吳志堂

一、PPP模式的含義與特征

“PPP”又名“PPP模式”，英文全稱為Public-Private Partnership，是一個(gè)非常寬泛的概念，國(guó)內(nèi)外尚未就其定義達(dá)成統(tǒng)一，各國(guó)或機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的情況定義PPP模式。我國(guó)財(cái)政部把在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系稱為PPP模式。不管PPP模式的含義存在多大差異，其最終目的都是提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的效率與質(zhì)量，加強(qiáng)公共部門與私人部門的聯(lián)系，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享利潤(rùn)，以此達(dá)到高效利用社會(huì)資源、各利益方實(shí)現(xiàn)共贏的目標(biāo)。

二、構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的方式

（一）確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取原則

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建需要遵循一定的原則。

1、全面性原則

PPP項(xiàng)目實(shí)施的流程非常繁雜，涉及內(nèi)容眾多，要想使評(píng)價(jià)結(jié)果具有科學(xué)性就必須從多個(gè)維度全面考察績(jī)效目標(biāo)的形成。

2、代表性原則

PPP項(xiàng)目本身就比較復(fù)雜，能反映其績(jī)效狀況的指標(biāo)更加復(fù)雜。因此，實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)的單位需要在堅(jiān)持全面性原則的基礎(chǔ)上選取各方面的代表指標(biāo)，這樣才能使績(jī)效評(píng)價(jià)工作更加真實(shí)客觀地反映實(shí)際情況，也使績(jī)效評(píng)價(jià)工作可以簡(jiǎn)單操作。

3、指標(biāo)可度量、可評(píng)估

PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)的選擇不僅需要能夠客觀反映實(shí)際情況，還不能太過(guò)寬泛、抽象，如果太過(guò)抽象、寬泛，就不能度量、評(píng)估PPP項(xiàng)目的實(shí)際水平。所以，在選取PPP項(xiàng)目指標(biāo)時(shí)應(yīng)盡量選取可以評(píng)估、度量的指標(biāo)，或者細(xì)化分解內(nèi)涵比較豐富的指標(biāo)。

4、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合

定量指標(biāo)可以明確度量，因此其客觀性比較高。但是，PPP項(xiàng)目中有很多績(jī)效不能定量，需要采用定性指標(biāo)，或?qū)⒍ㄐ灾笜?biāo)與定量指標(biāo)結(jié)合，這樣才能提高實(shí)際績(jī)效的完整性與客觀性。

（二）初步選擇績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

在選擇污水處理PPP項(xiàng)目指標(biāo)時(shí)應(yīng)該首先分析選擇共性指標(biāo)，這些共性指標(biāo)的選擇可以在分析其他污水處理項(xiàng)目指標(biāo)的基礎(chǔ)上選擇，這樣才能使評(píng)價(jià)指標(biāo)更加全面。這些綜合性指標(biāo)主要有社會(huì)資本能力、政府部門資金投入、成本管理、合同管理等。在初步選擇績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)后，還需要進(jìn)一步建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。不同污水處理PPP項(xiàng)目之間存在很多共性，因此可以把一般的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)作為績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析項(xiàng)目的特性，對(duì)績(jī)效標(biāo)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整。

首先，污水處理PPP項(xiàng)目的收費(fèi)一般都是由政府主管部門或者指定代理機(jī)構(gòu)執(zhí)行收費(fèi)職能，項(xiàng)目公司再向代理機(jī)構(gòu)收費(fèi)，這樣就方便了政府部門對(duì)污水處理質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。一般污水處理項(xiàng)目的質(zhì)量不能提前判斷，然而政府的專業(yè)檢測(cè)手段比較多，可以在服務(wù)合同中設(shè)定水質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)，然后對(duì)處理后的水質(zhì)進(jìn)行檢測(cè)來(lái)判定服務(wù)質(zhì)量。

其次，污水處理中的固定資產(chǎn)折舊與水電費(fèi)在其經(jīng)營(yíng)成本中所占比重較大，所以需要對(duì)上述費(fèi)用重點(diǎn)控制，從而降低運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。污水處理的設(shè)備、設(shè)施一般都是持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的，在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，投資總額及其中設(shè)備的投入，尤其是選擇國(guó)產(chǎn)還是進(jìn)口設(shè)備，會(huì)影響到后期的水質(zhì)處理、大修支出及技改投入。在污水處理項(xiàng)目中，不同地區(qū)不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致污水本身的類型也存在差異，因此，需要在詳細(xì)分析污水差異的基礎(chǔ)上進(jìn)行污水處理。不同污水處理所需要的設(shè)備與工藝也不同，因此，在污水處理時(shí)還需要選擇合適的設(shè)備與工藝。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的篩選

在初步選擇了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、建立了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系后，污水處理PPP項(xiàng)目還需要進(jìn)一步篩選綜合績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，最終確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)需要對(duì)其重要性進(jìn)行評(píng)估計(jì)算，按照優(yōu)劣進(jìn)行指標(biāo)排序。當(dāng)前很多污水處理項(xiàng)目都選擇TOPSIS方法（Technique for Order Preference by Similarity to an Ideal Solution ）進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，首先需要建立規(guī)范化矩陣，對(duì)初始矩陣進(jìn)行規(guī)范，其次需要設(shè)立理想的正負(fù)解，然后對(duì)正負(fù)解進(jìn)行計(jì)算，最后根據(jù)計(jì)算結(jié)果進(jìn)行優(yōu)劣排序。在此基礎(chǔ)上，還需要根據(jù)篩選結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)的篩選，最終確立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

