究對(duì)象為2004—2017年發(fā)生的28個(gè)鄰避沖突典型案例，涉及公共服務(wù)類、經(jīng)濟(jì)類項(xiàng)目各14個(gè)，項(xiàng)目終止11項(xiàng)、緩建8項(xiàng)，項(xiàng)目繼續(xù)9項(xiàng)。具體細(xì)節(jié)梳理如表1所示。案例選擇遵循代表性、多元性、結(jié)果確定性及支撐材料全面性、權(quán)威機(jī)構(gòu)報(bào)道真實(shí)性的原則。案例梳理按照時(shí)間、事件名稱、對(duì)抗方式、沖突原因、政府行為方式、行為結(jié)果的過(guò)程，對(duì)28個(gè)典型鄰避事件的共性、個(gè)性進(jìn)行了深入研究，為接下來(lái)的地方政府行為選擇偏好提供可靠的實(shí)證材料支撐。

表1 . 2008—2016年典型鄰避事件梳理

（一）以社會(huì)穩(wěn)定為主導(dǎo)的地方政府利益訴求

公共選擇理論推崇政府不僅是公民權(quán)力“代理人”，更是一個(gè)有自身利益追求的“經(jīng)濟(jì)人”。發(fā)展型政府理論［5］或晉升錦標(biāo)賽理論［6］也都認(rèn)為地方政府行為動(dòng)機(jī)主要以維護(hù)自身利益為主，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)與政治利益訴求兩方面。我國(guó)財(cái)政體制改革與行政體制分權(quán)喚醒了地方政府自主性意識(shí)。地方政府作為中央和公民權(quán)力代理人，擁有強(qiáng)大的公共資源，在社會(huì)利益分化的背景下，政府利益訴求在公利與私利間出現(xiàn)了搖擺。

然而，地方政府在治理鄰避沖突時(shí)，這種觀點(diǎn)卻值得商榷。如表2所示，對(duì)比28項(xiàng)鄰避事件結(jié)果與鄰避項(xiàng)目類型間的相關(guān)性可以看出，終止項(xiàng)目方面，公共服務(wù)類占比29%，經(jīng)濟(jì)類占比50%，表明政府支持行為更傾向于公共服務(wù)類；項(xiàng)目遷址、緩建方面，政府應(yīng)對(duì)兩種項(xiàng)目的支持程度相同；項(xiàng)目繼續(xù)建設(shè)方面，公共服務(wù)類占比42%，經(jīng)濟(jì)類占比21%，表明地方政府對(duì)公共服務(wù)類項(xiàng)目的支持力度大于經(jīng)濟(jì)類。上述統(tǒng)計(jì)結(jié)果驗(yàn)證了地方政府在權(quán)衡各方利益得失后更傾向于選擇維護(hù)公共服務(wù)類項(xiàng)目。

表2 . 鄰避沖突事件結(jié)果與項(xiàng)目類型間的相關(guān)性分析統(tǒng)計(jì)

鄰避沖突治理中地方政府主要利益訴求在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定兩方面。如一些經(jīng)濟(jì)類鄰避項(xiàng)目，案例2浙江蒼南三澳核電站建設(shè)實(shí)現(xiàn)高效、經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定的清潔能源，案例6廣州江門鶴山中核集團(tuán)龍灣工業(yè)園項(xiàng)目是江門鶴山擊敗40多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手后奪得的央企項(xiàng)目，中核集團(tuán)與中廣核集團(tuán)共同總投資370億元開(kāi)發(fā)。［7］如果這些項(xiàng)目選址成功將會(huì)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大收益。地方政府作為依法享有管理國(guó)家及社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，不僅要維護(hù)公共利益，而且也要為組織、個(gè)人基本權(quán)益的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件。地方政府組織利益的實(shí)現(xiàn)是它在縱向、橫向交往關(guān)系中保持地位和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。這是地方政府在鄰避項(xiàng)目規(guī)劃初期隱蔽決策的主要利益原因。

