摘 要：PPP模式在我國經(jīng)過6年多的大力發(fā)展，已經(jīng)成為化解地方債務(wù)、保障地方經(jīng)濟(jì)增長、提供基礎(chǔ)建設(shè)的重要手段，但在其飛速發(fā)展的同時(shí)也凸顯出一些問題。2019年3月，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，旨在推動(dòng)PPP回歸本源規(guī)范發(fā)展。在國家持續(xù)加大對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范化監(jiān)管的背景下，筆者對(duì)南陽市PPP的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行淺析，以期提出改善當(dāng)?shù)豍PP孕育環(huán)境，規(guī)范PPP發(fā)展的建議。

關(guān)鍵詞：南陽市PPP;現(xiàn)狀;問題

一、PPP項(xiàng)目概況

截至2019年10月底，南陽市共有入庫項(xiàng)目79個(gè)，總投資額888.42億元。其中管理庫項(xiàng)目52個(gè)，總投資額為601.38億元，儲(chǔ)備清單項(xiàng)目27個(gè)，總投資額為287.04億元。管理庫項(xiàng)目數(shù)量占總量比例約66%，見圖1。管理庫項(xiàng)目數(shù)量約占全省管理庫項(xiàng)目的7.72%。

圖1? PPP項(xiàng)目概況

（一）項(xiàng)目地區(qū)分布情況

目前全市PPP項(xiàng)目涉及6個(gè)市直單位，15個(gè)縣（區(qū)）。從項(xiàng)目數(shù)量來看，新野縣、市本級(jí)、鎮(zhèn)平縣、桐柏縣、西峽縣、方城縣居前6名，分別為12個(gè)、10個(gè)、9個(gè)、9個(gè)、6個(gè)、6個(gè)，占入庫項(xiàng)目總數(shù)的63.65%;按投資額排序，市本級(jí)、示范區(qū)、南召縣、鎮(zhèn)平縣、新野縣居前五位，分別為260.15億元、93.54億元、62.92億元、62.29億元、61.79億元，占投資總額的61.37%。

（二）項(xiàng)目行業(yè)分布情況

財(cái)政部PPP中心項(xiàng)目庫中將PPP項(xiàng)目行業(yè)劃分為能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等19類。從南陽市的情況來看，涉及了14個(gè)領(lǐng)域，其中市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、其他、教育項(xiàng)目數(shù)占前5名，分別為18個(gè)、17個(gè)、10個(gè)、10個(gè)、6個(gè)合計(jì)61個(gè)，占入庫項(xiàng)目總數(shù)的77.21%，見圖1-2-1;交通運(yùn)輸、林業(yè)、市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、其他居投資額前5名，分別為246.33億元、145.39億元、101.38億元、97.85億元、95.41億元合計(jì)686.36億元，占項(xiàng)目總投資額的77.26%。

（三）項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)情況

使用者付費(fèi)項(xiàng)目6個(gè)，投資額188.50億元，分別占項(xiàng)目總數(shù)和總投資額的7.59%、21.21%;政府付費(fèi)37個(gè)，投資額227.82億元，分別占項(xiàng)目總數(shù)和總投資額的46.83%、25.64%;可行性缺口補(bǔ)助36個(gè)，投資額472.1億元，分別占項(xiàng)目總數(shù)和總投資額的45.56%、53.14%。

（四）項(xiàng)目落地情況

目前，已落地項(xiàng)目46個(gè)，投資額608.35億元，落地率58.22%，覆蓋15個(gè)縣（區(qū)）13個(gè)領(lǐng)域。其中市直、新野縣各6個(gè)，分別占落地項(xiàng)目總數(shù)的13.04%，居全市首位。鎮(zhèn)平縣、桐柏縣5個(gè)并列第三;市直、示范區(qū)、宛城區(qū)位居已落地項(xiàng)目投資額前三，分別為270.68億元、93.54億元、40.69億元。

