楊光遠(yuǎn)，李含偉，楊璐冰

（1.上海工程技術(shù)大學(xué) 管理學(xué)院，上海 201620；2.河南師范大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453007）

一、文獻(xiàn)綜述

住房制度改革以來,我國住房租賃與住房銷售市場發(fā)展不均衡，人們對于購房需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于租房需求。租售市場長期失衡制約了房地產(chǎn)健康發(fā)展，一方面，租賃市場發(fā)展不夠完善缺乏相關(guān)的政府監(jiān)管，租房者的基本權(quán)益難以得到有效保障；另一方面，熱點(diǎn)城市中流動(dòng)人口數(shù)量基數(shù)較大，租賃市場提供的租房數(shù)量不能夠滿足流動(dòng)人口的需求，導(dǎo)致租房數(shù)量不能滿足承租者需求，購房需求更加旺盛。雖然國家出臺許多房地產(chǎn)調(diào)控政策，但從目前來看效果依舊有限。十九大報(bào)告提出堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居①《十九大工作報(bào)告》。。租購并舉的住房保障制度是未來我國居民住房市場發(fā)展的新方向，其目的在于當(dāng)前解決我國住房市場發(fā)展中出現(xiàn)不合理問題，在此基礎(chǔ)上，租購?fù)瑱?quán)被提上日程。2017 年7 月廣州市率先展開“租購?fù)瑱?quán)”試點(diǎn)工作，隨后上海、鄭州、濟(jì)南等全國熱點(diǎn)城市紛紛頒布政策實(shí)行，如何實(shí)施好“租購?fù)瑱?quán)”對于當(dāng)?shù)卣畞碚f是一項(xiàng)重點(diǎn)難點(diǎn)問題。當(dāng)前國內(nèi)關(guān)于租購?fù)瑱?quán)的研究時(shí)間較短以及研究資料較少，租購?fù)瑱?quán)的目的在于租房者與購房者享受同樣的基本住房權(quán)益。我國實(shí)行租購?fù)瑱?quán)的主要地區(qū)在于流入人口較大的熱點(diǎn)城市，一、二線城市人口流動(dòng)規(guī)模較大，地區(qū)之間教育資源發(fā)展的不均衡導(dǎo)致了優(yōu)質(zhì)教育資源的短缺，“租購?fù)瑱?quán)”的初衷是好的，但是現(xiàn)實(shí)落地存在較大的難度（黃志龍，2017）。當(dāng)前我國租購?fù)瑱?quán)實(shí)施的最大難點(diǎn)熱點(diǎn)在于我國“學(xué)區(qū)房”問題，由于當(dāng)前教育資源分配不均衡的狀況和優(yōu)質(zhì)教育資源稀缺性的特點(diǎn)，人們?yōu)榱俗优碛袃?yōu)質(zhì)教育的機(jī)會，臨近優(yōu)質(zhì)教育資源地的“學(xué)區(qū)房”房價(jià)居高不下，為了解決教育資源在租房、購房居民之間分配不公的問題，各地政府根據(jù)自身發(fā)展現(xiàn)狀，加大體制改革，從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，積極建立“租購并舉”的供應(yīng)體系，加快推進(jìn)租賃住房建設(shè)，培育和發(fā)展住房租賃市場，以加快房地產(chǎn)市場供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和建立租購并舉的住房制度，解決新市民的住房問題（向?yàn)槊窈透世伲?017）。從公正平等的價(jià)值觀念和法律的基本原則來看，“租購?fù)瑱?quán)”都是促進(jìn)住房租賃市場發(fā)展的必然要求（黃燕芬、王淳熙和張超，2017）。

實(shí)行“租購?fù)瑱?quán)”的政策核心問題在于“租購?fù)瑱?quán)”能帶來何種權(quán)益，是單指房屋居住權(quán)還是房屋所有權(quán)所帶來的享受各項(xiàng)公共服務(wù)資源的權(quán)利？倘若不把這個(gè)問題在根本上厘清，不把租賃房屋的住房權(quán)和公共服務(wù)權(quán)區(qū)分開來，就會使得那些真正想通過租房來解決住房問題的人們，反而得不到真正的解決。