隨著沖突規(guī)模迅速壯大、對(duì)抗方式傾向暴力性，此處經(jīng)濟(jì)利益訴求與社會(huì)穩(wěn)定相比就顯得微不足道了。最終，地方政府宣布項(xiàng)目終止，暫時(shí)放棄經(jīng)濟(jì)利益來(lái)維持社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)穩(wěn)定不僅是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，更是地方政府維持安定團(tuán)結(jié)的重要保障。但一味追求社會(huì)穩(wěn)定就會(huì)導(dǎo)致地方政府出現(xiàn)怕事、不作為甚至躲事的行為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后一定程度上也會(huì)產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象。地方政府面對(duì)炙手可熱的公共資源，如何平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定間的邏輯關(guān)系與構(gòu)建科學(xué)化、合理化的激勵(lì)性制度體系有很大相關(guān)性，利益激勵(lì)制度體系有利于提升對(duì)政府行為偏好的預(yù)測(cè)、引導(dǎo)和控制。

（二）利益激勵(lì)下的地方政府行為策略

鄰避事件中，地方政府與上級(jí)機(jī)關(guān)、社會(huì)公眾、強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的互動(dòng)中，依據(jù)意識(shí)形態(tài)演變、政績(jī)至上的考核機(jī)制、政府間競(jìng)爭(zhēng)的擠壓效應(yīng)、外部制度環(huán)境千變?nèi)f化等因素，誘發(fā)地方政府進(jìn)行利益權(quán)衡，適時(shí)調(diào)整自身行為。將這些誘發(fā)地方政府自主性擴(kuò)張的制度稱為利益激勵(lì)性制度體系，體系中眾多激勵(lì)與約束制度的不同組合對(duì)地方政府的行為策略選擇產(chǎn)生重要影響。有時(shí)表現(xiàn)為被動(dòng)應(yīng)對(duì)或妥協(xié)執(zhí)行，有時(shí)表現(xiàn)為協(xié)商式互動(dòng)，有時(shí)又采取口號(hào)式或無(wú)效行為。本研究將表1中梳理的28個(gè)典型鄰避事件中的地方政府行為概括為象征式、支持式、妥協(xié)式、被動(dòng)式四種，政府不同行為偏好對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的影響存在差異。

1.強(qiáng)激勵(lì)、弱約束制度體系

強(qiáng)激勵(lì)主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的一系列分權(quán)改革重構(gòu)了地方政府行為的動(dòng)力機(jī)制，利益驅(qū)動(dòng)和政績(jī)誘惑成為地方政府行為最重要的內(nèi)在動(dòng)因，［8］加之維穩(wěn)壓力也要求地方政府構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制應(yīng)對(duì)鄰避沖突。弱約束主要表現(xiàn)在鄰避項(xiàng)目決策程序中缺乏民主化協(xié)商，決策信息公開(kāi)、共享機(jī)制形同虛設(shè)，項(xiàng)目合法性審查、評(píng)估等環(huán)節(jié)缺乏有效監(jiān)督機(jī)制約束。此時(shí)，地方政府的行為偏好以象征式執(zhí)行為主。

（1）象征式行為

一般多發(fā)生在鄰避項(xiàng)目決策階段，在強(qiáng)激勵(lì)、弱約束的制度環(huán)境下政府以維護(hù)公眾利益為行動(dòng)口號(hào)，但受資源條件上的優(yōu)勢(shì)及資源有限性的制約，促使一些政府官員滋生私利，并通過(guò)占用公共資源為自身謀取利益，由此催生象征式行為。地方政府作為中央及公眾的雙重代理人，掌握著鄰避項(xiàng)目的決策權(quán)與鄰避沖突的治理權(quán)，涉及到?jīng)Q策動(dòng)議前、草案擬定中、項(xiàng)目規(guī)劃、選址決策權(quán)都掌握在地方政府手中。在28個(gè)鄰避項(xiàng)目中只有案例12、16、24在項(xiàng)目選址階段做到主動(dòng)與居民溝通、宣傳、動(dòng)員，最終項(xiàng)目繼續(xù)。其余的25個(gè)案例中有12個(gè)（4個(gè)項(xiàng)目緩建，8個(gè)項(xiàng)目繼續(xù)）在公布項(xiàng)目選址后引發(fā)居民沖突，迫于維穩(wěn)壓力，象征式提供政策溝通和政府回應(yīng)機(jī)制，有效阻止沖突升級(jí)。案例1上海磁懸浮事件中政府兩次環(huán)評(píng)公示消息均發(fā)布在“上海環(huán)境熱線”網(wǎng)站上，而沒(méi)有在政府網(wǎng)站、環(huán)保部門相關(guān)網(wǎng)站等廣為人知的門戶網(wǎng)站或主流媒體上公示，以縮小信息受眾面的方式象征性告知公眾。剩余的13個(gè)案例中，地方政府在決策中都沒(méi)有引入多元主體協(xié)商機(jī)制，而是將鄰避沖突者視作治理對(duì)象，偶爾引入專家、學(xué)者、媒體成為政府治理鄰避沖突者的“工具”，象征性進(jìn)行意見(jiàn)咨詢，利益訴求在自主性擴(kuò)張和維穩(wěn)壓力間徘徊，表現(xiàn)出“決定——宣布——辯護(hù)”的行為邏輯。

