武舜臣 胡凌嘯 汪明煜 于海龍

（1.清華大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，北京 100084；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；3.北京工商大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，北京 100048）

引 言

土地管理制度是國家的頂層制度設(shè)計，其實施有著最嚴格規(guī)范的管理要求。①我國城鄉(xiāng)間土地要素的自由流動被長期割裂。隨著城鎮(zhèn)化的加速推進和農(nóng)業(yè)勞動力的不斷流出，農(nóng)村建設(shè)用地外擴內(nèi)空、城鄉(xiāng)建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)失衡問題愈發(fā)嚴重，迫使既有的土地管理制度做出改變。［1］

本著提高土地配置效率、維持地方改革和發(fā)展積極性的目的，中央政府在繼續(xù)堅持嚴控新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的同時，提供了一種折衷的技術(shù)性改進模式——城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，嘗試以該政策為地方“松綁”、“開口子”。［2，3，4］2000年12月，國土資源部出臺《關(guān)于加強耕地保護促進經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施的通知》，提出要“實行建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)置換政策”，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策初具雛形。2004年10月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，第一次明確提出“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”政策（以下簡稱增減掛鉤政策）。2006年4月，天津、山東、江蘇、湖北、四川五省市被原國土資源部列為第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點。2008年6月，國土資源部下發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，使“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”正式成為政策文件的規(guī)范性用語。

與政策的密集出臺相一致，學(xué)界對增減掛鉤政策也產(chǎn)生了濃厚的興趣。相關(guān)文獻分為三大類：第一，政策出臺必要性的理論分析。增減掛鉤政策的必要性有兩個前提，一是現(xiàn)今的土地管理制度一定程度影響了土地資源配置效率的提升，二是現(xiàn)今的土地管理制度不具備調(diào)整的可能性。圍繞以上兩個前提，學(xué)者從理論角度對增減掛鉤政策的必要性展開分析，如譚明智［4］、譚林麗和劉銳［5］、賀雪峰［6］等。第二，試點模式的基本做法、經(jīng)驗和問題。始于2000年的增減掛鉤政策，已然在多個地區(qū)推行多年。不同試點地區(qū)根據(jù)各自的政策解讀和當(dāng)?shù)噩F(xiàn)狀，實行了多樣化的模式做法，圍繞這些做法在政策執(zhí)行中、收益分配中的經(jīng)驗和問題，涌現(xiàn)出更為豐富的文獻，如張海鵬［7］、韓立達和王靜［8］等。第三，基于理論分析或?qū)嵺`模式分析后的優(yōu)化路徑。結(jié)合理論或?qū)嵺`模式中增減掛鉤政策表現(xiàn)出的問題，提出有針對性的改進建議，如劉建生［9］等、鄭俊鵬［10］等。

回顧增減掛鉤政策的推進歷程，在諸多謹小慎微的實踐過程當(dāng)中，短時間存在過若干“超常規(guī)政策”階段。②其中，四川是這種“超常規(guī)政策”出現(xiàn)次數(shù)最多的省份。為更好地支持2008年汶川地震和2013年蘆山地震的災(zāi)后恢復(fù)重建工作，四川省相關(guān)震區(qū)獲得了災(zāi)后重建增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)預(yù)支使用的權(quán)利。面對脫貧攻堅的艱巨任務(wù)，2015年12月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出了“在連片特困地區(qū)和國家扶貧開發(fā)工作重點縣開展易地扶貧搬遷，允許將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)在省域范圍內(nèi)使用”的超常規(guī)政策。此時，四川省部分深度貧困地區(qū)再次獲得了更富彈性的建設(shè)用地增減掛鉤政策，而且，這類“超常規(guī)政策”的制定和實施，也事實上為災(zāi)區(qū)重建和脫貧攻堅提供了有力的支持。

從全國層面看，自2018年中央一號文件提出建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑機制后，2018年3月，國務(wù)院辦公廳先后印發(fā)了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》和《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》，才將增減掛鉤政策再次升級，允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標(biāo)跨省調(diào)劑，并首次以政策形式加以落實。2018年7月，自然資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑實施辦法》，進一步明確了有關(guān)要求。此時，作為以增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的先行試點省份，四川省的實踐經(jīng)驗對進一步借助國土資源政策、特別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷，有著重要的現(xiàn)實意義。本文基于建設(shè)用地增減掛鉤政策的既有研究，結(jié)合調(diào)研資料，比較分析脫貧攻堅背景下四川省貧困地區(qū)建設(shè)用地增減掛鉤政策的超常規(guī)特征，并就這種政策突破帶來的紅利和潛在風(fēng)險展開分析，為更好地保障建設(shè)用地增減掛鉤政策順利推進提供參考。

