北京大學(xué)財務(wù)部

隨著高等教育事業(yè)快速發(fā)展，國家對教育投入和社會各界支持大幅增加，高校規(guī)模不斷擴大、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟活動日益復(fù)雜，給高校的財務(wù)內(nèi)部控制帶來更大挑戰(zhàn)。許多高校為加強財務(wù)內(nèi)部控制，對傳統(tǒng)財務(wù)管理模式進(jìn)行了改革，探索實行會計委派制，建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的財務(wù)管理模式。會計委派制度作為加強財務(wù)監(jiān)督和管理的有效形式，有利于財務(wù)內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)，一方面，派駐財務(wù)人員直接參與派駐單位經(jīng)濟活動，掌握第一手財務(wù)資料，可以更好地為規(guī)范經(jīng)濟活動、確保資產(chǎn)安全、優(yōu)化資源配置提供保障。另一方面，派駐財務(wù)人員與派駐單位相對獨立，有利于派駐財務(wù)人員客觀公正執(zhí)行財務(wù)政策，從源頭上防止腐敗的滋生。問題在于，高校會計委派制起步較晚，沒有成熟范例可循，其在財務(wù)內(nèi)部控制中的作用沒有得到充分發(fā)揮。因此，基于會計委派制的先天優(yōu)勢，從高校內(nèi)部環(huán)境、體制機制、規(guī)章制度等方面進(jìn)行改革完善，充分發(fā)揮派駐財務(wù)人員的職能作用，是建立健全高校財務(wù)內(nèi)部控制制度的一條重要途徑。

一、高校財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題

(一)財務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境有待改善

內(nèi)部控制環(huán)境是高校內(nèi)部控制存在和發(fā)展的空間，制約著高校內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行[1]。在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”財務(wù)管理模式下，不斷充實和完善會計委派制度，正確處理學(xué)校與派駐單位的經(jīng)濟利益關(guān)系，是保證財務(wù)內(nèi)部控制制度順利實施的前提。目前，財務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境至少有以下幾個方面的問題需要改進(jìn)。

1.高校規(guī)劃目標(biāo)、相關(guān)管理制度在執(zhí)行過程中落實不到位。根據(jù)委托代理理論，委托人和代理人所追求的利益往往不完全一致。作為代理人的派駐單位，數(shù)量眾多、職能多樣、業(yè)務(wù)復(fù)雜、具體目標(biāo)不盡相同，在部門目標(biāo)引導(dǎo)下，行為有時不能與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃相匹配。作為委托人的高校，如果不能實施有效的財務(wù)內(nèi)部控制，容易造成“各自為政”的局面，影響高校規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.派駐財務(wù)部門機構(gòu)設(shè)置定位不清晰，派駐財務(wù)人員責(zé)權(quán)不對等。派駐財務(wù)部門缺少科學(xué)的機構(gòu)和編制設(shè)置規(guī)范，派駐財務(wù)人員被賦予了監(jiān)督派駐單位日常經(jīng)濟活動的職責(zé)，但沒有被賦予相應(yīng)的行政地位和管理權(quán)限，“有責(zé)無權(quán)”，不能有效發(fā)揮監(jiān)督職能[2]。

3.派駐財務(wù)人員團(tuán)隊建設(shè)滯后。派駐財務(wù)人員對上需要對接學(xué)校財務(wù)核算、計劃、薪酬、科研經(jīng)費等各部門業(yè)務(wù)，對派駐機構(gòu)能夠獨立擔(dān)當(dāng)各項業(yè)務(wù)，需要具備較全面的業(yè)務(wù)能力和較強的溝通協(xié)調(diào)能力。目前，財務(wù)派駐人員團(tuán)隊建設(shè)存在重使用、輕培養(yǎng)，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃等問題，派駐財務(wù)人員素質(zhì)良莠不齊，專業(yè)能力欠缺，不利于財務(wù)內(nèi)部控制制度的貫徹執(zhí)行。

