□ 嘉興市土地儲(chǔ)備中心 王志卿

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱節(jié)余指標(biāo)）是通過(guò)農(nóng)村土地綜合整治，充分保障本村農(nóng)民安置用地和農(nóng)村發(fā)展用地空間基礎(chǔ)上節(jié)余的可用于城鎮(zhèn)的建設(shè)用地指標(biāo)。增減掛鉤指標(biāo)在政策設(shè)計(jì)之初僅限于縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)，2008年“汶川地震”災(zāi)后重建首次突破地域限制，允許部分重災(zāi)縣的節(jié)余指標(biāo)在市域流轉(zhuǎn)，2016年逐步推廣至扶貧開(kāi)發(fā)和易地扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，允許有條件在省域范圍流轉(zhuǎn)使用。當(dāng)節(jié)余指標(biāo)突破地域限制有價(jià)流轉(zhuǎn)時(shí)，其資產(chǎn)性質(zhì)得以顯著體現(xiàn)，本文通過(guò)對(duì)節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備屬性分析和必要性分析，結(jié)合嘉興市建立二級(jí)節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備機(jī)制的實(shí)踐，對(duì)節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備存在的問(wèn)題進(jìn)行分析并提出建議。

一、節(jié)余指標(biāo)屬性分析

首先，節(jié)余指標(biāo)作為增減掛鉤政策的產(chǎn)物具有擬制性，若增減掛鉤政策變化或取消，節(jié)余指標(biāo)則直接失去了存在的基礎(chǔ)和價(jià)值，具有一定的政策風(fēng)險(xiǎn)。其次，節(jié)余指標(biāo)具有資源性，節(jié)余指標(biāo)不僅包含了指標(biāo)來(lái)源地區(qū)（村鎮(zhèn)）的節(jié)余面積、旱水比例和耕地等級(jí)等自然資源屬性，同時(shí)由于其生產(chǎn)和使用過(guò)程凝聚著人力資源、信息資源并創(chuàng)造大量的社會(huì)財(cái)富，具有明顯的社會(huì)資源屬性。節(jié)余指標(biāo)的稀缺自然資源屬性和體現(xiàn)城鄉(xiāng)級(jí)差地租的社會(huì)屬性直接決定了它的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。此外，節(jié)余指標(biāo)還具有農(nóng)地發(fā)展權(quán)的特征，當(dāng)節(jié)余指標(biāo)通過(guò)上市流轉(zhuǎn)時(shí)獲取經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，即成為了一種可以獨(dú)立于農(nóng)地所有權(quán)而單獨(dú)行使的產(chǎn)權(quán)。

二、節(jié)余指標(biāo)政府儲(chǔ)備的必要性

（一）節(jié)余指標(biāo)的外部性分析

節(jié)余指標(biāo)作為公共物品具有典型的外部性特征。所謂外部性是指從事生產(chǎn)活動(dòng)的當(dāng)事人給他人或社會(huì)帶來(lái)的影響。通過(guò)節(jié)余指標(biāo)的生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程對(duì)其外部性進(jìn)行分析如表1所示。

表1 節(jié)余指標(biāo)外部性分析

（二）產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)可有效解決外部性問(wèn)題

外部性的產(chǎn)生是由于經(jīng)濟(jì)主體的產(chǎn)權(quán)劃分不明確，而產(chǎn)權(quán)的一項(xiàng)重要功能就是界定清楚每個(gè)人受益或受損的權(quán)利，使負(fù)面外部性得以內(nèi)在化。節(jié)余指標(biāo)的類發(fā)展權(quán)屬性，可以界定為特殊的新型產(chǎn)權(quán)，通過(guò)進(jìn)入產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行交易，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式在市場(chǎng)中形成雙方滿意的交易價(jià)格，也使農(nóng)村及時(shí)、公平地享受到土地整治增減掛鉤帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。