二、國內(nèi)外相關(guān)政策比較

（一）國內(nèi)部分城市相關(guān)政策研究

當(dāng)前我國提出加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。這使得全國一些城市紛紛推出了一系列“租購?fù)瑱?quán)”相關(guān)政策，2017 年7 月廣州市頒布《廣州市加快發(fā)展住房租賃市場工作方案的通知》率先在廣州市進(jìn)行試點(diǎn)，“租購?fù)瑱?quán)”的實(shí)質(zhì)出發(fā)點(diǎn)在于租房和購房享有平等權(quán)利，廣州雖然明確提出滿足要求的租戶子女能夠?qū)崿F(xiàn)就近入學(xué)等相關(guān)權(quán)益，但前限制條件頗多。鄭州和濟(jì)南等地出臺的落戶新政，放寬符合條件人員落戶條件限制，讓更多真正有落戶當(dāng)?shù)匦枨蟮娜讼硎堋白赓復(fù)瑱?quán)”政策的實(shí)惠。我國現(xiàn)有的戶籍制度在公共資源與服務(wù)方面有著嚴(yán)格的限制，放寬落戶條件限制為實(shí)現(xiàn)“租購?fù)瑱?quán)”的實(shí)現(xiàn)從根本上奠定了基礎(chǔ)。2017 年8 月北京市頒布的《關(guān)于加快發(fā)展和規(guī)范管理本市住房租賃市場的通知》，從增加租賃住房供應(yīng)、建立住房租賃監(jiān)管平臺、規(guī)范住房租賃行為準(zhǔn)則、加強(qiáng)市場主體監(jiān)督這四個(gè)方面提出規(guī)范和管理北京市住房租賃市場的具體措施。各地頒布的各項(xiàng)政策根本在于響應(yīng)國家號召，推動(dòng)“租購?fù)瑱?quán)”政策實(shí)行，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場價(jià)格，保障城市居民住房（見表1）。

表1 國內(nèi)部分城市相關(guān)政策研究

（二）國外部分國家相關(guān)政策研究

本文對比西方住房租賃市場發(fā)展相對成熟的國家和地區(qū)。美國鼓勵(lì)開發(fā)商建造更多的保障性住房，在房源上保證居民住房，在保證房源的基礎(chǔ)上降低住房租金，以滿足低收入人群的住房需求；德國是當(dāng)前世界住房租賃率比較高的的國家之一，其住房保障體系較為完善，主要實(shí)行長期固定的按揭貸款利率以及獨(dú)特的住房儲蓄制度，租賃房屋占購房比率達(dá)到50%以上，絕大多數(shù)的德國人都能通過租房來解決居住需求；英國政府主要實(shí)行提供租房補(bǔ)助的舉措，鼓勵(lì)住房私有化的政策，以期維護(hù)租賃市場穩(wěn)定，政策規(guī)定在租賃雙方未能達(dá)到商定的情況下定期租賃成為租賃雙方默認(rèn)需求，除非有特殊情況，則一般以長期租賃為主；新加坡實(shí)行組屋制度，政府在提供廉租房的同時(shí)，鼓勵(lì)房地產(chǎn)商進(jìn)行保障性住房的開發(fā)，保障當(dāng)?shù)鼐用窬幼?。此外在對本國非公民申請組屋上設(shè)立更多限制；瑞典實(shí)施了普惠大眾的住房政策，政府直接投資了建造大量針對中低收入階層居民的租金較低且住房質(zhì)量高的合作建房和租住用房，加大住房補(bǔ)貼等多種政策刺激居民住房建設(shè)，促進(jìn)居民租住房消費(fèi)。雖然各國的政策以及租賃市場發(fā)展內(nèi)容不同，但都對房屋租賃市場的建設(shè)和管理以及對租賃雙方合法權(quán)益的保障十分注重，這也正是當(dāng)前我國實(shí)施“租購?fù)瑱?quán)”相關(guān)政策部分城市所尋求的目標(biāo)。

三、實(shí)現(xiàn)租購?fù)瑱?quán)面臨的問題和挑戰(zhàn)

