武錦霞 余趙

【摘 要】 本文對陜西省3縣6鎮(zhèn)12個(gè)村共1341戶貧困戶進(jìn)行了訪談式問卷調(diào)查，分析了社會救助在脫貧攻堅(jiān)中的實(shí)施狀況，存在問題、原因。據(jù)此提出有針對性的對策建議，以促使社會救助在脫貧攻堅(jiān)中更好地發(fā)揮兜底作用：精準(zhǔn)識別保障對象;逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，注重保障水平的差異化;配套完善相應(yīng)的救助服務(wù);引導(dǎo)社會力量參與。

【關(guān)鍵詞】 社會救助;精準(zhǔn)扶貧;兜底保障

隨著2020年全面建成小康社會目標(biāo)節(jié)點(diǎn)的臨近，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入攻堅(jiān)階段。在脫貧攻堅(jiān)中，低保、五保、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等社會救助政策處于托底位置，它保障了產(chǎn)業(yè)扶持、勞務(wù)輸出等“造血式”措施未能有效幫扶的貧困群體的生存需求，能夠阻止脫貧返貧等貧困惡化現(xiàn)象的發(fā)生，是確保減貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重大制度安排，對于全面脫貧具有重要意義。2016-2017年，課題組先后5次分別在陜西省渭南市澄城縣、商洛市商南縣、延安市延川縣，圍繞“陜西省‘扶貧攻堅(jiān)的約束條件和關(guān)鍵措施”展開了3縣6鎮(zhèn)12村的大調(diào)查，共調(diào)查貧困戶1341戶，其中包括502戶低保戶、100戶五保戶。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在精準(zhǔn)扶貧中，農(nóng)村低保、五保等社會救助政策在保障貧困戶中的弱勢群體的基本生活方面發(fā)揮了重要作用。但是，低保、五保等社會救助政策在具體落實(shí)過程中，仍然存在一些問題，這削弱了社會救助在脫貧攻堅(jiān)中的兜底作用。本文擬就此問題展開分析，并提出相應(yīng)的政策建議。

一、脫貧攻堅(jiān)中社會救助實(shí)施狀況

1、各縣貧困狀況

貧困發(fā)生率是指區(qū)域內(nèi)貧困戶占總戶數(shù)的比例，表示該區(qū)域的貧困程度。分析發(fā)現(xiàn)，澄城縣貧困發(fā)生率平均為16.45%，商南縣貧困發(fā)生率平均為30.08%，延川縣貧困發(fā)生率平均為33.09%，三個(gè)縣的貧困發(fā)生率依次為：澄城縣<商南縣<延川縣。2016年澄城縣、商南縣、延川縣的生產(chǎn)總值完成額分別為：83.01億元>76.32億元>68.11億元，這與三個(gè)縣的貧困發(fā)生率的排序負(fù)向吻合，說明三個(gè)縣的貧困程度逐漸加深。

2、低保救助狀況

低保率是指貧困戶中低保戶占所有貧困戶的比例，表示低保救助在貧困戶中的實(shí)施力度。分析發(fā)現(xiàn)，澄城縣的低保率平均為31.06%，商南縣的低保率平均為31.16%，延川縣的低保率平均為51.06%。三個(gè)縣的低保率依次也為：澄城縣<商南縣<延川縣，這與三個(gè)縣的貧困發(fā)生率的排序正向吻合，說明整體越貧困的地區(qū)，低保戶的數(shù)量也越多。地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，代表著當(dāng)?shù)剞r(nóng)村群眾整體的收入水平和生活水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差、較為貧困的地區(qū)，其農(nóng)村群眾整體更為貧困，可能有更多的農(nóng)村人口因?yàn)椴煌脑蛏钤谧畹蜕畋Ｕ纤街?，需要更多的低保救助。由此可推知，三個(gè)縣能夠根據(jù)自身的實(shí)際情況，較為合理地確定低保的救助比例和范圍，努力做到應(yīng)保盡保，充分保障貧困戶中的弱勢群體的基本生活。

3、五保救助狀況

五保率是指貧困戶中五保戶占所有貧困戶的比例，表示五保救助在貧困戶中的實(shí)施密度。分析發(fā)現(xiàn)，澄城縣的五保率平均為4.71%，商南縣的五保率平均為10.39%，延川縣的五保率平均為6.82%。三個(gè)縣的五保率依次為：澄城縣<延川縣<商南縣，這與三個(gè)縣的貧困發(fā)生率的排序既不正向吻合，也不反向吻合，說明五保率與貧困發(fā)生率沒有顯現(xiàn)一定的相關(guān)關(guān)系，也即，五保戶的數(shù)量與地區(qū)的貧困程度并不必然相關(guān)，它具有一定的不確定性和隨機(jī)性，這與現(xiàn)實(shí)相符。

4、對低保和五保的配套救助狀況

五保救助的對象很明確，即對無勞動(dòng)能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)人，或者其法定贍養(yǎng)人無供養(yǎng)能力的老年人，政府完全保障該部分人群的生、老、病、死等相關(guān)事宜，有集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)兩種方式。而對于低保戶，除了直接享受低保金之外，根據(jù)其致貧原因的不同，低保救助對象還可以享受到醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、產(chǎn)業(yè)扶持等幫扶措施。分析發(fā)現(xiàn)，所有被調(diào)查的低保戶中，有329戶享受到了醫(yī)療救助，占低保戶的比例為65.54%;有143戶享受到了教育救助，占比為28.49%;有61戶享受到了住房救助，占比為12.15%;有160戶享受到了產(chǎn)業(yè)扶持，占比為31.87%。此外，根據(jù)低保戶不同的實(shí)際情況，部分低保戶還享受到了生態(tài)補(bǔ)償、水電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物質(zhì)援助等幫扶。通過多種措施配套，較為有效地保障了底層貧困戶的基本生活。

