朱丹妮

摘 要：農(nóng)村社會(huì)救助一直是黨和政府社會(huì)救助工作的重中之重，農(nóng)村社會(huì)的健康發(fā)展在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中起到了不可小覷的作用。社會(huì)救助作為一項(xiàng)單向補(bǔ)償性的社會(huì)保障項(xiàng)目，雖然我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目在近年來(lái)取得了較快的發(fā)展，但仍面臨著救助范圍有限、救助水平不高等困境，相對(duì)于城鎮(zhèn)社會(huì)救助，農(nóng)村社會(huì)救助發(fā)展更加困難，非政府組織憑借著其特有的屬性應(yīng)積極參與到農(nóng)村社會(huì)救助中來(lái)。

關(guān)鍵詞：非政府組織；農(nóng)村；社會(huì)救助；有效性

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）30-0042-03

社會(huì)救助是社會(huì)保障制度的原始形態(tài)和重要組成部分，也是社會(huì)保障的“最后一道安全網(wǎng)”。相對(duì)于城鎮(zhèn)社會(huì)救助，農(nóng)村社會(huì)救助是指國(guó)家和社會(huì)為長(zhǎng)期生活在貧困線以下的弱勢(shì)群體提供物質(zhì)、精神或扶持生產(chǎn)生活等多種形式的救助，保障其基本需求得到滿足的社會(huì)救助制度。在以往特定的社會(huì)歷史條件下，由政府主導(dǎo)的農(nóng)村社會(huì)救助方式具有一定的歷史合理性，但在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、社會(huì)變革、政府有限財(cái)力的情況下，依靠政府一己之力來(lái)完善農(nóng)村社會(huì)救助顯然難以達(dá)成所愿，引導(dǎo)非政府組織和資源參與農(nóng)村社會(huì)救助已成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然。

一、政府主導(dǎo)型農(nóng)村社會(huì)救助的局限性

截至2015年底，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障人數(shù)還有4 903.6萬(wàn)人，農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)人數(shù)516.7萬(wàn)人，因?yàn)楦鞣N主客觀原因，農(nóng)村貧困人口并未完全統(tǒng)計(jì)，而農(nóng)村的貧困現(xiàn)象也還將長(zhǎng)期存在。另一方面，除了存在絕對(duì)貧困現(xiàn)象，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和競(jìng)爭(zhēng)的加劇，農(nóng)村人口的相對(duì)貧困問(wèn)題也日益突出，不斷擴(kuò)大的收入差距形成的貧富差距，使得部分農(nóng)村居民的基本生活無(wú)法得到必要的保障。

（一）有限的救助范圍

1.救助能力有限。當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)救助主要依靠政府的救助能力，政府雖然擁有較大的公共權(quán)力和豐富的公共資源，但進(jìn)行的都是周期長(zhǎng)、回報(bào)率慢的投資，而且用于社會(huì)救助的財(cái)政投入有限。另外，供需信息對(duì)接不及時(shí)，很難保證質(zhì)量并舉的服務(wù)。從另一角度出發(fā)，農(nóng)村需要救助的人數(shù)居高不下，供需的不平衡且僅靠政府的直接投資，必將導(dǎo)致政府財(cái)政上的不堪重負(fù)，從而農(nóng)村救助無(wú)法長(zhǎng)久實(shí)現(xiàn)。相較于城市貧困人口救助，農(nóng)村社會(huì)救助往往因其龐大的貧困人口基數(shù)而達(dá)不到救助效果。

2.地區(qū)差異明顯。由于我國(guó)地域和人口等因素的影響，地方多采用屬地化管理原則，所以各地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)救助取決于各地區(qū)的財(cái)政投入，根據(jù)地區(qū)發(fā)展不平衡，每個(gè)省市的低保標(biāo)準(zhǔn)也有很大差異，且很大程度上救助的受益范圍局限于某一區(qū)域。相較于東部地區(qū)的農(nóng)村，西部地區(qū)常常因地區(qū)的救助能力有限而降低救助標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致各地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況差異明顯。

