陳曉紅

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)與國家法律同為國家治理的依據(jù)，但二者在制定主體、制定程序、表現(xiàn)形式、適用范圍和實(shí)施保障上都存在明顯的差異。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律又有密切的聯(lián)系，二者統(tǒng)一于社會主義法治體系，其精神實(shí)質(zhì)是一致的，同時(shí)國家法律效力高于黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)要求又嚴(yán)于國家法律。為了使我國的法治建設(shè)更科學(xué)更完善，在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)上還需要做更多的努力。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);國家法律;關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系同為中國特色社會主義法治體系的主要組成部分，二者并駕齊驅(qū)，在治國理政上發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。正確理解和把握二者的關(guān)系是新時(shí)代法治工作必須解決的問題，只有厘清二者的關(guān)系，才能充分發(fā)揮法的指引、評價(jià)、預(yù)測、強(qiáng)制、教育等作用，才能不斷完善我國社會主義法治體系。

一、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的差異

（一）制定主體、制定程序及表現(xiàn)形式不同

黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)歸屬于黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委，而國家法律的制定權(quán)歸屬于全國人大、國務(wù)院、省級人大、省級政府、設(shè)區(qū)的市的人大、設(shè)區(qū)的市的政府，以及授權(quán)立法主體。黨內(nèi)法規(guī)的制定過程首先是規(guī)劃與計(jì)劃，然后是起草，最后是審批和發(fā)布，而且一般情況下以文件的形式發(fā)布。國家法律的制定的程序首先是提出法律草案，其次對立法草案進(jìn)行審議，然后對立法草案進(jìn)行表決，最后公布法律。按照效力的高低，黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式依次為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則。同樣依據(jù)效力等級排序，國家法律的淵源依次為憲法、狹義的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章。

（二）適用范圍不同

黨內(nèi)法規(guī)適用的范圍包括黨的各級組織的工作、活動(dòng)以及所有黨員的行為舉止。這就意味著只要具有黨籍，黨組織和黨員無論何時(shí)何地，其行為都要受到黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范和約束，黨內(nèi)法規(guī)適用“屬人主義”的原則。國家法律的適用對象為一切具有中國國籍的人（包括黨員），以及在我國領(lǐng)域內(nèi)的外國人。國家法律的適用原則以“屬地主義”為主，同時(shí)兼顧“屬人主義”及“保護(hù)主義”。

（三）實(shí)施保障不同

依據(jù)實(shí)施過程是否需要國家強(qiáng)制力來作保證，法規(guī)范有“軟法”和“硬法”之分。黨內(nèi)法規(guī)通常會得到自覺的遵守，強(qiáng)制實(shí)行只是輔助措施，并且保障黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的并不是“國家強(qiáng)制力”，而是黨的紀(jì)律檢查委員會。所以，黨內(nèi)法規(guī)被劃分為“軟法”的范疇。國家法律的實(shí)施是以公安、檢察院、法院、監(jiān)獄等國家強(qiáng)制機(jī)關(guān)來保證的，國家法律屬于“硬法”。

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律各自調(diào)整不同的關(guān)系，具有嚴(yán)格的區(qū)別，所以不可以將二者混同，更不能相互代替。

二、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的聯(lián)系

（一）黨內(nèi)法規(guī)和國家法律統(tǒng)一于社會主義法治體系，二者能夠統(tǒng)一的根本原因在于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。作為根本大法的憲法在序言中明確確立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。作為效力最高的黨內(nèi)法規(guī)，黨章規(guī)定了黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，二者珠聯(lián)璧合，相得益彰。黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)為對各個(gè)地區(qū)、各個(gè)行業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國首先要堅(jiān)持的原則就是黨的領(lǐng)導(dǎo)。國家法律從制定到執(zhí)行，再到實(shí)施等環(huán)節(jié)都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，各級黨的組織和所有黨員都必須遵守憲法法律。制定黨內(nèi)法規(guī)是出于加強(qiáng)黨的制度建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨的需要，使黨的各項(xiàng)活動(dòng)更加規(guī)范化、制度化，使權(quán)力的運(yùn)行受到監(jiān)督和制約，從而鞏固黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎(chǔ)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有高度的一致性。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律都屬于上層建筑，黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志的體現(xiàn)，國家法律是國家意志的體現(xiàn)。由于國家的權(quán)力來源于人民，權(quán)力的運(yùn)行要體現(xiàn)人民主體地位，黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，黨的目標(biāo)與國家的目標(biāo)都是為了實(shí)現(xiàn)國家復(fù)興、民族振興和人民生活幸福安康。因此，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的精神實(shí)質(zhì)是一致的。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律同屬于國家治理體系的范疇，其目的都是為了實(shí)現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化。依據(jù)憲法法律治國理政與依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨指黨，都是為了實(shí)現(xiàn)黨和國家的各項(xiàng)事業(yè)都在法治的軌道上運(yùn)行，使國家的治理能力更加科學(xué)化、民主化、制度化。