一、建設(shè)用地增減掛鉤政策的緣起與爭議

（一）建設(shè)用地增減掛鉤政策的緣起

建設(shè)用地增減掛鉤政策，是在不改變原土地管理框架的基礎(chǔ)上，對原有制度的補充和邊際突破。長期以來，我國土地管理實行國家統(tǒng)一管理，對于既定的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，地方政府不得突破。建設(shè)用地增減掛鉤政策，則以不占用當(dāng)年度新增建設(shè)用地指標(biāo)的前提下，為城鄉(xiāng)土地資源再配置提供了新的路徑。［7］在土地資源供需矛盾的背景下，這種路徑能夠在不觸動耕地紅線的前提下，實現(xiàn)土地資源的流動和增值，達成農(nóng)民、企業(yè)和國家的共贏。［3］就當(dāng)前發(fā)展而言，建設(shè)用地增減掛鉤政策的制定和實施，可以打破工業(yè)化、城市化發(fā)展的年度新增建設(shè)用地指標(biāo)瓶頸。如此，無疑為地方政府提供了巨大紅利。建設(shè)用地增減掛鉤政策的形成路徑見圖1。

圖1 . 建設(shè)用地增減掛鉤政策形成與本質(zhì)

由圖1可知，嚴控的建設(shè)用地制度成為土地資源供需矛盾的制度根源。地方政府對土地財政的偏好和農(nóng)村人口的加速外流，則讓矛盾更為突出。這種矛盾成為現(xiàn)有建設(shè)用地制度改革的主要推動力。經(jīng)綜合考量，中央政府最終選擇了一種折衷的技術(shù)性改進：在不觸及原土地管理制度的基礎(chǔ)上，給地方政府用地指標(biāo)獲得提供新的渠道?；诖耍ㄔO(shè)用地增減掛鉤政策順應(yīng)出現(xiàn)。

（二）建設(shè)用地增減掛鉤政策的爭議

建設(shè)用地增減掛鉤政策是中央本著給地方“松綁”、“開口子”的良好愿望，旨在將土地配置放開后的收益讓渡于地方政府，以提高地方政府發(fā)展積極性的優(yōu)惠政策。［4］作為一種制度突破，建設(shè)用地增減掛鉤政策在不占用當(dāng)年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)的前提下，為地方政府城市建設(shè)用地指標(biāo)獲取提供了一條新的途徑，理論上有助于盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，提高土地利用效率，緩解城鄉(xiāng)用地供需矛盾。［11，12］

然而，制度的表面合理并不意味著能實現(xiàn)與實踐的有效對接。［5］具體實踐中，即便各地根據(jù)本地實際進行了一些有意義的探索，涌現(xiàn)出諸如重慶地票模式、成都溫江模式、天津宅基地換保障房模式及嘉興兩轉(zhuǎn)兩換模式等建設(shè)用地增減掛鉤實踐形式。然而，作為一種試點探索，建設(shè)用地增減掛鉤政策不僅缺乏必要的法律支撐，③［8，13］也缺乏相應(yīng)的實踐規(guī)范。正因如此，落實建設(shè)用地增減掛鉤政策的地方政府，也常因政策執(zhí)行方式偏差而引發(fā)社會矛盾及理論爭議，出現(xiàn)諸如強拆強建［9］、增值收益分配不均［14］，以及指標(biāo)過度計劃控制［10］等問題。

于是，圍繞建設(shè)用地增減掛鉤政策，理論界出現(xiàn)了兩種聲音：一是贊成論。認為增減掛鉤政策總體上有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，問題多存在于實踐層面，不能完全否定政策的合理性。［15，16］由此，建議繼續(xù)完善相關(guān)體制，深化增減掛鉤指標(biāo)的市場化程度，加強對實踐層面的規(guī)范。［3，17］二是批評論。鑒于增減掛鉤實施中的諸多問題，提出需綜合考量增減掛鉤政策在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的利弊，建議限制甚至取消增減掛鉤試點。［18，19］與此類似，鑒于土地在國計民生中的重要性，決策層對建設(shè)用地增減掛鉤政策的態(tài)度也一直不甚明了，地方政府在建設(shè)用地增減掛鉤的使用上謹小慎微。自2005年城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策啟動以來，政策實施歷程難稱順利，“試點”身份也一直未能轉(zhuǎn)正。［20］

二、脫貧攻堅下的“超常規(guī)”建設(shè)用地增減掛鉤政策

（一）建設(shè)用地增減掛鉤政策的“緊”與“松”

誠然，中央政府在增減掛鉤政策試點方面有著較為嚴格的控制，各試點地區(qū)在運作中也謹小慎微，制度方面很少有大的突破。而且，2010年底，國務(wù)院頒布的《關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)［2010］47號），更是“嚴格規(guī)范”了增減掛鉤試點的操作空間。至此，除重慶作為特批身份所實行的地票制度外，其余試點的建設(shè)用地增減掛鉤近乎都局限于同一城市內(nèi)部的城郊與鄉(xiāng)村之間。由于同一地區(qū)內(nèi)部級差地租較小，在復(fù)墾成本較高的地區(qū)，建設(shè)用地增減掛鉤政策并未得到地方縣市的積極響應(yīng)。［5］自此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策整體收緊。