(二)經(jīng)濟活動有待規(guī)范

由于種種原因，派駐財務(wù)人員在以下幾方面目尚未充分發(fā)揮專業(yè)特長和監(jiān)督制約作用。

1.預(yù)算方面。會計委派制下，派駐單位對派駐財務(wù)人員抱有防范心理，“架空”會計人員的行為時有發(fā)生，表現(xiàn)在預(yù)算方面，派駐單位編制預(yù)算時，不與派駐財務(wù)人員溝通，不征求派駐財務(wù)人員意見，有的甚至越過派駐財務(wù)人員直接上報主管部門，一方面由于編制預(yù)算所需資料不充分，預(yù)算編制人員專業(yè)能力限制，導(dǎo)致所編制預(yù)算不能與高校發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)、資產(chǎn)配置及本部門執(zhí)行能力相匹配，出現(xiàn)預(yù)算嚴(yán)重不足或有大量結(jié)余等情況，資源得不到有效利用；另一方面，在預(yù)算執(zhí)行過程中，特別是對項目經(jīng)費的管理，由于財務(wù)人員不掌握具體預(yù)算，無法對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行把控，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行超預(yù)算范圍、額度或者進(jìn)度滯后。

2.固定資產(chǎn)控制方面。財務(wù)分級管理下，派駐單位跨部門出資購置資產(chǎn)不僅會產(chǎn)生賬務(wù)處理問題，使原始單據(jù)與賬務(wù)金額不一致，也導(dǎo)致設(shè)備出資單位、使用單位不一致，造成資產(chǎn)歸口管理不明確；單獨行使管理權(quán)限的資產(chǎn)管理部門對資產(chǎn)處置進(jìn)行統(tǒng)一管理，派駐財務(wù)人員僅對資產(chǎn)類的購置進(jìn)行成本核算，無法對資產(chǎn)的使用及處置進(jìn)行有效的監(jiān)督，由于人員流動、設(shè)備報廢不及時等原因，造成責(zé)任人與設(shè)備不在一處，使用責(zé)任不明確，設(shè)備賬實不符等現(xiàn)象，給設(shè)備清查盤點帶來困難。

3.支出方面。派駐單位支出授權(quán)審批制度執(zhí)行不規(guī)范，重大項目和大額資金支出集體決策制度流于形式，財務(wù)主管審批權(quán)限沒有有效的制約，可能導(dǎo)致決策失誤，造成經(jīng)濟損失；派駐財務(wù)人員對財務(wù)制度的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，在支出核算及審核環(huán)節(jié)不嚴(yán)格，經(jīng)辦人提供的票據(jù)真實、合法性及與實際業(yè)務(wù)的相符性得不到有效制約，可能導(dǎo)致資金被套取。

4.合同管理方面。合同管理部門不明確，派駐單位的合同簽訂存在隨意性，缺少簽訂合同統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，存在重大經(jīng)濟業(yè)務(wù)缺少合同或事后補簽合同情況，本末倒置，經(jīng)濟行為沒有合法的約束，易造成經(jīng)濟損失；合同執(zhí)行存在不規(guī)范性，在支付進(jìn)度、金額等方面與合同不符；對于因個人利益、畏難等原因，經(jīng)辦人拆分合同規(guī)避審批環(huán)節(jié)的情況，派駐財務(wù)人員缺少監(jiān)督手段。

5.科研經(jīng)費管理方面。在財務(wù)分級管理下，派駐財務(wù)人員僅在科研項目的支出環(huán)節(jié)進(jìn)行審核，對不同性質(zhì)、經(jīng)費來源的科研項目管理制度、項目預(yù)算、完成時間等沒有有效獲得途徑，不能對項目支出范圍、額度、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行有效管理，存在項目臨近結(jié)題日期突擊花錢，資源不能合理利用，支出超預(yù)算范圍或金額，驗收無法通過等問題。