（二）持續(xù)的低水平救助

1.救助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。由于農(nóng)村社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)基本來(lái)源于國(guó)家財(cái)政撥款，且農(nóng)村貧困人數(shù)多，為了擴(kuò)大救助的覆蓋范圍，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)一直不高。雖然政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助資金的財(cái)政撥款數(shù)額逐年增長(zhǎng)，但面對(duì)農(nóng)村急需救助的巨大基數(shù)，顯得杯水車薪。此外，農(nóng)村救助資金因救助項(xiàng)目的不同分散于各政府機(jī)構(gòu)和部門(mén)，這導(dǎo)致救助資金不能得到有效的利用，監(jiān)督機(jī)制也難以實(shí)施，最終導(dǎo)致農(nóng)村救助達(dá)不到預(yù)期的效果。

2.對(duì)象劃分不準(zhǔn)。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助是以“應(yīng)保盡保，應(yīng)救盡救”為目標(biāo)的多層次社會(huì)救助體系，不僅包括農(nóng)村低保、農(nóng)村五保，還涵蓋了農(nóng)村醫(yī)療救助、災(zāi)害救濟(jì)、臨時(shí)生活救助。所以，多種救助項(xiàng)目對(duì)應(yīng)不同救助對(duì)象，極易形成多、冗、雜的局面。例如，農(nóng)村特困戶與“五?！睉粽咧g的模糊性，特困戶救助是針對(duì)那些如若不救就無(wú)法生存的農(nóng)民，“五?！闭邉t是依照無(wú)法定撫養(yǎng)人、無(wú)勞動(dòng)能力和無(wú)生活來(lái)源的這三個(gè)條件來(lái)界定受助人群，往往這些受助人群正好處于兩者之中。由于受助對(duì)象界定的模糊性，在現(xiàn)實(shí)救助中存在著重復(fù)“吃?！爆F(xiàn)象。

（三）簡(jiǎn)單的制度移植

1.制度契合度不高。由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，相比對(duì)城鎮(zhèn)，農(nóng)村社會(huì)救助則顯得勢(shì)單力薄，處于滯后的狀態(tài)，對(duì)農(nóng)村的社會(huì)救助也只是簡(jiǎn)單的救助制度移植。當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)保障體系中，農(nóng)村低保、農(nóng)村五保歸口于民政部門(mén)管轄，新農(nóng)村合作醫(yī)療隸屬于衛(wèi)生部門(mén)，“兩免一補(bǔ)”劃分在教育部門(mén)，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)又是人社部門(mén)的業(yè)務(wù)范疇，各部門(mén)之間由于多方面原因，配合不夠緊密，制度銜接不到位，沒(méi)有將各項(xiàng)制度的最大效益發(fā)揮出來(lái)。另外，多數(shù)政府部門(mén)對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助重視度不夠、財(cái)政投入不足，救助標(biāo)準(zhǔn)也相對(duì)過(guò)低，使得社會(huì)救助政策城鄉(xiāng)分割的特征加劇。

2.業(yè)務(wù)針對(duì)性不強(qiáng)。我國(guó)社會(huì)救助政策存在分割管理的現(xiàn)狀，多部門(mén)管理的工作格局長(zhǎng)期不變，真正落實(shí)到農(nóng)村救助的政策和制度也只是以低保為主。農(nóng)村社會(huì)救助涉及內(nèi)容廣，需要多個(gè)部門(mén)通力合作，然而我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助各個(gè)項(xiàng)目實(shí)施都分散在各個(gè)政府部門(mén)，導(dǎo)致相互之間出現(xiàn)信息割裂、重復(fù)建設(shè)、資源爭(zhēng)奪等情況，制度上也無(wú)法得到有效的銜接，不利于政府在農(nóng)村社會(huì)救助的效能發(fā)揮。

二、非政府組織參與農(nóng)村社會(huì)救助的優(yōu)勢(shì)分析

政府在農(nóng)村社會(huì)救助扮演著不可替代的角色，但隨著經(jīng)濟(jì)體制變革和農(nóng)村社會(huì)變遷，政府如若再以相對(duì)單一的姿態(tài)出現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)救助中，則越來(lái)越難實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的生活需求。而非政府組織開(kāi)始在社會(huì)事務(wù)管理中發(fā)揮作用，其不以營(yíng)利為目的，獨(dú)立于政府體系和市場(chǎng)組織的特性，能夠通過(guò)開(kāi)展公益性的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)協(xié)助政府承擔(dān)一定的公共職能，分擔(dān)政府的社會(huì)責(zé)任，促進(jìn)社會(huì)公平，有效地填補(bǔ)了政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助中的部分空白，為我國(guó)社會(huì)救助體系的構(gòu)建添上了新的色彩。