當(dāng)然，面對某些特殊情形，國土資源部也會適當(dāng)放寬政策，以解地方政府的燃眉之急。具體來說，從2005年增減掛鉤試點實行以來，除重慶的地票制度以特批形式持續(xù)存在外，這種特例還被應(yīng)用于災(zāi)后重建及易地扶貧搬遷之中。［21，22］然而，超常規(guī)政策在實現(xiàn)制度突破的同時，潛在的風(fēng)險可能遠超常規(guī)政策時期。因此，在超常規(guī)政策的實施過程中，也會出現(xiàn)其他環(huán)節(jié)調(diào)控的強化。以四川省為例，雖然給予了貧困地區(qū)可跨省交易的指標(biāo)，卻強化了對指標(biāo)交易過程的政府干預(yù)力度。

（二）四川貧困地區(qū)建設(shè)用地增減掛鉤“超常規(guī)政策”的具體內(nèi)容

四川調(diào)研中了解，為積極支持扶貧開發(fā)以及易地扶貧搬遷工作，國土資源部下發(fā)的《國土資源部關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國土資規(guī)［2016］2號）中指出，不僅要將“增減掛鉤指標(biāo)向貧困地區(qū)傾斜”，更要嘗試“拓展貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)使用范圍”。2017年11月，國土資源部下發(fā)的《國土資源部關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》（國土資規(guī)［2017］10號）中指出，深度貧困地區(qū)節(jié)余的增減掛鉤指標(biāo)可在東西部扶貧協(xié)作和對口支援框架內(nèi)跨省域流轉(zhuǎn)使用，進一步拓展了貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)的使用范圍。作為配套，2017年5月四川省國土資源廳等多部門下發(fā)了《四川省進一步深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點改革助推脫貧攻堅意見》（川國土資發(fā)［2017］48號），重點從三個方面加大了對貧困地區(qū)的支持。第一，探索建立了貧困地區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)預(yù)支使用制度。對全省88個貧困縣，在增減掛鉤項目立項審批后，只要符合一定條件，就可以提前使用30%的節(jié)余指標(biāo)。第二，深度貧困地區(qū)可享受省內(nèi)流轉(zhuǎn)指標(biāo)不受規(guī)模限制的待遇。第三，根據(jù)東部對口支援地區(qū)的實際需要，調(diào)整土地利用年度計劃。即每年在下達新增建設(shè)用地計劃時，根據(jù)東部對口支援城市的實際需要，向其承接的集中連片特困地區(qū)和國家扶貧工作重點縣下達增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)任務(wù)數(shù)，并作為硬性指標(biāo)考核。

如此，為助推脫貧攻堅，國土資源部及下屬部門在貧困地區(qū)建設(shè)用地增減掛鉤方面給出了超常規(guī)政策，也讓貧困地區(qū)成為試點中的試點。從政策內(nèi)容看，貧困地區(qū)實施的超常規(guī)政策不僅在指標(biāo)數(shù)量，更在指標(biāo)適用范圍上有了重大突破。脫貧攻堅歷史契機下，中央政府更大程度的放權(quán)，將有助于更好發(fā)揮增減掛鉤政策提升土地配置效率的作用。至此，常規(guī)及特殊地區(qū)的增減掛鉤政策體系，如圖2所示。

圖2.中央放權(quán)差異下建設(shè)用地增減掛鉤政策關(guān)鍵環(huán)節(jié)

圖2 中，建設(shè)用地增減掛鉤政策主要涉及指標(biāo)總量、指標(biāo)分配、指標(biāo)生產(chǎn)、指標(biāo)交易和收益分配五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其中，指標(biāo)生產(chǎn)部分由各地方根據(jù)現(xiàn)實差異單獨掌控，屬于更寬泛的土地整理問題，與中央政府是否放權(quán)關(guān)系不大。收益分配部分，除貧困縣跨省交易部分由國土資源部“統(tǒng)購統(tǒng)銷”外，更多的分配空間來自地方政府與諸多主體實踐層面的操作，也不具有鮮明的制度設(shè)計差異，這里也不做贅述。下面，圍繞剩余的三個環(huán)節(jié)（即指標(biāo)總量、指標(biāo)分配和指標(biāo)交易），就脫貧攻堅背景下增減掛鉤政策的“超常規(guī)”特征進行比較說明（見表1）。

結(jié)合表1，以四川省案例進行說明。相比于常規(guī)政策中的諸縣（區(qū)），中央政府對超常規(guī)政策中的貧困縣和非貧困縣放權(quán)存在較大差異。其中，非貧困縣建設(shè)用地增減掛鉤政策與多數(shù)地區(qū)相同，具有計劃分配、有限指標(biāo)、縣（區(qū)）內(nèi)交易，計劃價格④等特征。而對貧困縣而言，由于給予了特殊照顧，其指標(biāo)可按交易空間差異分為省內(nèi)交易指標(biāo)部分和跨省交易指標(biāo)部分。貧困縣省內(nèi)交易指標(biāo)部分具有無限指標(biāo)、計劃價格的特點，而可跨省交易指標(biāo)則受到有限指標(biāo)、計劃分配、計劃價格的限制，盡管放寬了交易空間，但交易指標(biāo)限量和計劃價格限制避免了可能的過度交易。胡傳景［23］在研究中指出，即便國家限定了掛鉤指標(biāo)數(shù)量，也會有個別地方為達到獲取拓展城鎮(zhèn)建設(shè)空間所需用地指標(biāo)的目的而突破這種規(guī)模。此時，貧困縣不受指標(biāo)規(guī)模限制的特殊優(yōu)惠，將給這種規(guī)模突破提供某種程度的示范或托詞，在推動貧困地區(qū)從建設(shè)用地增減掛鉤政策中獲得更多紅利的同時，也帶來了更高的潛在風(fēng)險。