(三)信息系統(tǒng)有待提升

財務(wù)內(nèi)部控制的有效實施離不開信息系統(tǒng)支持。目前，高校財務(wù)內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)尚存在以下問題：信息系統(tǒng)縱向通路不暢。財務(wù)分級管理制度下，財務(wù)內(nèi)部控制政策和相關(guān)制度規(guī)范需要及時下達(dá)到派駐單位，才能保證整個高校財務(wù)內(nèi)部控制的一致性，而由于缺少有效信息系統(tǒng)支持，信息傳達(dá)不到位或者滯后，會造成信息不對稱，使派駐單位內(nèi)控力度打折扣，同時政策實施效果不能有效反饋，不利于財務(wù)內(nèi)部控制的進(jìn)一步完善；信息系統(tǒng)橫向溝通途徑缺失。財務(wù)內(nèi)部控制需要各部門相互配合，相互監(jiān)督，雖然現(xiàn)在高校各部門一般實現(xiàn)了信息化，但是各部門在構(gòu)建信息系統(tǒng)時，沒有充分考慮到部門之間的信息共享，形成一個個信息孤島，缺少進(jìn)行有效溝通的途徑。

(四)監(jiān)管機制有待健全

在財務(wù)分級管理制度下，派駐財務(wù)部門組織結(jié)構(gòu)松散、工作地點分散，對派駐財務(wù)人員行為約束存在難度，容易形成管理真空地帶。目前，監(jiān)督考核機制缺失，關(guān)鍵崗位輪崗沒有形成長效機制，易導(dǎo)致派駐財務(wù)人員與派駐單位形成利益紐帶，不能起到監(jiān)督作用，反而會給內(nèi)部控制帶來風(fēng)險，有甚者會發(fā)生財務(wù)人員職務(wù)犯罪等情況。

三、完善高校內(nèi)部控制的對策

要充分發(fā)揮會計委派制在財務(wù)內(nèi)部控制中的優(yōu)勢，需要在內(nèi)部控制環(huán)境改善及信息系統(tǒng)建設(shè)等方面，特別是各項經(jīng)濟活動內(nèi)部控制中，明確派駐財務(wù)人員具體職責(zé)和權(quán)限，同時建立健全內(nèi)部監(jiān)督機制。本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，結(jié)合日常工作經(jīng)驗，對完善高校內(nèi)部控制提出了以下構(gòu)想：

(一)改善財務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境

1.內(nèi)部控制意識是內(nèi)控制度得以落實的基礎(chǔ)和前提，高校需要不斷加強內(nèi)控政策宣傳普及力度，引導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)管理人員、各項經(jīng)濟活動參與者正確認(rèn)識內(nèi)部控制的重要性和積極意義，提升高校內(nèi)控意識，營造良好的內(nèi)控氛圍。

2.進(jìn)一步健全完善會計委派制度，發(fā)揮好“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢。增強“派”的權(quán)威，派駐財務(wù)人員的工作實質(zhì)上是派出財務(wù)工作的延伸，是高校財務(wù)管理的重要組成部分，財務(wù)管理部門要當(dāng)好派駐財務(wù)人員的“娘家人”，本著“權(quán)責(zé)對等”的原則，通過健全規(guī)章制度，明確派駐財務(wù)人員的崗位職責(zé)、權(quán)力和義務(wù)，既充分信任、充分授權(quán)，又嚴(yán)格約束、嚴(yán)格管理，避免有責(zé)無權(quán)或者監(jiān)管空白。發(fā)揮“駐”的優(yōu)勢，通過日常經(jīng)濟活動的把控，加強財務(wù)監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)問題、防微杜漸，在服務(wù)好派駐單位的同時，監(jiān)督派駐單位各項經(jīng)濟活動，把內(nèi)部控制貫穿到整個經(jīng)濟活動的全過程。

3.加強派駐財務(wù)人員團(tuán)隊建設(shè)。派駐財務(wù)人員崗位需要原則性強、專業(yè)素質(zhì)過硬，同時具備獨立處理問題能力的財務(wù)人員。在選人方面，財務(wù)部門會同人事部門，制定派駐財務(wù)人員選用制度，在選任人員職業(yè)道德、工作作風(fēng)和業(yè)務(wù)能力等方面把好關(guān)。在人員培訓(xùn)方面，制定人員培養(yǎng)計劃，對派駐財務(wù)人員在思想認(rèn)識、綜合素質(zhì)及專業(yè)技能等方面進(jìn)行培訓(xùn)，特別要加強新政策、制度等的培訓(xùn)，使財務(wù)部門上下統(tǒng)一認(rèn)識。