（2）行為結(jié)果

地方政府在決策動(dòng)議前不作前期宣傳與意見(jiàn)交流會(huì)；居民政治參與權(quán)缺失，對(duì)決策項(xiàng)目科學(xué)性、合法性存在質(zhì)疑；居民利益表達(dá)不暢，激發(fā)表達(dá)形式由理性轉(zhuǎn)向非理性。案例8中廣州番禹垃圾焚燒項(xiàng)目，在規(guī)劃階段一直采取信息封閉的方式由市政府、市規(guī)劃局、市園林局主導(dǎo)決策過(guò)程。在項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)及土地預(yù)審報(bào)告通過(guò)專家論證后，公眾通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)間接渠道得知此事，發(fā)起簽名反對(duì)、抗議該項(xiàng)目。市規(guī)劃局以強(qiáng)硬態(tài)度與百名業(yè)主對(duì)話，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目已通過(guò)環(huán)評(píng)論證，必須如期開(kāi)工。市政府承諾邀請(qǐng)專家對(duì)項(xiàng)目技術(shù)、可行性進(jìn)行權(quán)威論證。事實(shí)上，專家、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)都已是廣州市政府的“傳聲筒”，權(quán)威性、科學(xué)性都存在質(zhì)疑，地方政府象征性健全公民參與權(quán)來(lái)捍衛(wèi)自主權(quán)。例如案例19、20、25都涉及污名化PX項(xiàng)目，政府象征式采納公眾意見(jiàn)，沖突事件主要負(fù)責(zé)人最終被問(wèn)責(zé)或緊急約見(jiàn)。

2.強(qiáng)激勵(lì)、強(qiáng)約束制度體系

政治錦標(biāo)賽、壓力型體制、行政發(fā)包制等規(guī)則制度塑造了政府維穩(wěn)式治理方式，［9］政務(wù)信息公開(kāi)、共享機(jī)制引發(fā)的多元主體協(xié)同共治背景下，地方政府已逐漸注重公共利益的維護(hù)，沖突治理手段從單向式壓制、管制逐步轉(zhuǎn)向互動(dòng)式疏導(dǎo)、協(xié)商。

（1）支持式行為

地方政府支持式行為多以溝通、協(xié)商為主，管制、經(jīng)濟(jì)類手段為補(bǔ)充。在鄰避事件中主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是項(xiàng)目決策階段，在規(guī)劃選址、項(xiàng)目審查時(shí)就已引入公民參與，讓公眾真正參與決策過(guò)程，與專家代表進(jìn)行意見(jiàn)交流，滿足了公民的合法利益訴求后“鄰避結(jié)”終于解開(kāi)了，項(xiàng)目如期開(kāi)工。案例12、16、24在項(xiàng)目選址決策階段通過(guò)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，建立政民良性互動(dòng)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的兩大利益目標(biāo)融合發(fā)展。［10］另一種體現(xiàn)在沖突治理階段，以互動(dòng)式協(xié)商代替壓制和限制，以最小代價(jià)化解危機(jī)事件，行動(dòng)邏輯表現(xiàn)出“博弈——妥協(xié)——協(xié)商”。案例20廈門PX項(xiàng)目及案例24杭州中泰事件沖突化解時(shí)間長(zhǎng)達(dá)三四年之久，有關(guān)部門多次主動(dòng)走訪、交換意見(jiàn)，同時(shí)組織社區(qū)居民實(shí)地調(diào)研參觀鄰避項(xiàng)目。風(fēng)險(xiǎn)信息披露與去污名化雙管齊下，在最大限度滿足居民群體正當(dāng)利益需求的基礎(chǔ)上，以正面示范、共享信息、利益補(bǔ)償、輿情監(jiān)控等措施來(lái)消解居民負(fù)面情緒，從而提高決策程序科學(xué)化水平。