（三）市場(chǎng)失靈需要政府介入儲(chǔ)備手段

公共物品領(lǐng)域內(nèi)壟斷、外部性、信息不完全等因素會(huì)不可避免地造成市場(chǎng)失靈。以節(jié)余指標(biāo)為例：其一，當(dāng)土地市場(chǎng)行情弱勢(shì)、級(jí)差地租下降、供大于求時(shí)，節(jié)余指標(biāo)難以在市場(chǎng)中合理并及時(shí)地兌現(xiàn)價(jià)值，也不利于農(nóng)整工作的縱深推進(jìn)；其二，即便是一個(gè)成熟規(guī)范的市場(chǎng)也只是承擔(dān)資源的配置功能，當(dāng)土地市場(chǎng)行情火爆，指標(biāo)需求亟缺時(shí)，指標(biāo)價(jià)格動(dòng)蕩勢(shì)不利于地價(jià)的穩(wěn)定和優(yōu)質(zhì)建設(shè)項(xiàng)目的落地；其三，市場(chǎng)根據(jù)逐利本能選擇復(fù)墾資源較豐富、成交價(jià)格較低的指標(biāo)供應(yīng)方，并不會(huì)優(yōu)先考慮貧困地區(qū)或其他公共政策需求；其四，由于節(jié)余指標(biāo)涉及發(fā)展權(quán)，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍帶有惜售的心態(tài)，阻礙了交易的活躍程度。故而需要政府介入以相對(duì)溫和的非行政手段彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的缺陷，政府儲(chǔ)備節(jié)余指標(biāo)的需求就此應(yīng)運(yùn)而生。

三、嘉興探索政府節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備試點(diǎn)實(shí)踐

（一）試點(diǎn)背景和目標(biāo)

1.試點(diǎn)背景

與長(zhǎng)三角城市群的其他城市一樣，嘉興面臨著嚴(yán)峻的城鄉(xiāng)建設(shè)用地總體規(guī)模缺口，節(jié)余指標(biāo)成為保障城鎮(zhèn)建設(shè)用地的重要來(lái)源。值得慶幸的是嘉興市的土地整治工作自1997年開(kāi)展以來(lái)，一直走在浙江省前列。經(jīng)過(guò)多年土地整治的大力推進(jìn)，嘉興地區(qū)各縣市區(qū)均積累相當(dāng)?shù)墓?jié)余指標(biāo)存量。近年來(lái)，嘉興市也一直致力于積極探索推進(jìn)節(jié)余指標(biāo)資產(chǎn)化、市場(chǎng)化進(jìn)程， 2015年出臺(tái)的《嘉興市農(nóng)村土地整治增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)交易管理辦法》和《嘉興市農(nóng)村土地整治增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)質(zhì)押融資實(shí)施辦法》更是為開(kāi)展政府儲(chǔ)備奠定了良好的實(shí)施基礎(chǔ)。

2.試點(diǎn)目標(biāo)

一是緩解農(nóng)村土地整治資金難題、推動(dòng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是通過(guò)建立節(jié)余指標(biāo)“蓄水池”為政府積累一定的節(jié)余指標(biāo)存量，保障政府重大優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的建設(shè)用地指標(biāo)，并為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展做好資源儲(chǔ)備。三是通過(guò)縣級(jí)和市級(jí)兩個(gè)層次的跨區(qū)域指標(biāo)收儲(chǔ)，引導(dǎo)指標(biāo)與資金的跨縣域流動(dòng)，解決空間與資金的錯(cuò)配矛盾。

（二）嘉興縣市二級(jí)政府收儲(chǔ)節(jié)余指標(biāo)實(shí)踐

1.縣級(jí)節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備

2016-2017年度嘉善縣在出臺(tái)完善相關(guān)制度的基礎(chǔ)上，完成節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備1042.3畝，涉及3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個(gè)項(xiàng)目，收儲(chǔ)價(jià)格為50萬(wàn)/畝，合計(jì)投入指標(biāo)儲(chǔ)備資金約5.2億元，其中200畝指標(biāo)為市、縣聯(lián)合收儲(chǔ)，跨鎮(zhèn)交易儲(chǔ)備指標(biāo)986畝，跨縣交易儲(chǔ)備指標(biāo)693畝，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)出讓收入11.4億元，有力地推進(jìn)了農(nóng)村土地綜合整治，盤活了節(jié)余指標(biāo)的使用。海寧市出臺(tái)了節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備的導(dǎo)向性政策，完成節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備300畝，供應(yīng)85畝。海鹽縣通過(guò)統(tǒng)籌的方式開(kāi)展節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備，共完成統(tǒng)籌節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備482畝，供應(yīng)440畝。