表1 . 增減掛鉤超常規(guī)政策特征的分類比較

（三）四川省建設(shè)用地增減掛鉤政策落實中的問題表現(xiàn)

政策成效不僅取決于政策制定的科學(xué)性，更易受政策執(zhí)行過程的影響。地方政府的政策執(zhí)行從來就是影響政策效果的重要原因。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策則因政策設(shè)定之初的缺陷和產(chǎn)權(quán)制度改革的不徹底，放大了地方政府施政過程中的既有問題，加之政策涉及主體多、金額大、輿論敏感性強，也就使得政策落實中的問題顯得更加突兀和尖銳。

1.掛鉤指標(biāo)運作倚重行政計劃，配置效率和政策公平性不足

指標(biāo)分配的計劃性降低了土地利用效率，也導(dǎo)致了分配不公。除特殊時期及特別區(qū)域外，中央政府對各級政府增減掛鉤指標(biāo)都有嚴格的總量控制。這種極具計劃色彩的總量控制手段，常因為各級土地資源管理部門缺乏統(tǒng)一的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)確定和分配機制，導(dǎo)致指標(biāo)分配的盲目性及潛在的地方尋租和行賄受賄問題。［8，24］

此外，為應(yīng)對災(zāi)后重建或脫貧攻堅而制定的特殊政策，在一定程度改變原有分配規(guī)則的同時，也導(dǎo)致了一種不公。按照有關(guān)文件規(guī)定，四川省內(nèi)增減掛鉤指標(biāo)不受指標(biāo)規(guī)模限制的基本實施單位是縣，非貧困縣中的貧困村無法享受該待遇，這就導(dǎo)致了政策資源分配中的不公平。

政策時效性加大指標(biāo)生產(chǎn)“大拆大建”風(fēng)險。指標(biāo)生產(chǎn)方面的運動式拆村并居、農(nóng)民“被上樓”等問題長期存在，卻一直未能得到很好的解決。［10，25，26］在四川，由于超常規(guī)政策的時效性，如果地方政府存在急于求成的思想認識，為盡快完成上級指標(biāo)，更容易導(dǎo)致大拆大建，并誘發(fā)尖銳的矛盾沖突。［27］反過來，這類事實又可能成為決策層或部分學(xué)者建議限制或取消建設(shè)用地增減掛鉤的重要依據(jù)。［18，19］

指標(biāo)交易的空間范圍和計劃定價影響了政策紅利的釋放。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除重慶和極少數(shù)特例試點地區(qū)外，其余試點地區(qū)掛鉤指標(biāo)的使用仍屬于封閉運行，只限于縣（市、區(qū)）項目區(qū)范圍內(nèi)落地，指標(biāo)使用效率低且供需區(qū)域不匹配。［10］考慮到指標(biāo)交易背后的經(jīng)濟機理，同一地區(qū)內(nèi)部并不具有足夠的級差地租，指標(biāo)的增值空間有限。此外，即便是指標(biāo)交易范圍放開的地區(qū)，級差地租效應(yīng)的發(fā)揮也受到了政府指導(dǎo)價的限制。以四川馬邊彝族自治縣的土地增減掛鉤指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)交易為例，浙江省紹興市越城區(qū)與馬邊彝族自治縣的級差地租很高，但在國土資源部“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的干預(yù)下，馬邊彝族自治縣最終獲得的掛鉤指標(biāo)價格僅30萬/畝，指標(biāo)范圍放開后的紅利并沒有得到充分釋放。

2.相關(guān)利益主體間的收益分配失衡，交易實現(xiàn)和弱勢群體利益保護受阻

建設(shè)用地增減掛鉤政策下，土地資源再配置后的收益交由地方政府，等價于中央政府的一種稅收讓渡。然而，這種利好卻一直未能在相關(guān)主體間找到一種滿足各方訴求的分配模式。［7，28］四川省建設(shè)用地增減掛鉤政策落實中的收益分配問題大致表現(xiàn)為如下三個層面：