（2）行為結(jié)果

支持式行為促使沖突發(fā)展以溫和型、可控型為主，事件結(jié)果以項(xiàng)目繼續(xù)或遷址為主。公眾主動(dòng)參與項(xiàng)目規(guī)劃、選址、利益補(bǔ)償方案、環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估及專家論證過(guò)程，建言獻(xiàn)策，確立協(xié)商式對(duì)話機(jī)制，滿足公眾 “政治人”參與政治生活的需求，健全“經(jīng)濟(jì)人”利益補(bǔ)償機(jī)制，有助于化解居民的對(duì)立情緒，提升政府公信力。2014年5月—2017年3月杭州中泰垃圾焚燒廠事件分別通過(guò)開(kāi)展維穩(wěn)、組織考察、專家論證與群眾協(xié)商、公開(kāi)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、協(xié)商利益補(bǔ)償方案一系列制度措施最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目原址開(kāi)工建設(shè)，實(shí)現(xiàn)追求經(jīng)濟(jì)利益與維持社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展。

3.弱激勵(lì)、強(qiáng)約束制度體系

弱激勵(lì)、強(qiáng)約束的制度環(huán)境表現(xiàn)為正向激勵(lì)機(jī)制不完善，政府行為積極性不高，但受中央政府生態(tài)治理和社會(huì)公民維權(quán)的雙重壓力，地方政府多以順應(yīng)、妥協(xié)上級(jí)政府要求來(lái)應(yīng)對(duì)鄰避事件，甚至出現(xiàn)盲目維持社會(huì)穩(wěn)定的行為偏好。

（1）妥協(xié)式行為

28個(gè)案例中，11個(gè)項(xiàng)目終止，8個(gè)項(xiàng)目遷址或緩建，多數(shù)地方政府決策已陷入“公開(kāi)——反對(duì)——終止、緩建”的怪圈循環(huán)中，怕事、躲事、不作為的妥協(xié)行為時(shí)有發(fā)生。妥協(xié)式的行動(dòng)邏輯，看似地方政府已經(jīng)控制了事態(tài)局面，實(shí)則由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失不可估量，以“居民不同意決不擅自開(kāi)工”這種口號(hào)式、妥協(xié)式的承諾達(dá)到息事寧人，大多數(shù)項(xiàng)目后續(xù)沒(méi)有進(jìn)展，項(xiàng)目終止、取消意味著地方政府放棄了該地域的經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展權(quán)。［11］

（2）行為結(jié)果

“公開(kāi)——反對(duì)——終止”的妥協(xié)式應(yīng)對(duì)給一些居心叵測(cè)之人煽動(dòng)民眾、激化沖突以可乘之機(jī)，部分公民對(duì)抗動(dòng)機(jī)已不再是簡(jiǎn)單的抗議“污染我家后院”，更多的是一種對(duì)政府、社會(huì)的泄憤。案件3、4、5、6、7、8、10、17、23中都存在暴力性對(duì)抗，占沖突事件的1/3，其中案例5啟東事件就是非理性對(duì)抗的典型案例。在“無(wú)組織、無(wú)領(lǐng)袖、無(wú)經(jīng)驗(yàn)”的模式下暴力性對(duì)抗迅速擴(kuò)大，迫使政府溝通能力喪失、無(wú)計(jì)可施，部分居民受傷、被刑拘，破壞社會(huì)秩序，社會(huì)負(fù)面影響極大。大多數(shù)項(xiàng)目后續(xù)沒(méi)有進(jìn)展，項(xiàng)目終止、取消就是這種救濟(jì)策略的結(jié)果。