(二)加強經(jīng)濟活動控制

優(yōu)化高校日常經(jīng)濟管理，根據(jù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”財務(wù)制度下經(jīng)濟活動規(guī)律，針對重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)的風(fēng)險點提出應(yīng)對措施，規(guī)范高校經(jīng)濟業(yè)務(wù)，提高財務(wù)內(nèi)部控制的效率及效果。具體包括：

1.加強預(yù)算控制，強化派駐財務(wù)人員的職責(zé)作用，建立預(yù)算考核機制。突出派駐財務(wù)人員在派駐單位預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算考核等全過程中的作用，充分發(fā)揮財務(wù)人員的專業(yè)特長：在預(yù)算編制過程中提供數(shù)據(jù)參考及技術(shù)指導(dǎo)，協(xié)助預(yù)算執(zhí)行者定期分析預(yù)算執(zhí)行情況，嚴(yán)格把控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，為預(yù)算考核提供真實、精確的依據(jù)。同時，完善預(yù)算考核機制，建立有效的獎懲辦法，根據(jù)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及預(yù)算控制的情況對責(zé)任部門進(jìn)行獎懲，體現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行效果，避免預(yù)算流于形式，將預(yù)算執(zhí)行情況與派駐財務(wù)人員績效掛鉤，促進(jìn)派駐財務(wù)人員在預(yù)算管理過程中的積極性。

2.加強固定資產(chǎn)控制。明確資產(chǎn)歸口管理部門，落實資產(chǎn)管理責(zé)任，資產(chǎn)驗收、入賬、維修保養(yǎng)、盤點及處置等環(huán)節(jié)由資產(chǎn)管理部門、使用部門和派駐財務(wù)部門等共同參與，派駐財務(wù)人員應(yīng)嚴(yán)格把控資產(chǎn)、耗材等劃分標(biāo)準(zhǔn)及資產(chǎn)的核算成本，定期會同管理及使用部門對資產(chǎn)進(jìn)行盤點和考核，做到資產(chǎn)賬實相符，提高資產(chǎn)使用效益。

3.規(guī)范支出業(yè)務(wù)。派駐財務(wù)人員對支出起到直接監(jiān)督和控制的作用，應(yīng)參與重大經(jīng)濟業(yè)務(wù)和大額資金的決策程序和審批流程，對重大項目和大額資金支出進(jìn)行嚴(yán)格把控，確保經(jīng)濟活動的完整高效；明確支出歸口管理部門、開支范圍與標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)審核所涉及原始單據(jù)，確保各類經(jīng)濟憑據(jù)的真實合法。

4.加強合同管理，規(guī)范采購行為。合同簽訂涉到的法律、經(jīng)濟、相關(guān)專業(yè)知識等多方面，應(yīng)根據(jù)經(jīng)費來源、經(jīng)濟內(nèi)容等確定合同管理部門，提高派駐單位合同管理人員的綜合能力；同時完善經(jīng)濟合同分級授權(quán)制度，明確學(xué)校、合同部門與派駐單位審批權(quán)限。派駐財務(wù)人員在付款環(huán)節(jié)對合同及采購行為進(jìn)行控制，辦理結(jié)算業(yè)務(wù)前應(yīng)對合同金額、付款時間點和關(guān)鍵要約等進(jìn)行復(fù)審，嚴(yán)格審查原始單據(jù)，確保發(fā)票、合同及其他相關(guān)單據(jù)等的真實、完整、合法。重點關(guān)注重大經(jīng)濟業(yè)務(wù)及大額資金業(yè)務(wù)，確保相關(guān)經(jīng)濟業(yè)務(wù)經(jīng)過歸口管理部門的審批。

