呂君玉

摘 要：在推動(dòng)我國特色社會(huì)主義進(jìn)程中，政府極其重視基層的治理，同時(shí)將基層治理視為國家治理工作的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于國家治理體系、治理能力體現(xiàn)都起到了至關(guān)重要的作用。我國在實(shí)施稅制改革以后，國家財(cái)政呈現(xiàn)集權(quán)化發(fā)展，大量資金通過項(xiàng)目制的形式撥給基層政府。項(xiàng)目資金可以起到維持基層公共服務(wù)資金補(bǔ)充作用，因此項(xiàng)目制對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的影響也極為深遠(yuǎn)。深入研究項(xiàng)目制內(nèi)容、分析項(xiàng)目制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的應(yīng)用非常有必要。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目制;鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理;基層政府;財(cái)政

在近些年，學(xué)術(shù)界愈發(fā)注重項(xiàng)目制的研究，很多學(xué)者從社會(huì)政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等諸多學(xué)科角度出發(fā)來探究項(xiàng)目制的內(nèi)涵及意義。面對(duì)中國特色社會(huì)主義制度的大背景，項(xiàng)目制已經(jīng)成為我國國家治理的一種新體制。在基層治理工作中，以項(xiàng)目制為基礎(chǔ)，國家大力依賴各種公共服務(wù)項(xiàng)目、支農(nóng)項(xiàng)目，通過專項(xiàng)資金的形式大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層財(cái)政，持續(xù)推動(dòng)各類新項(xiàng)目落地。因此，項(xiàng)目制已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理格局的一大主要因素。在治理國家中，“項(xiàng)目制”是一種新型的政治產(chǎn)物，可以有效推動(dòng)國家治理體系以及治理能力得到進(jìn)步。關(guān)于“項(xiàng)目制”的研究雖然時(shí)間不長，但是所取得的成績卻非常顯著。研究成果主要體現(xiàn)在項(xiàng)目的運(yùn)行邏輯以及效果分析方面，而研究視角則偏重于宏觀角度以及政府角度。目前，大部分文獻(xiàn)都是從社會(huì)學(xué)角度出發(fā)來分析的，而政治學(xué)方面的研究則不多。面對(duì)政府職能體系的轉(zhuǎn)變，基層服務(wù)型政府要如何構(gòu)建？這是我們所需要重點(diǎn)思考的問題。

一、項(xiàng)目制與目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理

（一）中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理

治理一般是指在特定的政治體系范圍內(nèi)行使權(quán)威，對(duì)于政務(wù)以及公共事務(wù)進(jìn)行有序安排，從而保證政治秩序穩(wěn)定，維護(hù)公平正義。政府進(jìn)行統(tǒng)治時(shí)，權(quán)利運(yùn)行必須要自上而下，借助于政治權(quán)威，通過特定的政治手段對(duì)于公共事務(wù)加以管理。治理是一種上下互動(dòng)的管理活動(dòng)，借助于合作、協(xié)商、伙伴管理，從而確立起共同目標(biāo)，最終完成對(duì)公共事務(wù)的管控。國家長治才能久安，國家治理必須要能夠推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件，維護(hù)國家安全利益，提高人民生活幸福指數(shù)。

基層治理主要是旗縣及下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、農(nóng)村社區(qū)、城市社區(qū)等領(lǐng)域的治理。在基層治理中，其行動(dòng)主體為基層政府以及基層社會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理可以有效推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。如今，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)矛盾等問題逐漸進(jìn)入到廣大人民群眾的視野中，要想有效解決這些矛盾問題，就必須要強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于我國權(quán)利機(jī)構(gòu)的最基層機(jī)關(guān)，同時(shí)也是國家各項(xiàng)法律政策得以落實(shí)的基層執(zhí)行者，甚至關(guān)乎到基本公共服務(wù)能否順利落實(shí)。在實(shí)際工作中，上級(jí)部門不斷調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)以及工作內(nèi)容，局面非?；靵y，這嚴(yán)重加劇了基層治理的負(fù)擔(dān)，而最終的源頭則是權(quán)力沒有下放。上級(jí)權(quán)力運(yùn)行形式并未發(fā)生變化，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法很好地吸收并消化上級(jí)政府傳達(dá)的任務(wù)，導(dǎo)致基層政府負(fù)擔(dān)過重，基層政府治理效率低下[1]。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理實(shí)施現(xiàn)代化發(fā)展的路徑