4.弱激勵(lì)、弱約束制度體系

多元化決策機(jī)制缺失，信息封鎖、集體討論程序形式化，環(huán)境監(jiān)管失靈及環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)弱化等諸多約束制度環(huán)境下，壓力型體制為壟斷決策權(quán)力及尋租現(xiàn)象的存在提供了合理性，導(dǎo)致政府沒(méi)有意愿和動(dòng)力去主動(dòng)解決鄰避問(wèn)題，隨意性和短期性的被動(dòng)式治理由此滋生。

（1）模式化的被動(dòng)式行為

被動(dòng)式治理中地方政府多以環(huán)境議題、科技技術(shù)的高度復(fù)雜性為由阻礙公民參與決策。在激勵(lì)與約束機(jī)制雙重缺位的環(huán)境下，地方政府遵循著“封閉式?jīng)Q策——公開(kāi)項(xiàng)目選址、工期——引發(fā)小范圍社區(qū)居民反對(duì)——政府不理會(huì)——爆發(fā)溫和性群體沖突——政府與居民協(xié)商對(duì)話、息事寧人——非理性沖突產(chǎn)生——項(xiàng)目終止”的模式化行動(dòng)邏輯，城市間的鄰避效應(yīng)相互傳遞。

（2）行為后果

當(dāng)科技理性與維穩(wěn)政治聯(lián)合時(shí)，科技安全成了政府處理鄰避問(wèn)題的護(hù)身符，即行政上暫時(shí)“不作為”的理由。［12］地方政府將鄰避事件冷處理，沒(méi)有給激化的利益沖突方以及時(shí)回應(yīng)，促使公民在安全感缺失或單純維護(hù)正義的感召下，做出過(guò)激性救濟(jì)行為。地方政府由此陷入治理失效的尷尬局面，項(xiàng)目亂象、暴力性沖突不斷，巨大經(jīng)濟(jì)損失誰(shuí)來(lái)買單？案例1、案例6中就反映了地方政府被動(dòng)式治理迫使惠及民生的項(xiàng)目最終夭折。

在鄰避事件治理過(guò)程中，地方政府無(wú)法平衡經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)穩(wěn)定間關(guān)系，根源在于地方政府處于不同的激勵(lì)性制度環(huán)境下，他們會(huì)基于“成本—收益”間的權(quán)衡計(jì)量來(lái)選擇不同的行為策略，使相互沖突的行為共存于同一個(gè)結(jié)構(gòu)中（如圖1）。在利益分析框架下，支持式行為才是確保經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)穩(wěn)定和諧發(fā)展的首選策略。那么如何激勵(lì)象征式、被動(dòng)式、妥協(xié)式向支持式行為轉(zhuǎn)化，同時(shí)又限制支持式向妥協(xié)式、被動(dòng)式、象征式行為逆轉(zhuǎn)？要構(gòu)建激勵(lì)性制度體系確保政府的支持式行為收益增加、成本減少，被動(dòng)式、妥協(xié)式和象征式行為收益減少、成本增加，最終實(shí)現(xiàn)利益平衡。

圖1 . 利益分析框架下的地方政府行為策略轉(zhuǎn)化圖

四、利益平衡下的地方政府行為邏輯

鄰避事件并非簡(jiǎn)單的技術(shù)性、程序性問(wèn)題，更多的是不同利益間的衡量問(wèn)題。［13］中國(guó)已邁上了城市發(fā)展的快車道，由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)間的利益沖突更加明顯，城市建設(shè)中涉及到的“鄰避項(xiàng)目——鄰避沖突——鄰避效應(yīng)”傳導(dǎo)機(jī)制更加頻繁，地方政府決策程序與治理機(jī)制不能再以簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定孰輕孰重的靜態(tài)利益觀來(lái)看待，需要通過(guò)平衡利益來(lái)提升政府公信力，轉(zhuǎn)換政府治理理念和限制政府壟斷決策，確保重大項(xiàng)目決策程序依法執(zhí)行、重塑政府權(quán)威等動(dòng)態(tài)激勵(lì)性機(jī)制重塑政府行為邏輯。