2.市級(jí)節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備

2016年10月，嘉興市儲(chǔ)備中心以價(jià)格50萬(wàn)元/畝的價(jià)格收儲(chǔ)嘉善縣土地整理開(kāi)發(fā)中心200畝節(jié)余指標(biāo)（其中經(jīng)濟(jì)薄弱村西塘狄菬村97畝），收儲(chǔ)總價(jià)1億元?？紤]指標(biāo)出讓方的發(fā)展權(quán)和應(yīng)得利益，協(xié)議明確：一是嘉善縣土地整理與開(kāi)發(fā)中心可以收儲(chǔ)價(jià)加財(cái)務(wù)成本回購(gòu)指標(biāo)；二是將來(lái)指標(biāo)出讓時(shí)由嘉興市土地儲(chǔ)備中心和嘉善縣土地整理與開(kāi)發(fā)中心共同確定交易底價(jià)；三是指標(biāo)出讓收益（即出讓價(jià)格扣減財(cái)務(wù)成本等）由二者共享，其中嘉興市土地儲(chǔ)備中心占比20%、嘉善縣土地整理與開(kāi)發(fā)中心占比80%。

2017年10月，嘉興市土地儲(chǔ)備中心委托嘉興市產(chǎn)權(quán)交易中心采用掛牌競(jìng)價(jià)方式出讓2016年收儲(chǔ)的104畝節(jié)余指標(biāo)，由王店鎮(zhèn)人民政府成功摘牌，成交價(jià)格為80萬(wàn)元/畝，交易總價(jià)8320萬(wàn)元。

3.制度建設(shè)

2017年12月，結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐，嘉興市國(guó)土資源局與嘉興市財(cái)政局聯(lián)合出臺(tái)《嘉興市農(nóng)村土地整治增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備管理辦法(試行)》（嘉土資發(fā)（2017）94號(hào)）。對(duì)節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備的收儲(chǔ)、供應(yīng)程序以及資金管理、監(jiān)督責(zé)任等方面作出規(guī)定。

▲ 市級(jí)收儲(chǔ)的嘉善縣農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施前后對(duì)比圖

（三）實(shí)施成效

經(jīng)歷兩年的嘉興縣市二級(jí)節(jié)余指標(biāo)政府儲(chǔ)備試點(diǎn)，以事實(shí)證明了這是一項(xiàng)“多贏”的改革試點(diǎn)。對(duì)嘉興市而言，初步建立了節(jié)余指標(biāo)“蓄水池”，并且通過(guò)指標(biāo)出讓獲取豐厚的資金收益，已供應(yīng)的104畝節(jié)余指標(biāo)實(shí)現(xiàn)盈利3120萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的高效回報(bào)。對(duì)嘉善等縣而言，節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地增值效益，獲取了農(nóng)村土地整治的資金，也有力地助推了“低小散”企業(yè)騰退整治、村莊布局規(guī)劃和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等工作的開(kāi)展；對(duì)于通過(guò)交易獲得儲(chǔ)備節(jié)余指標(biāo)的王店鎮(zhèn)而言，及時(shí)彌補(bǔ)了嘉海公路及等開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)用地指標(biāo)缺口。

四、政府儲(chǔ)備節(jié)余指標(biāo)存在的問(wèn)題

（一）根據(jù)政府指導(dǎo)價(jià)格收儲(chǔ) ，風(fēng)險(xiǎn)小但影響儲(chǔ)備意愿

目前嘉興的政府儲(chǔ)備節(jié)余指標(biāo)基本執(zhí)行50萬(wàn)元/畝的政府指導(dǎo)價(jià)，有利于降低風(fēng)險(xiǎn)、減輕財(cái)政資金壓力，且在回購(gòu)機(jī)制和交易利益分成機(jī)制的保障下，并未因儲(chǔ)備價(jià)格低而使指標(biāo)出讓方利益受損。但其缺點(diǎn)在于：該基準(zhǔn)價(jià)格與市場(chǎng)交易價(jià)額差距較大，2016年市級(jí)交易平臺(tái)成交均價(jià)為80萬(wàn)元/畝，縣級(jí)交易平臺(tái)成交均價(jià)為65萬(wàn)元/畝，價(jià)格差直接影響儲(chǔ)備積極性。

（二）設(shè)置回購(gòu)機(jī)制保證發(fā)展權(quán)，但或有成為融資工具的傾向

由于節(jié)余指標(biāo)涉及地區(qū)發(fā)展權(quán)，各級(jí)區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)節(jié)余指標(biāo)普遍“惜售”，回購(gòu)條款的設(shè)置解除了指標(biāo)轉(zhuǎn)讓方發(fā)展權(quán)上的后顧之憂。從這個(gè)角度看，政府儲(chǔ)備節(jié)余指標(biāo)不同于市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)的交易而更類似于政府之間的資源調(diào)劑。但回購(gòu)條款也存在漏洞，一些指標(biāo)存量較多的地區(qū)就將指標(biāo)儲(chǔ)備作為一條低成本融資渠道，背離了政府指標(biāo)收儲(chǔ)的初衷。此外儲(chǔ)備的節(jié)余指標(biāo)如果面臨隨時(shí)被贖回的風(fēng)險(xiǎn)，則對(duì)節(jié)余指標(biāo)“蓄水池”存量有著直接的影響，不利于政府的宏觀調(diào)控和長(zhǎng)期規(guī)劃。