（五）財(cái)承情況

2018年南陽市生產(chǎn)總值3566.77億元，位居省內(nèi)第3位;GDP增速6.62%，居全省第11位;以2017年末常住人口1005萬人計(jì)，人均GDP為35490元，居全省第15位。

目前市本級(jí)已批復(fù)10個(gè)PPP項(xiàng)目，各年度PPP最大一般公共預(yù)算支出責(zé)任占一般公共預(yù)算的10%以下，其中最高比為2021年9.4%，其后呈逐年遞減態(tài)勢(shì)。

二、現(xiàn)狀分析

從數(shù)據(jù)中我們不難看出：

（一）南陽市PPP項(xiàng)目地區(qū)分布不均衡。

市本級(jí)投資額遠(yuǎn)超各縣（區(qū)），占到全市總投資額的30.5%，各縣（區(qū)）總量及單個(gè)項(xiàng)目投資額規(guī)模均較小，反映出縣（區(qū)）由于經(jīng)濟(jì)體量小，優(yōu)質(zhì)資源缺乏，對(duì)社會(huì)資本方吸引力較弱。

（二）行業(yè)分布中可見基礎(chǔ)設(shè)施需求較大。

同時(shí)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、林業(yè)等防止污染與綠色低碳項(xiàng)目（公共交通、供排水、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、水利建設(shè)、可再生能源、教育、科技、文化、養(yǎng)老、醫(yī)療、林業(yè)、旅游等）表現(xiàn)突出，消費(fèi)領(lǐng)域基本公共服務(wù)項(xiàng)目（文化、旅游、體育、健康、養(yǎng)老、教育等6個(gè)領(lǐng)域）則表現(xiàn)不佳。這與城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，地方財(cái)政支出及債務(wù)壓力較大有一定關(guān)系，也表現(xiàn)出明顯的政府導(dǎo)向及環(huán)境型城市定位。

（三）回報(bào)機(jī)制偏好明顯。

可行性缺口補(bǔ)貼與政府付費(fèi)項(xiàng)目數(shù)量遠(yuǎn)超使用者付費(fèi)項(xiàng)目數(shù)。一方面項(xiàng)目發(fā)起方多為政府部門，表現(xiàn)出政府對(duì)PPP項(xiàng)目的需求大、參與度高，另一方面反映出社會(huì)資本方投資并不活躍，項(xiàng)目收益對(duì)化解地方債務(wù)作用有限。

（四）項(xiàng)目落地率偏低。

南陽市PPP項(xiàng)目落地率低于全國落地率63.8%，呈現(xiàn)數(shù)量多、落地率低的特征。造成這種現(xiàn)象有多方面原因，一方面在政府層面存在項(xiàng)目設(shè)計(jì)不夠科學(xué)，項(xiàng)目收益率和合作模式對(duì)社會(huì)資本吸引力有限;項(xiàng)目運(yùn)作過程中涉及多個(gè)部門，實(shí)際操作過程煩瑣，效率較低;相關(guān)法律法規(guī)并不完善，環(huán)境孕育不完全。另一方面社會(huì)資本方大多重建設(shè)、輕運(yùn)營，其內(nèi)在動(dòng)力是希望賺取短期施工利潤以最快速度回收投資，少參與或不參與后期運(yùn)營;同時(shí)，缺乏有較強(qiáng)融資能力和綜合運(yùn)營能力的社會(huì)資本方。

（五）財(cái)承空間壓力較大。

從全省來看，南陽市經(jīng)濟(jì)體量排名較前，但由于落后的產(chǎn)業(yè)構(gòu)架及要素稟賦的制約，稅源單一，財(cái)政收入有限，財(cái)政支出總體規(guī)模不大，致使PPP項(xiàng)目支出空間有限，難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施的快速增長需求，可實(shí)施PPP項(xiàng)目不多。