（一）轉(zhuǎn)換政府治理理念，限制壟斷決策權(quán)力

從“宣布——沖突——鎮(zhèn)壓——終止”模式轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商互動(dòng)式治理，有效限制了政府壟斷決策權(quán)力的擴(kuò)張。要構(gòu)建一套適合專家學(xué)者、政府精英及公民群體的商談協(xié)商機(jī)制，深入了解涉及公民切身利益的公共事務(wù)，共同參與項(xiàng)目決策的制訂。應(yīng)對(duì)沖突升級(jí)，不應(yīng)僅僅依靠強(qiáng)制性權(quán)力，而應(yīng)對(duì)鄰避沖突做出正確、積極的回應(yīng)。政府與公民對(duì)社會(huì)事務(wù)的共同治理，才是化解鄰避沖突、平衡經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)穩(wěn)定的最佳途徑。

（二）保障公民有效參與機(jī)制，提前防御鄰避效應(yīng)

利益分化時(shí)代加速利益格局重新調(diào)整，地方政府在利益格局中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，比較勢(shì)單力薄的社會(huì)群體利益維護(hù)變得困難，鄰避情結(jié)的蔓延將對(duì)政府施政能力產(chǎn)生一定影響，因此，城市建設(shè)規(guī)劃中，首先，要健全信息共享機(jī)制，做好決策動(dòng)議前的宣傳引導(dǎo)，降低居民風(fēng)險(xiǎn)感知。其次，依據(jù)《重大行政決策程序暫行條例》，在選址規(guī)劃決策前，項(xiàng)目方應(yīng)廣泛深入開(kāi)展調(diào)查，完善公民參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、證照核發(fā)、聽(tīng)證會(huì)及意見(jiàn)收集的制度保障。涉及分歧較大的項(xiàng)目可備選兩套方案，防止項(xiàng)目被動(dòng)終止帶來(lái)巨大損失。

（三）完善利益補(bǔ)償機(jī)制，主動(dòng)回應(yīng)公眾訴求

項(xiàng)目立項(xiàng)前廣泛引入公眾參與，在協(xié)商、互動(dòng)式的談判中完善利益補(bǔ)償機(jī)制，建立鄰避事件利益補(bǔ)償機(jī)制，從實(shí)物補(bǔ)償、應(yīng)急基金、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、效益保障及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償幾方面來(lái)彌補(bǔ)項(xiàng)目周邊公眾利益受損。

（四）健全政治約束機(jī)制，限制支持式行為逆化

隱蔽決策、治理失效的現(xiàn)象助推鄰避沖突不斷升級(jí)，“意見(jiàn)領(lǐng)袖”、非法牟利者鼓動(dòng)促使對(duì)抗方式走向激化，維護(hù)政治穩(wěn)定成為地方政府第一要?jiǎng)?wù)。但受經(jīng)濟(jì)利益和壓力型體制的誘導(dǎo)，地方政府行為或出現(xiàn)搖擺，為此，需要健全政治約束機(jī)制，從監(jiān)督、問(wèn)責(zé)、處罰等方面限制支持式行為在激勵(lì)性制度弱化的情境下逆化。社會(huì)監(jiān)督機(jī)制方面需注重公民政治利益表達(dá)渠道的暢通，通過(guò)政務(wù)互動(dòng)、微博、公眾號(hào)、媒體等途徑履行公民監(jiān)督職責(zé)，反向加大政府支持式行為逆化的成本代價(jià)。

（五）完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，激勵(lì)政府決策科學(xué)化

完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制主要通過(guò)對(duì)鄰避項(xiàng)目決策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)、綜合研判，聽(tīng)取專家及社區(qū)居民意見(jiàn)，形成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，并針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)提出風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和處置預(yù)案，擺脫被動(dòng)執(zhí)法的負(fù)面效應(yīng)。提前披露風(fēng)險(xiǎn)信息并做好規(guī)制手段，在最大限度滿足居民群體正當(dāng)利益需求的基礎(chǔ)上，以正面示范、共享信息、利益補(bǔ)償、輿情監(jiān)控等措施來(lái)消解居民負(fù)面情緒，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防御與有效控制，從而激勵(lì)政府決策程序科學(xué)化水平。