（三）政策性導(dǎo)向較為明顯，但利益落實(shí)有待明確

嘉善縣的縣級(jí)儲(chǔ)備結(jié)合低端行業(yè)整治（村級(jí)園區(qū)整治），促進(jìn)全縣村級(jí)低小散企業(yè)“退散進(jìn)集”工作。嘉興市級(jí)儲(chǔ)備則更側(cè)重于對(duì)經(jīng)濟(jì)薄弱村經(jīng)濟(jì)支持。原則上指標(biāo)儲(chǔ)備所獲得的收益應(yīng)專項(xiàng)用于保障農(nóng)村土地整治項(xiàng)目和分配給農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)織，用于緩解土地整治資金緊張的矛盾，幫助經(jīng)濟(jì)薄弱或亟需發(fā)展資金的地區(qū)及時(shí)兌現(xiàn)指標(biāo)收益。但是無(wú)論是市級(jí)還是縣級(jí)儲(chǔ)備均未對(duì)儲(chǔ)備資金的去向進(jìn)行監(jiān)督，縣級(jí)或者區(qū)鎮(zhèn)是否將該筆儲(chǔ)備資金完整地用于農(nóng)村土地整治項(xiàng)目和農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織還未可知。

（四）節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備的使用及后續(xù)管理存在風(fēng)險(xiǎn)

雖然《浙江省土地整治條例》中提出節(jié)余指標(biāo)可以在全省范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)劑使用，但是在實(shí)際操作中還存在一些障礙。一是報(bào)國(guó)土資源部備案問(wèn)題沒(méi)有解決，節(jié)余指標(biāo)跨域流轉(zhuǎn)的合規(guī)性存在質(zhì)疑，直接影響儲(chǔ)備的積極性。二是浙江省國(guó)土資源廳目前并未實(shí)施節(jié)余指標(biāo)的臺(tái)賬式管理。嘉興地區(qū)所謂可流轉(zhuǎn)的節(jié)余指標(biāo)事實(shí)上只是建立在模擬立項(xiàng)基礎(chǔ)上，其效力僅限于當(dāng)?shù)卣嬖谥欢ㄕ唢L(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐中不能多次掛鉤對(duì)其使用管理也帶來(lái)極大的不便。此外，由于掛鉤項(xiàng)目先占后補(bǔ)，加上農(nóng)整項(xiàng)目存在一個(gè)三年期的時(shí)間差，復(fù)墾區(qū)的后期管護(hù)難度和成本較大。

（五）資金籌措困難阻礙縣市二級(jí)儲(chǔ)備機(jī)制體系建立

與土地儲(chǔ)備不同，節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備是一項(xiàng)創(chuàng)新性試點(diǎn)工作，地方財(cái)政并沒(méi)有義務(wù)一定給予資金保障，完全依賴于地方財(cái)政實(shí)力和對(duì)節(jié)余指標(biāo)工作支持力度。嘉興的部分區(qū)縣安排了此類資金，但是也有相當(dāng)區(qū)縣則是完全得不到財(cái)政支持。因而籌資問(wèn)題成為縣市二級(jí)政府節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備體系建設(shè)的一個(gè)重要難題。調(diào)研了解，有的區(qū)縣設(shè)想通過(guò)國(guó)土資源機(jī)構(gòu)下屬國(guó)有公司收儲(chǔ)節(jié)余指標(biāo)，再以指標(biāo)質(zhì)押的方式獲得融資貸款，期望借此打通資金籌措渠道并規(guī)避對(duì)行政事業(yè)單位舉債貸款限制。但是，國(guó)有公司能否具有節(jié)余指標(biāo)收儲(chǔ)主體資格還需進(jìn)一步探討。