在全面深化改革進(jìn)程中，要想實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力的雙重現(xiàn)代化發(fā)展，就必須要依賴于基層治理體系實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是基層政權(quán)組織體系當(dāng)中的一種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的路徑是治理主體與機(jī)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理工作中，項(xiàng)目制屬于新型治理機(jī)制的補(bǔ)充，可以有效促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府組織更加重視人民大眾的需求，從而盡可能地為民眾所服務(wù)。推動(dòng)項(xiàng)目制必須要將其作為一種公共治理模式，要推動(dòng)高效治理模式，讓國家財(cái)政資金通過專項(xiàng)資金的方法劃分給地方，地方高效利用這些資金。

二、項(xiàng)目制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理中的作用研究

（一）有效調(diào)動(dòng)起地方政府的工作積極性

國家政治結(jié)構(gòu)會(huì)對(duì)國家治理產(chǎn)出突出的影響，而我國是單一制國家，權(quán)力高度集中，但是地方也有一定程度的治理權(quán)力。政治結(jié)構(gòu)對(duì)治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，進(jìn)而就會(huì)對(duì)公共權(quán)力的實(shí)踐有所影響，我國在政治結(jié)構(gòu)方面的主要特點(diǎn)包括：中央政府具有決策權(quán)，地方政府共同享有行政權(quán)，中央會(huì)向地方政府發(fā)布各項(xiàng)政策，而地方政府在執(zhí)行過程中有較大的自主權(quán)。在任免權(quán)方面，上級(jí)政府出于讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加忠實(shí)于上級(jí)決策，并深入貫徹，一般會(huì)通過不同的形式來激勵(lì)基層政府的工作熱情，而項(xiàng)目制則能夠有效調(diào)動(dòng)起基層政府的行政積極性。

國家政府項(xiàng)目數(shù)量很多，但是可以分為兩大類：一是中央政府借助于各級(jí)地方政府進(jìn)行層層下發(fā)、傳遞、實(shí)施項(xiàng)目。中央政府掌控著項(xiàng)目投資計(jì)劃、目標(biāo)、技術(shù)路線等，還有很多項(xiàng)目會(huì)明確規(guī)定下?lián)芙o地方政府的資金用途;二是地方政府主導(dǎo)實(shí)施的項(xiàng)目，主要有民生項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等，這些項(xiàng)目極大地帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，可以有效促進(jìn)中央政策的落實(shí)。在項(xiàng)目部治理方面采用了自上而下的方式，為地方政府項(xiàng)目競爭提供出很好的平臺(tái)，同時(shí)也充分調(diào)動(dòng)起各級(jí)地方政府的積極性，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種最基層的組織，很好地克服了中央政府實(shí)施資源平均分配的負(fù)面作用。中央政府所制定出的產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政資金相容融合政策，采取項(xiàng)目制激勵(lì)模式，很好地吻合了當(dāng)?shù)卣非蠼?jīng)濟(jì)增長、官員晉升的需求，同時(shí)也讓財(cái)政撥款起到了更大的作用。

（二）促使公共服務(wù)朝著均等化方向發(fā)展

最低限度的職能在于提供基本的公共物品，保護(hù)窮人的利益，但是積極職能則要培養(yǎng)市場，激勵(lì)產(chǎn)業(yè)增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至有學(xué)者指出，我國在改革開放以后，政府在職能方面呈現(xiàn)出“倒掛”的發(fā)展模式，也即是所提供出來的公共產(chǎn)品缺乏足夠的激勵(lì)，運(yùn)用各種手段刺激并干預(yù)經(jīng)濟(jì)增長。