第一，上下級政府間的收益分配。四川調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，自國務(wù)院辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》起，國土資源部就采用“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的方式對四川省貧困地區(qū)獲得的跨省節(jié)余指標(biāo)進行統(tǒng)一規(guī)劃。即貧困地區(qū)提供的跨省節(jié)余指標(biāo)應(yīng)交由國土資源部，節(jié)余指標(biāo)需求地區(qū)也需向國土資源部提交備案。最后，國土資源部統(tǒng)一規(guī)劃，調(diào)整匹配。此時，與對口支援框架內(nèi)的跨省交易相比，節(jié)余指標(biāo)輸出地區(qū)畝均價格有所降低，但理論上有助于擴大指標(biāo)配置空間，進而提升配置效率。且國土資源部承諾，無論指標(biāo)是否已經(jīng)交易，都可先期返還節(jié)余指標(biāo)總價值的70%，因此具有了一定的保障性質(zhì)。以2017年馬邊彝族自治縣的土地增減掛鉤指標(biāo)跨省流轉(zhuǎn)協(xié)議為例，交由國土資源部統(tǒng)一規(guī)劃前，雙方協(xié)議掛鉤指標(biāo)畝均72萬。交由國土資源部統(tǒng)購統(tǒng)銷后，原國土資源部給馬邊政府的掛鉤指標(biāo)指導(dǎo)價格為30萬/畝。這樣，同等面積的指標(biāo)，馬邊政府直接獲得的收益減少了一半以上。而且，訪談中了解，國土資源部門將節(jié)余指標(biāo)賣給前交易方——浙江省紹興市越城區(qū)時，價格可能不止72萬/畝。至于中間的差價，則由國土資源部統(tǒng)籌安排，用于更大范圍的扶貧投入。此時，便出現(xiàn)了土地增值收益在國土資源部與貧困地區(qū)政府間的分配問題。至于何種分配更為合理，目前尚有爭議。四川涼山調(diào)研中了解到，由于當(dāng)?shù)赝恋卣沓杀鞠鄬^高，30萬/畝的統(tǒng)一指導(dǎo)價格甚至不能彌補土地整理成本，當(dāng)?shù)卣兄嵘恋卦鲋凳找娣窒肀壤募鼻泻粲酢?/p>

第二，地方政府和村集體間的收益分配。有關(guān)政策規(guī)定，“經(jīng)批準(zhǔn)將節(jié)約的指標(biāo)少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農(nóng)村”。然而，從實際情況看，由于地方政府享有較大的自由裁量權(quán)，村集體最終能獲得多少土地增值收益還是取決于當(dāng)?shù)卣?。由此，追求短期利益最大化的部分地方政府可能會違反政策規(guī)定，降低給村集體的增值收益返還比例。［11］

第三，地方政府、村集體與農(nóng)戶之間的收益分配。限于土地產(chǎn)權(quán)不明，地方政府、村集體與農(nóng)戶間的收益分配也存有一定問題。［8］調(diào)研中獲悉，盡管四川省已完成了宅基地確權(quán)，但建設(shè)用地增減掛鉤中宅基地面積依然取自第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)。該數(shù)據(jù)本身的不完善（如并沒有相應(yīng)面積的確權(quán)證作為依據(jù)）加劇了收益分配問題。

當(dāng)前，多次突出強調(diào)保障農(nóng)戶利益的政府文件并沒有改變農(nóng)戶在指標(biāo)收益分配中處于最為弱勢地位的現(xiàn)實，農(nóng)民從土地增值中獲得的收益依然偏低。［29］根據(jù)韓梅和桂徐雄［24］的研究，由于政策運行過程缺乏有效的監(jiān)管措施和糾偏機制，很多地方的農(nóng)民從土地出讓中獲得的收益不到總收益的10%，地方政府和基層村組織損害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)民對收益分配的滿意度普遍偏低。［21］

三、建設(shè)用地增減掛鉤“扶貧特例”落實中的隱憂

跟學(xué)界的預(yù)期一致，調(diào)研中相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)也一致認為，中央政府給予貧困地區(qū)建設(shè)用地增減掛鉤政策的突破，等同于中央給貧困地區(qū)的一種優(yōu)惠。這種特殊政策激發(fā)了貧困地區(qū)地方政府建設(shè)用地增減掛鉤政策的實施動力，既為脫貧攻堅提供了建設(shè)用地保障，又為農(nóng)民住房、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了資金支持。然而，作為配合脫貧攻堅的超常規(guī)政策，當(dāng)前的建設(shè)用地增減掛鉤政策的突破也存在一些潛在問題。

（一）政策時效對政策整合協(xié)同提出新挑戰(zhàn)

“三農(nóng)”問題的系列政策，從來都具有形式上相對獨立但作用上互相交叉的特征。正因為此，任一政策目標(biāo)的實現(xiàn)，都需加強政策間的融合與發(fā)展，實現(xiàn)政策協(xié)同以擴大政策輸出效應(yīng)。［30］然而，無論是現(xiàn)今的脫貧攻堅還是前期的地災(zāi)搬遷，都是獨立于增減掛鉤政策的獨立政策，也存在著政策單獨調(diào)整的可能。一旦一項政策發(fā)生調(diào)整，相應(yīng)政策的配套措施也要發(fā)生變動。同樣的，在貧困地區(qū)建設(shè)用地增減掛鉤政策由“常規(guī)”到“超常規(guī)”的過程中，既要在時效內(nèi)重塑建設(shè)用地增減掛鉤政策與既有政策的協(xié)同，又要考慮時效過后的過渡策略，避免政策調(diào)整后帶來的遺留問題。