五、思考與建議

（一）建立相對(duì)穩(wěn)定且適當(dāng)浮動(dòng)的價(jià)格構(gòu)成體系

政府制定基準(zhǔn)價(jià)的目的是為了保護(hù)節(jié)余指標(biāo)所有人的最基本利益，但是在市場(chǎng)價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基準(zhǔn)價(jià)格的情況下，最低保護(hù)價(jià)格的意義并沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)，反而成為影響政府儲(chǔ)備指標(biāo)的一大障礙。建議以政府基準(zhǔn)價(jià)格（農(nóng)整成本+合理收益）為基礎(chǔ)，結(jié)合考慮市場(chǎng)價(jià)格（即級(jí)差地租部分）、通脹率（即貨幣貶值成本上漲因素）、政策引導(dǎo)（扶貧或政策推進(jìn)）等多重因素，制定相對(duì)穩(wěn)定、適當(dāng)浮動(dòng)的價(jià)格構(gòu)成體系，既可合理體現(xiàn)節(jié)余指標(biāo)價(jià)值，保護(hù)指標(biāo)儲(chǔ)備人的合法利益，也能提高指標(biāo)儲(chǔ)備的積極性。

（二）合理設(shè)計(jì)回購(gòu)機(jī)制，保障指標(biāo)轉(zhuǎn)讓地區(qū)的發(fā)展權(quán)

回購(gòu)機(jī)制對(duì)于節(jié)余指標(biāo)轉(zhuǎn)讓地區(qū)發(fā)展權(quán)的保護(hù)意義重大，但是如果沒(méi)有成本或僅從經(jīng)濟(jì)（利息）角度出發(fā)的回購(gòu)，容易造成“融資陷阱”，導(dǎo)致政策異化。建議將回購(gòu)成本以節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行體現(xiàn)，即扣除一定比例的節(jié)余指標(biāo)后再予以回購(gòu)。該部分扣除的節(jié)余指標(biāo)不直接表現(xiàn)為貨幣資金區(qū)別于融資，同時(shí)也盡可能地保持指標(biāo)“蓄水池”“水量”的相對(duì)穩(wěn)定。

（三）提高行政管理能力，安全高效發(fā)揮節(jié)余指標(biāo)價(jià)值

節(jié)余指標(biāo)跨域的儲(chǔ)備涉及空間和時(shí)間的重新配置，對(duì)指標(biāo)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制要求更高，建議通過(guò)節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)的臺(tái)賬式管理以及指標(biāo)儲(chǔ)備備案機(jī)制、質(zhì)復(fù)墾量監(jiān)管機(jī)制、儲(chǔ)備利益分配落實(shí)機(jī)制等一系列管控手段，確保實(shí)現(xiàn)節(jié)余指標(biāo)經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及復(fù)墾耕地的生產(chǎn)能力。節(jié)余指標(biāo)的資源地區(qū)間配置仍以市場(chǎng)供求為主要手段，儲(chǔ)備機(jī)制作為補(bǔ)充機(jī)制更多地側(cè)重于政策引導(dǎo)和公共利益，在維護(hù)地區(qū)發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)上通過(guò)市場(chǎng)和政府有效配合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)將節(jié)余指標(biāo)對(duì)農(nóng)村和城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展的價(jià)值發(fā)揮至最大程度。

（四）條件成熟時(shí)可推行跨省域節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備

浙江省目前已開(kāi)展跨市域的節(jié)余指標(biāo)交易，但如若以交易平臺(tái)開(kāi)展儲(chǔ)備則有以下問(wèn)題：一是交易成本較高；二是如用于儲(chǔ)備則影響其他地市真正有需求的使用；三是節(jié)余指標(biāo)相對(duì)豐富的如麗水等地耕地等級(jí)偏低與嘉興較高的耕地等級(jí)之間難以匹配平衡，質(zhì)量提升有難度。因此，建議可以嘗試進(jìn)行跨省域的節(jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備。如2018年1月，浙江省嘉善縣與四川涼山州木里藏族自治縣簽訂增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省交易使用合作框架協(xié)議，簽約流轉(zhuǎn)節(jié)余指標(biāo)3000畝。如此項(xiàng)協(xié)議能真正落實(shí)，不僅能儲(chǔ)備大量節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)而且能為指標(biāo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村新居建設(shè)、農(nóng)村公益設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持?？缡∮虻墓?jié)余指標(biāo)儲(chǔ)備雖然要面臨更多的規(guī)程及技術(shù)方面的難題，但對(duì)指標(biāo)流出的貧困地區(qū)和指標(biāo)流入的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)而言，則是一種新型的、解決空間和資金錯(cuò)配矛盾的共贏方式。