（一）住房供給不足

1.政府保障性租住房供給不足。實(shí)行租購?fù)瑱?quán)由于我國城市住房供需之間存在供給不足的原因，實(shí)行租購?fù)瑱?quán)后，房子從哪里來這是一項(xiàng)重大的難題，在政策實(shí)施的過程中可能會出現(xiàn)住房供給不足的狀況。目前從我國多地政府實(shí)行“廉租房”“公租房”等惠民政策實(shí)行的情況來看，住房供給數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國城市住房需求，并且在平抑房價(jià)方面并沒有起到較大的作用。由于城市建設(shè)用地資源的緊缺，導(dǎo)致城市在有限的城市土地資源的基礎(chǔ)上無法提供更多住房土地供給，有些地區(qū)政府過于追求城市GDP 增長，會選擇在商業(yè)用地上加大土地供給，而在建設(shè)住房的供給土地支持力度較低。

2.城市居民個(gè)人租住房供給不足。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前大多數(shù)的城市出租房屋都是由住房的購買者或者籌建者提供，居民個(gè)人出租房屋在住房租賃市場占比上約占九成。房地產(chǎn)開發(fā)商在建設(shè)住房時(shí)主要考慮到以家庭購買居住的因素，在房屋建設(shè)規(guī)劃中主要以60 平米以上家庭居住的房屋為主要建設(shè)目標(biāo)，導(dǎo)致住房市場上以小平米租住的住房數(shù)量供給較少。

由于當(dāng)前住房租賃市場承租者與屋主信息并不對稱，絕大部分租賃交易活動(dòng)是通過以房地產(chǎn)中介轉(zhuǎn)租的形式得以實(shí)現(xiàn)。住房租賃市場交易信息的不對稱性會導(dǎo)致真正有需要的承租者會因?yàn)闆]有合適的租房渠道而導(dǎo)致無法租到合適自身居住的房子，住房租賃市場供給上與需求方在住房的戶型、面積、價(jià)格等方面不能完全匹配。

（二）“同權(quán)”難以實(shí)行

1.從戶籍制度來看：實(shí)現(xiàn)租購?fù)瑱?quán)最大問題在于我國現(xiàn)行的戶籍制度的限制，其主要針對于外來人口。例如2018 年廣州實(shí)行積分入戶制度在入戶上限制頗多，在大城市特別在一線城市等熱點(diǎn)城市真正實(shí)現(xiàn)租購?fù)瑱?quán)，勢必要取消戶籍制度的相關(guān)限制，熱點(diǎn)城市公共服務(wù)資源對于許多外來人口具有很大的吸引力，城市公共資源的有限性，不能夠滿足大量外來人口的需求，大量人口涌入熱點(diǎn)城市，會造成房價(jià)上漲、生活成本增長等一系列問題，加劇社會矛盾。

2.從產(chǎn)權(quán)來看：產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式，房屋產(chǎn)權(quán)是指房產(chǎn)的所有者按照國家法律規(guī)定所享有的權(quán)利，即房屋所有者對該房屋財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是房屋各項(xiàng)權(quán)益的總和。當(dāng)前房屋產(chǎn)權(quán)的擁有者是出租房屋的提供者，而租房的核心權(quán)利在于按合同約定，承租人只擁有住房的使用權(quán)，然而房屋租賃者只擁有合同約定期內(nèi)的使用權(quán)，享受不到房屋所有權(quán)帶來的其他相關(guān)權(quán)益，這使得越來越多的人優(yōu)先選擇購房。“租購?fù)瑱?quán)”的本質(zhì)在于讓房屋租賃者與擁有者享受平等的權(quán)利。在出租房屋產(chǎn)權(quán)方面應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，租客應(yīng)該享有房屋產(chǎn)權(quán)帶來的各項(xiàng)權(quán)利。但在現(xiàn)有法律規(guī)定的限制下，享受到房屋產(chǎn)權(quán)所帶來的權(quán)益租房提供者實(shí)際上是優(yōu)先于承租者的，所有權(quán)人行使權(quán)力反受沒有所有權(quán)人的承租人的限制。我國現(xiàn)行的《合同法》所規(guī)定的承租人優(yōu)先購買權(quán)顯然是一種法定優(yōu)先購買權(quán)，其實(shí)只是特指享受公共服務(wù)上，租賃可以接近享受擁有產(chǎn)權(quán)的權(quán)利。