四川調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，為助推脫貧攻堅，地方政府綜合了增減掛鉤、土地整治和地災(zāi)防治等自然資源政策⑤，在對多項政策持續(xù)創(chuàng)新和組合運用的基礎(chǔ)上，產(chǎn)生了“一加一大于二”的政策疊加效應(yīng)和“四兩撥千斤”的政策放大效應(yīng)。此時，貧困地區(qū)增減掛鉤政策的“超常規(guī)”調(diào)整，勢必會打破既有的政策平衡，產(chǎn)生新一輪的政策整合成本。在四川省某山區(qū)貧困村調(diào)研中獲悉，調(diào)整的政策改變了異地扶貧搬遷原本的補償規(guī)則，造成了政策執(zhí)行中新的沖突與不協(xié)調(diào)，本來應(yīng)該順利完成的整村搬遷任務(wù)，卻因為政策調(diào)整后補貼強度的降低影響了后搬遷群體的搬遷意愿，時至調(diào)研時，雖多數(shù)農(nóng)戶都已搬入新居，仍有3家農(nóng)戶的住宅留在半山腰，不愿繼續(xù)搬遷。

此外，中央政府可能的政策調(diào)整也給建設(shè)用地增減掛鉤的政策突破后如何穩(wěn)定過渡留下后患。以當(dāng)前的扶貧為例，國家扶貧時間節(jié)點是2020年，而建設(shè)用地增減掛鉤政策部分文件的截止時間是2022年。2020年實現(xiàn)全面脫貧后，中央政府是否會繼續(xù)給原貧困縣現(xiàn)有的政策支持并無法預(yù)見。此時，即便原貧困地區(qū)地方政府綜合考量了農(nóng)村居民點整理可補充有效耕地面積的數(shù)量及新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求量，也可能因為可交易空間的突變而導(dǎo)致后期指標(biāo)的“賣難”。此時，即有可能因前期的土地整理給貧困縣帶來巨大的財政壓力，亦或者由上級政府兜底轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞壵呢搨?/p>

（二）基于縣級單位的政策實施方式產(chǎn)生新的區(qū)域公平問題

試點的存在本身就意味著試點地區(qū)和非試點地區(qū)的政策差異，以及由此導(dǎo)致的要素向試點地區(qū)的流動以及試點和非試點地區(qū)要素稟賦和配置效率的差異。當(dāng)前，非貧困村和貧困村在政策適用上的差異，以及由此導(dǎo)致的不平衡問題廣受關(guān)注，也由此延伸出扶貧政策的“懸崖效應(yīng)”，即在扶貧資源層層加碼的情況下，貧困戶因福利疊加，遠遠好于原本境況相似的臨界貧困人群。［31］在四川省的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，享受超常規(guī)增減掛鉤政策的基本行政單位是縣（區(qū)），只有納入試點的貧困縣才有資格享受這種超常規(guī)政策。如此，這就導(dǎo)致了非貧困縣的貧困村并不能享受貧困縣相關(guān)增減掛鉤指標(biāo)政策的區(qū)域不公。如德昌縣是四川省涼山彝族自治州典型的非貧困縣，年財政收入?yún)s不足8000萬，有著32個貧困村。然而，由于不屬于貧困縣，就無法被賦予超常規(guī)的建設(shè)用地增減掛鉤政策，以及享受相應(yīng)的制度紅利。顯然，跟貧困縣的貧困村相比，當(dāng)?shù)刎毨Т宓姆鲐殕栴}可能更為嚴峻。

（三）政策的短期性和省內(nèi)指標(biāo)的不設(shè)限導(dǎo)致節(jié)約指標(biāo)過度生產(chǎn)

作為一種政策紅利，而且很可能只是一定期限內(nèi)有效的紅利，極有可能誘發(fā)貧困地區(qū)政府短期內(nèi)謀求過多節(jié)余指標(biāo)的沖動。相應(yīng)的，其他地區(qū)一度出現(xiàn)的大拆大建、農(nóng)民被上樓等現(xiàn)象也可能在貧困地區(qū)上演，且更為突出。實地調(diào)查中了解到，各地區(qū)增減掛鉤政策的實施都是一把手親自抓，工作力度很強，且自2017年起每年都制定目標(biāo)任務(wù)。正因為如此，就出現(xiàn)了諸如四川省德昌縣在2016年以前增減掛鉤項目僅立項10項，但在隨后的2016年12月—2018年11月，實現(xiàn)立項202項，涉及土地指標(biāo)5萬畝，備報項目626項，涉及指標(biāo)土地15萬畝，節(jié)余指標(biāo)生產(chǎn)速度大幅提升的過度生產(chǎn)現(xiàn)象。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于超常規(guī)政策有隨時取消的可能，地方政府在增減掛鉤項目立項中的短期動機明顯，往往鼓勵下級政府短時間內(nèi)盡可能開發(fā)更多的節(jié)余指標(biāo)，并刻意避開節(jié)余指標(biāo)潛在的交易風(fēng)險?？紤]到貧困地區(qū)節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)已然存在買方不足的情形下，如何消化過度生產(chǎn)的節(jié)余指標(biāo)問題將變得更為嚴峻。脫貧攻堅期間，四川省給省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)設(shè)置了地方政府剛性指標(biāo)考核，雖在一定程度上緩解了買方不足的問題。但問題的關(guān)鍵在于脫貧攻堅勝利之后，這種配套政策能否繼續(xù)維持下去，將直接影響超常規(guī)增減掛鉤地區(qū)先前產(chǎn)生的指標(biāo)能否順利消化。