（一） 擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)救助范圍

1.整合社會(huì)資源，加大農(nóng)村社會(huì)資源投入。第一，非政府組織相較于政府組織和企業(yè)組織，依托市場(chǎng)機(jī)制、自愿捐贈(zèng)原則，能夠廣泛吸納社會(huì)閑散資金用于公益事業(yè)，利用社會(huì)資源來(lái)彌補(bǔ)政府在農(nóng)村社會(huì)救助中的資源不足，能動(dòng)地改善目前社會(huì)保障基金對(duì)政府財(cái)政撥款過(guò)分依賴的狀況。第二，非政府組織在開(kāi)展社會(huì)公益活動(dòng)中始終堅(jiān)持利他主義的價(jià)值觀，充分發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)行自由開(kāi)放的公眾參與和決策機(jī)制。與政府部門(mén)相比，更容易接受社會(huì)群體的直接監(jiān)督。因此，在很大程度上能避免貪污、挪用、浪費(fèi)社會(huì)資源的現(xiàn)象，從而使社會(huì)資源所發(fā)揮出的效能最大化。

2.提高救助針對(duì)性，彌補(bǔ)農(nóng)村社會(huì)救助差異。由于我國(guó)地域和人口等因素的影響，地域發(fā)展不平衡，各地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際情況差異明顯。需要救助的對(duì)象情況比較復(fù)雜，而駐扎農(nóng)村的非政府組織以其獨(dú)特的地理位置，熟知農(nóng)村的風(fēng)土人情，能更好地了解社情民意，能感同身受地與受助者交流，獲得救助對(duì)象更為真實(shí)的信息和需求，大大便于向農(nóng)村受助群體提供及時(shí)、準(zhǔn)確、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和幫扶。而在救災(zāi)前線，非政府組織成員提供物質(zhì)和精神援助、給予人希望和溫暖，這是政府組織無(wú)法替代的一點(diǎn)。

（二）提高農(nóng)村社會(huì)救助水平

1.提高救助標(biāo)準(zhǔn)，滿足農(nóng)村居民基本生活需求。非政府組織在政府財(cái)政撥款的基礎(chǔ)上，可以對(duì)經(jīng)濟(jì)仍舊困難的受助群體加以援助，改善農(nóng)村社會(huì)弱勢(shì)群體的生活狀況。政府組織因?yàn)槿值目紤]，無(wú)法很好地了解到受助群體實(shí)際的生活狀態(tài)，僅憑一些數(shù)據(jù)確定救助標(biāo)準(zhǔn)，并不能真正幫助到受助群體。而這時(shí)，非政府組織能夠充當(dāng)橋梁的作用，向政府反映農(nóng)村弱勢(shì)群體的切實(shí)需求。除此之外，非政府組織還能協(xié)助受助群體可持續(xù)生產(chǎn)，獲得勞動(dòng)能力，促進(jìn)社會(huì)和諧。

2.實(shí)現(xiàn)救助專業(yè)化，滿足農(nóng)村居民多樣需求。非政府組織因其獨(dú)特的組織屬性，各地區(qū)的非政府組織能夠根據(jù)各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的不同，彌補(bǔ)政府組織救助方式和內(nèi)容的“單一性”，滿足救助對(duì)象的不同需求，做到救助方式、內(nèi)容多樣化，扶貧效率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府組織。此外，非政府組織表現(xiàn)出專業(yè)性強(qiáng)的特征，其成員大多都來(lái)自于各行各業(yè)，這些工作人員和志愿者強(qiáng)化了非政府組織的專業(yè)性，能從多種角度貼近農(nóng)村居民，這種得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)使得救助的同時(shí)更容易與受助人群拉近距離，進(jìn)而大大提高農(nóng)村社會(huì)救助的效率。

（三）加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)救助制度的適用性

1.加強(qiáng)信息透明化，發(fā)揮救助成效最大化。非政府組織參與到農(nóng)村社會(huì)救助，在農(nóng)村社會(huì)救助資源信息公開(kāi)透明上起到一定的作用，能夠促使政府在資源的利用和分配上更加合理，使有限的資源用到真正需要的地方，提高了社會(huì)救助資源的利用效率。同時(shí)，非政府組織獨(dú)立于政府和市場(chǎng)，能規(guī)避政府的官僚作風(fēng)，又不會(huì)受到市場(chǎng)波動(dòng)的影響，從而減少救助流程中各部門(mén)之間的推諉、扯皮，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)救助的成效最大化。