5.加強科研經(jīng)費控制。明確學(xué)校、主管部門、派駐單位及項目負(fù)責(zé)人及財務(wù)部門職責(zé)及權(quán)限，建立責(zé)權(quán)清晰的科研項目管理制度；科研項目主管部門與財務(wù)部門相互協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)共享，完善科研項目立項、撥款、支出及結(jié)題等環(huán)節(jié)部門間相互制約及協(xié)調(diào)機制；派駐財務(wù)人員在科研項目申請、立項環(huán)節(jié)為項目申請人員提供財務(wù)指導(dǎo)，使其明確支出項目分類，制定科學(xué)合理的預(yù)算，從源頭上對科研支出范圍進(jìn)行把控；嚴(yán)格科研經(jīng)費報銷環(huán)節(jié)的管理，強化經(jīng)辦人和經(jīng)費負(fù)責(zé)人的責(zé)任，對經(jīng)費用途及支出范圍等進(jìn)行規(guī)范管理，防止未納入預(yù)算、超預(yù)算支出，對科研項目的執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行控制；為科研項目結(jié)題提供數(shù)據(jù)支持，對科研項目支出進(jìn)行科學(xué)分類、歸集，對因歷史原因造成的無預(yù)算、超預(yù)算或其他原因需要調(diào)整的支出進(jìn)行復(fù)核，把控其合理合規(guī)性。

(三)構(gòu)建有效信息系統(tǒng)

通過整合各職能部門、派駐單位信息數(shù)據(jù)，以業(yè)務(wù)流程和經(jīng)濟活動為主線，聯(lián)通之前各自獨立的信息模塊，建立信息溝通平臺，實現(xiàn)信息共享和有效溝通。通過數(shù)據(jù)共享加強財務(wù)部門與其他職能部門間橫向合作以及財務(wù)部門內(nèi)部縱向聯(lián)系，為政策的下達(dá)、反饋提供順暢的信息通道，使派駐單位能夠及時了解相關(guān)信息，并及時反饋，進(jìn)一步提高整體的工作效率，增強業(yè)務(wù)的透明度，有利于內(nèi)部控制的實施。

(四)完善監(jiān)督考核制度

基于“經(jīng)濟人”的假設(shè)，個體會追求自身利益的最大化，任何制度的有效實施，都離不開完善的監(jiān)督考核制度。在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的會計委派制下，派駐財務(wù)人員既是監(jiān)督的執(zhí)行者，又是被監(jiān)督的對象，在行使對派駐單位經(jīng)濟活動進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力同時，也應(yīng)受制度的約束。通過建立監(jiān)督考核制度，明確派駐財務(wù)人員的業(yè)績考核目標(biāo)，制定獎懲辦法，對其行為進(jìn)行約束；通過貫徹執(zhí)行定期輪崗制度，在保持工作連續(xù)性的前提下，保證派駐財務(wù)人員的獨立性，有效的執(zhí)行財務(wù)內(nèi)部控制制度。

四、結(jié)論及建議

綜上所述，本文基于“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理模式，在現(xiàn)有高校財務(wù)內(nèi)部控制研究基礎(chǔ)上，針對目前財務(wù)內(nèi)部控制存在的問題，結(jié)合實際工作，提出了改善高校內(nèi)部控制的構(gòu)想：

首先，高校應(yīng)重視財務(wù)內(nèi)部控制環(huán)境的改善，通過統(tǒng)一派駐單位與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，完善派駐財務(wù)部門機構(gòu)定位，崗位安排及人員配置，為高校財務(wù)內(nèi)部控制提供有效的支持；其次，優(yōu)化高校日常經(jīng)濟活動及重點業(yè)務(wù)的管理，明確派駐財務(wù)人員在規(guī)范高校關(guān)鍵經(jīng)濟業(yè)務(wù)中的作用；再次，高校應(yīng)當(dāng)充分運用信息系統(tǒng)加強財務(wù)內(nèi)部控制，搭建良好的信息溝通平臺，加強部門間以及部門內(nèi)部的溝通，為完善高校財務(wù)內(nèi)部控制提供系統(tǒng)支持；最后，完善監(jiān)督考核制度，保證派駐財務(wù)人員的獨立性，使財務(wù)內(nèi)部控制制度能夠有效的實施。