3.從教育資源來看：當(dāng)前我國實(shí)現(xiàn)租購?fù)瑱?quán)面臨最大的問題之一就是教育資源分配不均衡。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會保障體系的不斷完善，各地區(qū)人們享受的社會保障如“醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、生育”方面基本上是一致的，隨著我國社會保障“一卡通”的實(shí)現(xiàn)，在不同地區(qū)依舊可以繳納社保，享受社會保障服務(wù)。從以前我國相關(guān)住房政策執(zhí)行狀況看，沒有房屋產(chǎn)權(quán)的人群基本都不可能享受優(yōu)質(zhì)學(xué)區(qū)。租購?fù)瑱?quán)的實(shí)施有利于更多的外來人群子女享有優(yōu)質(zhì)教育資源的權(quán)力，但由于優(yōu)質(zhì)教育的稀缺性，租購?fù)瑱?quán)政策的實(shí)施可能導(dǎo)致學(xué)區(qū)房供需更緊張。廣州市在實(shí)行租購?fù)瑱?quán)政策中明確規(guī)定“具有廣州市戶籍的適齡兒童、人才綠卡持有人子女等政策性照顧借讀生、符合市及所在區(qū)積分入學(xué)安排學(xué)位條件的來穗人員隨遷子女，其監(jiān)護(hù)人在本市無自有產(chǎn)權(quán)住房，以監(jiān)護(hù)人租賃房屋所在地作為唯一居住地且房屋租賃合同經(jīng)登記備案的，由居住地所在區(qū)教育行政主管部門安排到義務(wù)教育階段學(xué)校（含政府補(bǔ)貼的民辦學(xué)校學(xué)位）就讀”。這表明承租者的子女需達(dá)到一定的條件才能享受到就近入學(xué)的權(quán)利，廣州全面實(shí)行積分入學(xué)政策很大程度上促進(jìn)地區(qū)教育資源的公平分配，緩解由于教育資源分配不均造成的學(xué)區(qū)房過熱，有利于緩解城市重點(diǎn)教育資源所在熱點(diǎn)地區(qū)住房緊張問題。

4.從受眾群體和數(shù)量來看：無論是廣州市還是我國其他實(shí)行租購?fù)瑱?quán)政策的城市來看現(xiàn)行的有關(guān)政策，在實(shí)行中受眾人群以及受眾數(shù)量構(gòu)成上是有很大局限性的，僅僅滿足于符合相關(guān)條件的人群，其主要目的在于吸引更多人才提升城市競爭力。外來務(wù)工人員和城市流動(dòng)人口，受到戶口、社保、積分等硬性條件限制，在源頭上限制了享受此政策的數(shù)量與人口構(gòu)成，所以能夠享受這項(xiàng)好政策照顧的人口構(gòu)成以及數(shù)量十分有限。

5.從社會關(guān)系來看：由于我國“望子成龍，望女成鳳”的傳統(tǒng)社會觀念造成的“學(xué)區(qū)房熱”是實(shí)行租購?fù)瑱?quán)所面臨的一項(xiàng)重大難題。學(xué)區(qū)房問題產(chǎn)生的根本原因在于教育資源的不均衡。有限的教育資源在租戶與戶主之間產(chǎn)生硬性矛盾，擁有學(xué)區(qū)房戶口的住戶在面臨地區(qū)學(xué)位供給不足時(shí)，會出現(xiàn)排斥租戶的現(xiàn)象加劇社會矛盾。租購?fù)瑱?quán)的目的在于平抑房價(jià)，緩解社會矛盾，讓人有所居。由于學(xué)區(qū)房本身擁有教育資源的獨(dú)占性，實(shí)行租購?fù)瑱?quán)后租房與買房享受相同的公共資源的權(quán)利，導(dǎo)致大規(guī)模的租房行為，造成學(xué)區(qū)房租價(jià)的瘋漲，學(xué)區(qū)房的租價(jià)上漲，可能會導(dǎo)致部分人因?yàn)檫^高的租金而選擇購房，在一定程度上會提高學(xué)區(qū)房的房價(jià)，并沒有很好的起到平抑房價(jià)的作用。