三、推進(jìn)南陽市PPP發(fā)展的建議

（一）轉(zhuǎn)變思想提高認(rèn)識(shí)。

一是要充分認(rèn)識(shí)到PPP模式作為公共服務(wù)領(lǐng)域的補(bǔ)充手段并不能替代政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的全部支出，僅靠PPP無法滿足公共服務(wù)領(lǐng)域的供給;二是要認(rèn)識(shí)到PPP的重要功能之一即是引進(jìn)社會(huì)資本方在相關(guān)領(lǐng)域的豐富經(jīng)驗(yàn)和新技術(shù)，從而有效提高供給效率。只有充分認(rèn)識(shí)到PPP模式在提高公共服務(wù)供給質(zhì)效、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型方面的重要作用，政府才能更有效的進(jìn)行資源配置，改變“重融資，輕管理”的理念，主動(dòng)改變職能，建立科學(xué)的政企關(guān)系，打造出優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

（二）培育專業(yè)團(tuán)隊(duì)。

隨著PPP的快速發(fā)展，專業(yè)人才缺失問題也較為突出。PPP項(xiàng)目全生命周期涉及到財(cái)務(wù)、法律、金融、管理、工程、項(xiàng)目運(yùn)作等多領(lǐng)域，要求項(xiàng)目參與者具備較高的專業(yè)和實(shí)戰(zhàn)素養(yǎng)。建議一方面通過培訓(xùn)、交流等方式加強(qiáng)已從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，另一方面加強(qiáng)與本地高校的聯(lián)系，鼓勵(lì)相關(guān)研究、增設(shè)相關(guān)課程，強(qiáng)化學(xué)習(xí)研討，打造一支業(yè)務(wù)強(qiáng)、規(guī)則明、政策懂的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。

（三）完善績效考評(píng)機(jī)制。

隨著落地項(xiàng)目的增加以及項(xiàng)目進(jìn)程的推進(jìn)，績效考評(píng)機(jī)制的作用將更加凸顯。完善、合理的績效考評(píng)與獎(jiǎng)懲機(jī)制能夠極大的減少項(xiàng)目建設(shè)中后期以及運(yùn)營過程中可能出現(xiàn)的矛盾，更好的保障政府及社會(huì)資本方雙方的利益訴求。合理的績效考評(píng)機(jī)制必須具有前瞻性和長效性，能夠最大程度的貼合項(xiàng)目的全生命周期。同時(shí)，也必須具備漸進(jìn)性和動(dòng)態(tài)性來適應(yīng)項(xiàng)目推進(jìn)過程中可能出現(xiàn)的無法預(yù)見的問題。這就要求考核指標(biāo)要與項(xiàng)目目標(biāo)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、考核機(jī)制明確界定責(zé)任邊界，以及留有重新談判的余地，以保證績效評(píng)價(jià)的合理性。

（四）建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中的每個(gè)環(huán)節(jié)都面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，如何合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)防范體系是項(xiàng)目成功運(yùn)作的重要一環(huán)。項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)一般要遵循公平、動(dòng)態(tài)、風(fēng)險(xiǎn)上限、權(quán)責(zé)對(duì)等等原則，即項(xiàng)目參與方享有均等的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)防范應(yīng)對(duì)要貫穿項(xiàng)目全生命周期，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)雙方不應(yīng)承擔(dān)超過其能力范圍的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較大的一方應(yīng)獲得與其風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)的收益。在這些原則基礎(chǔ)上建立合理的風(fēng)險(xiǎn)防范體系才能保障政府、社會(huì)資本方雙方利益，一方面消除政府“兜底”行為化解政府債務(wù)，另一方面增強(qiáng)社會(huì)資本方的信心，減少利益沖突，以期對(duì)項(xiàng)目有恰當(dāng)?shù)氖找骖A(yù)期。

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作者簡介：鄭丕甲（1988-），女，漢族，河南平頂山人，南陽市政府與社會(huì)資本合作辦公室科員。