（四）增減掛鉤指標(biāo)交易半徑的擴大使地區(qū)發(fā)展權(quán)的權(quán)衡更顯重要

土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的派生權(quán)利，是在土地利用的基礎(chǔ)上進行再發(fā)展的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是指將一塊土地進行非農(nóng)開發(fā)的權(quán)利，通過市場機制轉(zhuǎn)移到另一塊土地。［11］中國的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，雖更多是由政府主導(dǎo)，但本質(zhì)上同樣是土地發(fā)展權(quán)的交易。［32］建設(shè)用地指標(biāo)的轉(zhuǎn)移，讓遠郊農(nóng)村在得到現(xiàn)期發(fā)展資金的同時，也失去了未來土地工業(yè)化的發(fā)展空間。實踐中發(fā)現(xiàn)，地方政府試點掛鉤的目標(biāo)錯位，在增加更多城市建設(shè)用地指標(biāo)的同時，讓農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)更加緊張。［33］

在超常規(guī)政策下，這種發(fā)展權(quán)問題不再局限于城鄉(xiāng)之間，也出現(xiàn)在貧困地區(qū)和非貧困地區(qū)之間。當(dāng)前，實現(xiàn)貧困地區(qū)脫貧，缺少的不僅是資金，也有建設(shè)用地指標(biāo)。作為精準(zhǔn)扶貧最重要的實現(xiàn)路徑，產(chǎn)業(yè)扶貧的扶貧項目常因建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)模限制而難以落地。［20］基于此，對貧困地區(qū)跨省交易的放開及不設(shè)限的省內(nèi)指標(biāo)規(guī)模，可能會讓貧困地區(qū)賣出過多的節(jié)余指標(biāo)，加重有限建設(shè)用地指標(biāo)分配中的“重城市、輕農(nóng)村”趨勢，不利于產(chǎn)業(yè)扶貧的項目落地和扶貧效能的釋放。此外，在貧困地區(qū)計劃內(nèi)建設(shè)指標(biāo)本身就不充裕的條件下，更多的易整理土地被作為增減掛鉤指標(biāo)銷售出去，也會對貧困地區(qū)未來的城市發(fā)展和建設(shè)帶來不利影響。［23］

結(jié)論與政策啟示

為保障易地扶貧搬遷項目的資金與建設(shè)用地供給，四川省的貧困縣不僅享有了不受規(guī)模限制的省內(nèi)增減掛鉤指標(biāo)，更獲得了部分可跨省交易指標(biāo)。正因為此，政策調(diào)整后，這部分地區(qū)積極參與到土地增減掛鉤和土地開發(fā)整理當(dāng)中，紛紛制定節(jié)余指標(biāo)目標(biāo)。然而，考慮到政策的時效性⑥，一旦全面脫貧實現(xiàn)，針對原貧困地區(qū)的“超常規(guī)政策”⑦能否持續(xù)值得擔(dān)憂？如果政策重新收緊，尤其是交易空間縮小，節(jié)余指標(biāo)的買方極可能出現(xiàn)斷崖式減少，原貧困地區(qū)開墾的節(jié)余指標(biāo)就不得不面臨沒有買主的局面。此時，節(jié)余指標(biāo)開墾背后的政府墊支成本將無處得到彌補。如此，不僅會加劇貧困地區(qū)的債務(wù)負擔(dān)，甚至有導(dǎo)致脫貧地區(qū)返貧的可能。

當(dāng)然，相對于常規(guī)的建設(shè)用地增減掛鉤政策，四川省的超常規(guī)政策在指標(biāo)交易半徑、交易數(shù)量和指標(biāo)預(yù)支等方面都有了一定突破，既實現(xiàn)了對既有政策的創(chuàng)新，又為脫貧攻堅提供了建設(shè)用地保障和資金支持。而且，從上文的問題歸納可知，更多的問題并非源于超常規(guī)增減掛鉤政策本身，而是政策調(diào)整轉(zhuǎn)換中的適應(yīng)性問題。如果超常規(guī)政策得以轉(zhuǎn)為常規(guī)，讓既有政策能夠持續(xù)，不少問題就會被替代性解決，增減掛鉤政策的改革就能得到推進，甚至可以給穩(wěn)固的土地管理制度松土，擺脫建設(shè)用地指標(biāo)和增減掛鉤指標(biāo)的“雙軌”現(xiàn)狀，進一步提升土地利用效率。

當(dāng)然，從短期看，則需要繼續(xù)完善既有的超常規(guī)增減掛鉤政策，以實現(xiàn)助力脫貧攻堅的同時，維系2020年后政策的穩(wěn)定性。針對上一節(jié)提出的問題，擬提出如下應(yīng)對策略。