（三）黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的效力關(guān)系。國家法律高于黨內(nèi)法規(guī)。依據(jù)我國憲法的相關(guān)規(guī)定，包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)的所有組織都應(yīng)當(dāng)履行遵守憲法和法律的義務(wù)。而作為黨的根本大法的黨章也明確提出黨要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。因此，倘若黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的規(guī)定相抵觸，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用國家法律。我國《立法法》第八條規(guī)定了法律保留的事項(xiàng)，比如國家主權(quán)的事項(xiàng)，有關(guān)犯罪和刑罰的規(guī)定等等，對此，黨內(nèi)法規(guī)不可越權(quán)而作出相關(guān)規(guī)定。

黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律。這是由黨的先進(jìn)性決定的。黨的先鋒隊(duì)的屬性表明了對黨員的要求要高于一般公民，因此，以黨組織和黨員為調(diào)整對象的黨內(nèi)法規(guī)要比國家法律更加嚴(yán)格。黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律并不表示違反黨內(nèi)法規(guī)的處罰比違反國家法律的處罰更加嚴(yán)厲，比如違法《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處罰條例》的處罰并不比違反《刑法》的處罰更嚴(yán)厲。黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法律指的是行為規(guī)范層面的嚴(yán)格。比如黨章規(guī)定黨員要交納黨費(fèi)，而普通公民沒有這樣的義務(wù);再比如黨員“包二奶”要受到黨紀(jì)的處分，而普通公民的相同行為只受到道德的譴責(zé)。

三、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)調(diào)銜接

十八大以來，針對之前存在的黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不一致、不協(xié)調(diào)、不銜接等問題，中共中央全面清理黨內(nèi)法規(guī)，一半以上的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件被廢止或宣布失效。在清理的同時(shí)，還進(jìn)行了許許多多的修訂工作，制定了一系列的黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)體系越來越完備，為黨的治理提供了充分有力的制度保障。在完善黨內(nèi)法規(guī)體系的同時(shí)，在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接和協(xié)調(diào)的問題上還需要做更多的努力。

（一）嚴(yán)格把握黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的界限

黨內(nèi)法規(guī)與國家法律作為并行的兩大行為規(guī)范體系，二者具有明顯的區(qū)別，因此，制定黨內(nèi)法規(guī)需要嚴(yán)格遵循“紀(jì)法分開”的基本原則。

當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象存在“外溢”的情形，也就是說某些黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象超出了黨員和黨組織的范圍。依據(jù)2010年印發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》第二條的規(guī)定，這部黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象不僅包括黨的機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部，而且包括其他國家機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體、事業(yè)單位和國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部。再比如，依據(jù)2013年印發(fā)的《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》第二條的規(guī)定，這部黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象不僅包括黨的機(jī)關(guān)，還包括其他國家機(jī)關(guān)以及人民團(tuán)體和參公事業(yè)單位。這些調(diào)整對象“外溢”的情況，與《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)調(diào)整對象的規(guī)定有所偏差，并且與“紀(jì)法分開”的基本原則不符，這是在將來黨內(nèi)法規(guī)制定的過程中理應(yīng)盡量避免的，調(diào)整對象涉及到黨外的人士或組織的，應(yīng)當(dāng)通過制定國家法律來進(jìn)行調(diào)整。

（二）加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制定部門與國家立法部門的協(xié)調(diào)溝通

為了更好地實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接與協(xié)調(diào)，還需進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制定部門與人大、政府等立法部門的溝通，定期交流，雙方密切合作，對于黨規(guī)與國法都可能會牽涉到的相關(guān)事項(xiàng)應(yīng)該組織立法調(diào)研，之后邀請專家進(jìn)行論證，確保黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在立法上的協(xié)調(diào)與銜接。通過立法前的充分溝通，不僅避免了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律交叉重復(fù)或沖突抵觸的情況，而且可以在黨規(guī)與國法雙重調(diào)整的問題上充分協(xié)調(diào)溝通，從而使黨內(nèi)法規(guī)的制定更加科學(xué)化、民主化和系統(tǒng)化。

（三）建立健全黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在立法后的定期評估與及時(shí)清理制度

通常情況下，按照既定程序制定的黨內(nèi)法規(guī)可以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系內(nèi)部以及與國家法律體系之間的協(xié)調(diào)。但是隨著政治情勢的變化、國家法律的更新等情況的出現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行的過程中有可能會出現(xiàn)一些與國家法律銜接不暢或沖突的情況，這就需要對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行定期評估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并做相應(yīng)的修改。對于落后于政治情勢或者與國家法律相沖突的黨內(nèi)法規(guī)要及時(shí)清理，從而完善黨內(nèi)法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)與國家法律的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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