三、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的具體指標(biāo)

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建需要對(duì)PPP項(xiàng)目目標(biāo)的利益相關(guān)性與多樣性進(jìn)行分析，不同利益相關(guān)者的項(xiàng)目目標(biāo)不同，因此，在指標(biāo)體系建立前需要對(duì)不同利益相關(guān)者的利益訴求進(jìn)行詳細(xì)分析。根據(jù)資料分析，可以把污水處理PPP項(xiàng)目的核心利益相關(guān)者確定為公眾、社會(huì)資本、政府。在確定了核心利益相關(guān)者后，需要繼續(xù)結(jié)合PPP項(xiàng)目的決策、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)等不同階段的具體特征，并結(jié)合指標(biāo)選擇的原則構(gòu)建項(xiàng)目指標(biāo)體系。該體系中一般包括決策績(jī)效、實(shí)施績(jī)效、運(yùn)營(yíng)績(jī)效三個(gè)一級(jí)指標(biāo)，這三個(gè)一級(jí)指標(biāo)又包含多個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

（一）決策績(jī)效

在PPP項(xiàng)目的決策階段確定績(jī)效指標(biāo)時(shí)，公眾與政府為核心利益方。政府的目標(biāo)是不斷提高決策水平，促使項(xiàng)目決策更加規(guī)范、科學(xué)；而公眾的目標(biāo)是使社會(huì)公眾的需求得到反映，并進(jìn)一步參與到相關(guān)決策中。因此，在決策階段的績(jī)效評(píng)價(jià)需要對(duì)社會(huì)公眾了解參與決策的情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，還需要對(duì)政府的決策水平以及決策的科學(xué)性與規(guī)范性進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，在決策績(jī)效評(píng)價(jià)階段需要選擇合理規(guī)范的指標(biāo)，這些指標(biāo)包括社會(huì)公眾的支持度與參與度、審批程序的規(guī)范性、可行性報(bào)告的水平、決策內(nèi)容的合理性等。

（二）實(shí)施績(jī)效

在污水處理PPP項(xiàng)目的實(shí)施階段其核心利益相關(guān)者為社會(huì)資本與政府，政府的目標(biāo)是利用招標(biāo)等方式選擇合適的社會(huì)資本，并對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行監(jiān)督，使其按照計(jì)劃完成PPP項(xiàng)目建設(shè)。社會(huì)資本的目標(biāo)是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配，建立風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，促進(jìn)項(xiàng)目勘查、設(shè)計(jì)、施工等工作的持續(xù)推進(jìn)，推動(dòng)工作任務(wù)的完成。由此可以看出，項(xiàng)目實(shí)施階段的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)是對(duì)其具體工作環(huán)節(jié)的工作情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，而績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)也就與具體的工作內(nèi)容相關(guān)。通過(guò)相關(guān)資料與項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)的分析，把污水處理PPP項(xiàng)目實(shí)施階段的指標(biāo)確定為污染物排放達(dá)標(biāo)率、重大事故次數(shù)、工程進(jìn)度付款率、項(xiàng)目噪音影響、設(shè)計(jì)適用性招標(biāo)程序規(guī)范性、項(xiàng)目計(jì)劃工期率、勘查文件完備性等九個(gè)指標(biāo)。

（三）運(yùn)營(yíng)績(jī)效

污水處理PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的利益相關(guān)者包括社會(huì)公眾、社會(huì)資本、政府這三個(gè)主要利益方。政府的利益目標(biāo)是通過(guò)項(xiàng)目的實(shí)施滿足公眾對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求，并促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。社會(huì)資本的目標(biāo)是通過(guò)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)獲取經(jīng)濟(jì)利益。而公眾的利益訴求是通過(guò)PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)滿足功能需求，并確產(chǎn)品定價(jià)合理。從以上分析可以得知，污水處理PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的績(jī)效評(píng)價(jià)主要評(píng)級(jí)的是利益相關(guān)者的滿意度。從這一層面可以把運(yùn)營(yíng)結(jié)算的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、區(qū)域GDP增長(zhǎng)貢獻(xiàn)、產(chǎn)品服務(wù)滿意度、就業(yè)貢獻(xiàn)率、投資利潤(rùn)率、運(yùn)營(yíng)成本變化率、特許期合理性等七個(gè)指標(biāo)。

四、結(jié)束語(yǔ)

合理、公平、科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系有利于公允評(píng)價(jià)項(xiàng)目的績(jī)效，合理評(píng)價(jià)參與方的業(yè)績(jī)和所取得報(bào)酬的適當(dāng)性，有效調(diào)動(dòng)各方積極性，促進(jìn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。

污水處理PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)需要從利益相關(guān)者角度出發(fā)，確定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取選擇，然后初步選擇績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步篩選指標(biāo)，使績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)更加合理。然后，需要具體分析項(xiàng)目決策、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)階段的利益目標(biāo)與具體的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，只有這樣才能建立科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。