二、脫貧攻堅(jiān)中社會救助存在的問題

1、保障對象識別欠精準(zhǔn)

我國最低生活保障制度規(guī)定，對共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予相應(yīng)的保障。由此可知，農(nóng)村低保救助應(yīng)該以共同生活的家庭成員整體為單位;但是，在扶貧攻堅(jiān)過程中，有地方是以貧困人口為單位進(jìn)行救助的，不少貧困戶只有家庭成員中的老弱病殘享受到了低保待遇。對于五保救助，不少農(nóng)戶為了爭取扶貧救助資金，甚至將家中老人單列一戶，以獲得五保分散供養(yǎng)待遇，而該五保戶的子女家庭卻不是貧困戶。

2、保障標(biāo)準(zhǔn)低水平化、平均化

在扶貧攻堅(jiān)過程中，五保待遇的標(biāo)準(zhǔn)很確定，集中供養(yǎng)由政府統(tǒng)一支付給養(yǎng)老院6000元/人/年，分散供養(yǎng)由政府給每個(gè)五保老人每年發(fā)放5500元供養(yǎng)金。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，無論是集中供養(yǎng)老人，還是分散供養(yǎng)老人，對該項(xiàng)扶貧政策都很滿意。而對于低保救助，一般有3-5個(gè)不同水平的保障標(biāo)準(zhǔn)，但大多數(shù)低保戶都只享受到了最低標(biāo)準(zhǔn)的低保待遇，人均補(bǔ)貼剛剛超過100元/月;甚至，有地方將所屬范圍內(nèi)的所有低保戶，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)給予保障，低保待遇過度平均化進(jìn)一步導(dǎo)致了保障標(biāo)準(zhǔn)的低水平化。

3、相應(yīng)的救助服務(wù)缺失

在扶貧攻堅(jiān)中，農(nóng)村低保、五保等社會救助主要著眼于解決農(nóng)村貧困戶的收入或支出問題，相應(yīng)的救助服務(wù)供給缺失。尤其對于農(nóng)村五保老人而言，安土重遷使其傾向于分散供養(yǎng);但是，老人一旦患病，不能得到及時(shí)的照料、護(hù)理等服務(wù)，其生活、甚至生存就成問題;因此，有些五保老人經(jīng)?；疾∪ゾ蠢显?，病愈回家里，來回折騰。

4、救助力量單一

當(dāng)前的扶貧攻堅(jiān)是以政府為主導(dǎo)而強(qiáng)力推動(dòng)的，作為扶貧攻堅(jiān)的托底制度安排，社會救助的主體也是政府，整個(gè)社會救助的主體較為單一。從扶貧資金安排來看，政府對扶貧投資金的投入占了絕對比重，社會力量缺乏參與，甚至有地區(qū)來自社會力量的扶貧資金投入幾乎空白，社會力量發(fā)揮作用很小。

三、充分發(fā)揮社會救助兜底作用的政策建議

為充分發(fā)揮社會救助在脫貧攻堅(jiān)中的兜底保障作用，結(jié)合其實(shí)踐存在的問題，建議：

1、精準(zhǔn)識別保障對象

加強(qiáng)扶貧主管部門與社會救助主管部門的合作與信息共享。在此基礎(chǔ)上，通過部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)對申請社會救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況的核查工作。通過組建專門的審核隊(duì)伍，配備專業(yè)的工作人員，制定和完善社會救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對辦法，規(guī)范核查程序，細(xì)化核查內(nèi)容，確保救助對象識別精準(zhǔn)，杜絕以貧困人口為單位進(jìn)行低保救助的做法，防止“分戶騙?！爆F(xiàn)象的發(fā)生。

2、逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)，注重保障水平的差異化

要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際與變化，合理確定并逐步提高社會救助的水平，經(jīng)濟(jì)一般的地區(qū)要逐步實(shí)現(xiàn)社會救助標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)相匹配，經(jīng)濟(jì)較好的地區(qū)要實(shí)現(xiàn)社會救助標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)高于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在具體落實(shí)社會救助的過程中，要注意保障水平的差異化，針對貧困程度不同的貧困戶，為其提供不同層次水平的兜底保障，力戒社會救助保障的平均化和低水平化。

3、配套完善相應(yīng)的救助服務(wù)

在加大、夯實(shí)公共財(cái)政對社會救助資金投入的基礎(chǔ)上，探索開展相應(yīng)的社會救助服務(wù)，增強(qiáng)社會救助的綜合效果。立足當(dāng)?shù)刎毨后w的結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)需求，在發(fā)展生產(chǎn)性扶持服務(wù)的同時(shí)，針對五保老人、殘疾人等特殊貧困人口，通過倡導(dǎo)群眾互助、鼓勵(lì)鄰里支持等方式，開展相應(yīng)的救助服務(wù)，為該類特殊群體提供必要的照料服務(wù)。

4、引導(dǎo)社會力量參與

引導(dǎo)企業(yè)、 社會組織等社會力量參與，有效鏈接社會慈善救助資源。應(yīng)加強(qiáng)扶貧部門與社會力量之間的信息交流與共享，發(fā)揮扶貧部門的中介作用，建立社會力量與社會救助對象之間的扶貧供需對接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“政府社會救助”與“社會慈善救助”的雙軌并行，促進(jìn)二者的優(yōu)勢互補(bǔ)，提高對扶貧對象的救助水平。

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【作者簡介】

武錦霞（1991.8—）女，漢族，陜西商洛人，碩士，任職于西安交通大學(xué)醫(yī)學(xué)部綜合辦公室，研究方向：公共管理.

余 趙（1989.11—）男，漢族，江西上饒人，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院在讀博士研究生，研究方向：公共管理.