（一）合理調(diào)控不限量省內(nèi)掛鉤指標(biāo)的開發(fā)力度

加強上級政府對指標(biāo)不限量地區(qū)（主要是貧困縣）節(jié)余指標(biāo)生產(chǎn)的目標(biāo)管控。四川超常規(guī)政策的經(jīng)驗是要做到“有放有收”，放開了數(shù)量，就需要在交易價格、交易平臺或交易保障方面做文章，避免指標(biāo)過度生產(chǎn)。對擁有指標(biāo)不限量的地方政府，應(yīng)綜合考量指標(biāo)生產(chǎn)成本及潛在指標(biāo)生產(chǎn)能力，權(quán)衡當(dāng)期發(fā)展和未來發(fā)展的利弊。具體來說，在指標(biāo)生產(chǎn)上，需綜合考量農(nóng)村居民點整理可補充有效耕地面積數(shù)量，以及土地整理的成本。在指標(biāo)交易上，要合理預(yù)期新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的需求對象及需求量，并對可能的政策調(diào)整進行預(yù)判。基于此，合理確定指標(biāo)生產(chǎn)數(shù)量，避免后期過多指標(biāo)無法完成交接導(dǎo)致的地方債務(wù)風(fēng)險。

（二）拓寬指標(biāo)用途實現(xiàn)風(fēng)險分散

節(jié)余指標(biāo)的調(diào)控政策性明顯，也導(dǎo)致了指標(biāo)用途的單一。在節(jié)余指標(biāo)的使用上，不僅要繼續(xù)挖掘外地潛在買方，也要設(shè)法找到節(jié)余指標(biāo)的本地消化渠道，嘗試依靠自身努力解決可能出現(xiàn)的買方不足風(fēng)險。一方面可設(shè)立增減掛鉤專項資金，加強風(fēng)險防范。另一方面，可以嘗試將節(jié)余指標(biāo)與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等政策相結(jié)合。在整合諸多政策資源的基礎(chǔ)上，通過政策協(xié)同，實現(xiàn)節(jié)余指標(biāo)的再利用。如將部分節(jié)余指標(biāo)用于集體民宿建設(shè)或旅游用地，開發(fā)地區(qū)旅游項目，在減少財政墊支壓力的同時，實現(xiàn)集體經(jīng)濟的壯大。

（三）推進超常規(guī)增減掛鉤政策常規(guī)化

繼續(xù)完善增減掛鉤政策，爭取增減掛鉤政策的正式實施早日實現(xiàn)。當(dāng)前耕地增減掛鉤指標(biāo)的巨大價值在于嚴格的土地管理制度下土地扭曲積攢的價值。此時，選擇何地試點、如何分配掛鉤指標(biāo)都意味著對該地區(qū)的福利讓度，以及背后的區(qū)域不公。應(yīng)在加快推進增減掛鉤政策試點創(chuàng)新的同時，逐步實現(xiàn)超常規(guī)政策的常規(guī)化，讓更多地區(qū)享受相同的政策紅利，并在更大的交易市場范圍內(nèi)破解地區(qū)間的公平問題。

（四）汲取增減掛鉤政策經(jīng)驗實現(xiàn)土地管理制度的有條件突破

嘗試對原有土地政策做出一定程度的突破。從根本上說，增減掛鉤政策只是對土地制度的技術(shù)性改進。從長遠看，只有根本改革現(xiàn)行征地制度，實現(xiàn)土地資源的市場流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)土地的同價同權(quán)，才能實現(xiàn)兼顧城市建設(shè)和農(nóng)民發(fā)展的目標(biāo)。因此，應(yīng)從增減掛鉤政策中汲取可利用的政策建議，可嘗試在堅持土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，放開土地利用年度計劃，讓各地區(qū)實現(xiàn)固定指標(biāo)基礎(chǔ)上的指標(biāo)使用靈活度。最終，隨著增減掛鉤部分的擴大，實現(xiàn)政策間的雙軌合一。

注釋：

①中央政府通過土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，嚴格控制各級政府的建設(shè)用地總量。國土資源部上報國務(wù)院確定的全國土地利用年度計劃指標(biāo)，一旦層層分解到省、市、縣的國土資源部門，就要服從指令性管理，不得突破。

②根據(jù)既有文件的介紹，“常規(guī)”的建設(shè)用地增減掛鉤政策不僅有指標(biāo)總量控制和計劃分配，還存在嚴格的交易范圍限定。相應(yīng)的，這里的“超常規(guī)”是指交易指標(biāo)和交易空間方面的突破，在四川省，表現(xiàn)為深度貧困區(qū)可享受無規(guī)模限制的省內(nèi)流轉(zhuǎn)指標(biāo)及總量有限但可跨省交易的增減掛鉤指標(biāo)。

③圍繞增減掛鉤政策，只出臺了《管理辦法》。但該《辦法》僅是行政指令性文件。

④調(diào)研中獲悉，不同于可跨省交易部分，對于縣（區(qū)）內(nèi)自我調(diào)節(jié)的指標(biāo)，其指標(biāo)價格經(jīng)常由縣財政統(tǒng)一協(xié)調(diào)，多數(shù)并沒有一個固定價格。

⑤在四川，相關(guān)的政策主要包括異地扶貧搬遷、地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷、彝家新寨、藏家新居、烏蒙新村建設(shè)和建設(shè)用地增減掛鉤政策。

⑥例如，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》中確定2020年將完成脫貧攻堅目標(biāo)。同時，傾向于支持精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的《四川省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)管理辦法》，其有效期則延伸至2022年。

⑦“超常規(guī)政策”一詞來自國土資源部頒布的《國土資源部關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及異地扶貧搬遷工作的通知》（國土資規(guī)［2016］2號）。