2.促進(jìn)救助的能動(dòng)性，填補(bǔ)政府組織的不足。由于政府組織的財(cái)政撥款流程冗雜，很多農(nóng)村居民不清楚申請(qǐng)救助方式，往往錯(cuò)過(guò)救助的最佳時(shí)效性。相反，非政府組織反應(yīng)靈活，能夠主動(dòng)深入基層，根據(jù)受助群眾真正實(shí)際的需求，提供多樣化、專業(yè)化、持續(xù)化的救助，創(chuàng)造開(kāi)發(fā)有限的社會(huì)資源給最需要幫助的農(nóng)村弱勢(shì)群體。同時(shí)，非政府組織在組織結(jié)構(gòu)和農(nóng)村社會(huì)救助方式上有很大的靈活性，推進(jìn)政府組織、非政府組織、社會(huì)成員之間的良性互助，充分發(fā)揮了非政府組織上傳下達(dá)的救助作用。

三、非政府組織參與農(nóng)村社會(huì)救助的制約因素分析

任何一種事物都有兩面性，非政府組織在彌補(bǔ)政府組織在農(nóng)村社會(huì)救助部分缺位的同時(shí)也有它的局限性。毫無(wú)疑問(wèn)，非政府組織的良性運(yùn)行需要法律法規(guī)的規(guī)制，需要有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督規(guī)范，需要自身的管理制度，從而使非政府組織成為政府和農(nóng)村弱勢(shì)群體溝通的橋梁，重視農(nóng)村社會(huì)救助。

（一）相關(guān)法律制度不健全

現(xiàn)今，我國(guó)關(guān)于非政府組織在社會(huì)救助方面的立法層次還不高，也沒(méi)有相關(guān)的法律立足。有的僅是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》及《基金會(huì)管理辦法》，這些多為行政法規(guī)，并未上升至法律，內(nèi)容大多屬于政府管理非政府組織的程序性規(guī)范，非政府組織登記管理以及財(cái)產(chǎn)管理辦法。沒(méi)有了強(qiáng)有力的法律約束，在一些具體事務(wù)中，不免有些投機(jī)取巧的人士打著非政府組織的旗號(hào)、本著公益的口號(hào)損害弱勢(shì)群體的利益。

（二）政府監(jiān)督不到位

非政府組織在我國(guó)主要采取雙重管理體制進(jìn)行工作，一個(gè)非政府組織成為一個(gè)合法組織前必須有一個(gè)黨政部門(mén)作為主管單位，然后經(jīng)過(guò)一系列程序合格后登記注冊(cè)。但由于登記注冊(cè)的程序嚴(yán)格、手續(xù)煩瑣，使得大多數(shù)非政府組織因達(dá)不到要求無(wú)法進(jìn)行登記，從而隔絕于體制之外，無(wú)法形成有效的監(jiān)管。同時(shí)，由于某些非政府組織依附于政府部門(mén)存在，獨(dú)立性較差，導(dǎo)致監(jiān)督力度不夠，信息不夠透明，不能真正起到監(jiān)督的作用，使監(jiān)督流于形式。

（三）自身發(fā)展不完善

我國(guó)大多數(shù)非政府組織是通過(guò)自上而下的方式成立的，并不是在社會(huì)環(huán)境、群眾思維成熟的基礎(chǔ)上自發(fā)形成的，使得我國(guó)的許多非政府組織在規(guī)章制度、決策管理、項(xiàng)目組織、財(cái)務(wù)審計(jì)、人員培訓(xùn)等多方面都存在大大小小的問(wèn)題。非政府組織應(yīng)該形成自我覺(jué)醒、互相督促的管理形式，但一些新成立的非政府組織缺乏完善的組織和制度，遵循政府部門(mén)的工作方式，有明顯的行政化傾向。在社會(huì)各階層，并不能憑借自身出色的工作效率以及開(kāi)展活動(dòng)的號(hào)召力來(lái)贏得公信力從而進(jìn)行救助資源的積累，達(dá)到救助農(nóng)村弱勢(shì)群體的目的。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]