政府公共服務(wù)有著非競爭性、非排他性等諸多特點(diǎn)，同時(shí)還有公共產(chǎn)品所具有的特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)時(shí)，其目的在于達(dá)到村民不同的生活需求，促使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。公共服務(wù)一般是政府部門或者是其他非營利組織提供。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是公共服務(wù)的提供者，因?yàn)榛鶎诱蜕鐣?huì)公眾接觸最為緊密，同時(shí)也是公民可以感受到政府關(guān)懷的最為基層的單位，關(guān)系到政府與公民之間的溝通是否及時(shí)暢通，因此基層政府公共服務(wù)能力大小可以直接體現(xiàn)出國家、政府的公共服務(wù)質(zhì)量。在公共服務(wù)項(xiàng)目提供過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府扮演者不可或缺的角色?；鶎诱闹苯用嫦蛉后w是人民大眾，因?yàn)樗枪卜?wù)以及公共物品的提供者，因此基層政府必須要將行政權(quán)力和責(zé)任緊密聯(lián)系起來。

（三）提升國家財(cái)政資金的利用效率

作為國家治理形式的外在體現(xiàn)，項(xiàng)目制屬于國家依托具體形式的財(cái)政提供出公共意志的過程表現(xiàn)。中央政府為了徹底打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役，對(duì)于中央專項(xiàng)扶貧資金的使用以及管理進(jìn)行了強(qiáng)化并規(guī)范，從而提升了項(xiàng)目資金的利用效率。在扶貧方面，要精準(zhǔn)識(shí)別出貧困人口，采取脫貧攻堅(jiān)成效相掛鉤的方式，提升資金的利用效率。在“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式當(dāng)中，關(guān)于項(xiàng)目的指標(biāo)分配模式包括兩類：一類是縣級(jí)政府采取打包模式，把各種項(xiàng)目融合或者是整理成綜合工程，加入了地方政府的意圖，并以此為基礎(chǔ)推動(dòng)縣城定位發(fā)展。關(guān)于實(shí)施政府項(xiàng)目打包模式主要有資源互換、現(xiàn)場會(huì)議等手段;二類是縣級(jí)政府采取的項(xiàng)目分配模式，在這一模式中需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身去申報(bào)，然后由項(xiàng)目管理部門結(jié)合實(shí)際情況選擇出合理的分配指標(biāo)。項(xiàng)目實(shí)施一般是由縣級(jí)相關(guān)職能機(jī)構(gòu)進(jìn)行，具體包括項(xiàng)目前期規(guī)劃、招投標(biāo)、過程監(jiān)控等。而項(xiàng)目資金在預(yù)期使用的目標(biāo)當(dāng)中實(shí)施[2]。

三、結(jié)語

項(xiàng)目制屬于我國財(cái)政體系改革的一種產(chǎn)物，但是它的影響范圍不僅僅局限在財(cái)政資金方面，同時(shí)也體現(xiàn)在地方治理當(dāng)中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是地方項(xiàng)目實(shí)施的主要戰(zhàn)場，它的定位前后發(fā)生了巨大變化。一是國家和農(nóng)民二者間的關(guān)系從汲取、被汲取轉(zhuǎn)變成了反哺、被反哺;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)權(quán)利逐漸收回并歸上級(jí)政府所有，基層政權(quán)逐漸朝著縣域公共服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。前者表明基層政權(quán)的職能逐漸朝著維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定方面轉(zhuǎn)變;而后者則表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更加依附于縣級(jí)政權(quán)。項(xiàng)目制采取了“事本主義”的治理方法，同時(shí)也運(yùn)用了績效考核、程序化等方法，提升了資金的利用效率。隨著我國社會(huì)轉(zhuǎn)型持續(xù)深入，基層政權(quán)治理形式也必然會(huì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)型。國家應(yīng)當(dāng)在確保中央調(diào)控的整體目標(biāo)下，充分調(diào)動(dòng)起地方政府的積極性，實(shí)現(xiàn)上下分治，充分發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目制中的職能作用，體現(xiàn)出它的公共服務(wù)屬性。

參考文獻(xiàn)

[1] 張現(xiàn)洪.項(xiàng)目治鄉(xiāng)：項(xiàng)目制基層執(zhí)行中“規(guī)則轉(zhuǎn)化”與治理[J].天府新論，2017，04：86-94.

[2] 金江峰.項(xiàng)目制與鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型研究[D].西南政法大學(xué)，2017.