四、結(jié)論與政策建議

（一）多方位保障，建立適應(yīng)我國城市居民住房保障體系，強(qiáng)化租賃市場管理

建立穩(wěn)定有序的租賃市場，調(diào)整好租賃關(guān)系。各地政府要積極響應(yīng)國家號召，加強(qiáng)各地政策支持，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行市場參與，增加住房數(shù)量的供給。政府要做到實(shí)處，增加用于租房的住房數(shù)量，加大政府補(bǔ)貼，加強(qiáng)政策支撐惠及廣大人民群眾。在房屋租賃市場方面，以市場為主要調(diào)節(jié)手段，強(qiáng)化政府監(jiān)管，穩(wěn)定租賃市場房屋租賃交易價(jià)格，建立健康有序的房屋租賃市場秩序。

（二）調(diào)整部分戶籍制度限制，惠及更多人群

盡管我國戶籍制度經(jīng)過多次調(diào)整和改革，但就目前來講，現(xiàn)存戶籍制度顯然不能夠滿足租購?fù)瑱?quán)的實(shí)施。流動(dòng)人口的戶籍所在地構(gòu)成具有多樣性，人口流入地區(qū)與人口流出地區(qū)的差異性，在調(diào)整戶籍制度限制的同時(shí)需要考慮地區(qū)的差異性，合理調(diào)整戶籍限制，控制熱點(diǎn)城市人口流入數(shù)量，惠及更多真正有需求的人群。

（三）增加教育資源數(shù)量，合理分配教育資源

實(shí)現(xiàn)“租購?fù)瑱?quán)”最大的難題和重點(diǎn)在于教育資源分配不均問題，政府要明確“同什么權(quán)”、“同哪些權(quán)”處理好租房者與買房者之間的關(guān)系，緩解二者在享受權(quán)益之間的矛盾，設(shè)計(jì)好租房同權(quán)準(zhǔn)入原則條件，惠及人民群眾，讓人民有所居。政府要平抑城市住房價(jià)格特別是學(xué)區(qū)房的價(jià)格，控制好地區(qū)之間教育質(zhì)量的差距，分配好城市內(nèi)部的教育資源，緩解學(xué)區(qū)房熱潮，在教育資源方面真正實(shí)現(xiàn)“租購?fù)瑱?quán)”。

（四）構(gòu)建信用評級管理服務(wù)平臺

房地產(chǎn)租賃市場的健康持續(xù)發(fā)展，需要政府的大力監(jiān)管，加強(qiáng)政府監(jiān)管，建立政府住房租賃管理和服務(wù)體系，搭建監(jiān)管和服務(wù)平臺。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立“互聯(lián)網(wǎng)+管理服務(wù)平臺”管理模式，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)信用體系，在房源與身份核驗(yàn)上嚴(yán)格把關(guān)進(jìn)行信用評級，嚴(yán)格防止虛假租賃，保證租賃雙方共同利益。穩(wěn)定房屋租賃市場租賃價(jià)格，利用網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建房屋租賃信息平臺，及時(shí)為真正有租房需求人群提供便捷的租賃信息。

（五）加強(qiáng)房屋租賃相關(guān)法律法規(guī)立法工作

各地政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)立法工作，嚴(yán)格規(guī)范租賃市場的發(fā)展，保持房屋租賃市場健康平穩(wěn)發(fā)展；明確租賃雙方相關(guān)法律法規(guī)，減少由于相關(guān)法律法規(guī)不明確而造成的租賃雙方權(quán)益糾紛，保障租賃雙方權(quán)益，為“租購?fù)瑱?quán)”的實(shí)施提供法律支持。

加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度是一項(xiàng)惠國利民的好政策，但是由于各種原因在實(shí)行的過程中仍然會遇到許多困難和挑戰(zhàn)?？偠灾?，實(shí)現(xiàn)租購?fù)瑱?quán)滿足以我國居民住房需求、共享公共資源和平抑房價(jià)的效果，政府需要在教育資源分配、公共服務(wù)上下功夫，做實(shí)事，提高教學(xué)質(zhì)量增加教育資源，真正做到教育資源公平分配，從根本上解決學(xué)區(qū)房問題，維護(hù)我國房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展，促進(jìn)我國住房保障體系完善。