宰思燁

[摘 要]“一帶一路”共同體的提出具有極其重要的戰(zhàn)略意義，而非政府組織因其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)能更好地起到對(duì)“一帶一路”共同體建設(shè)的助推作用。文章在梳理國(guó)外非政府組織的國(guó)際化發(fā)展歷程和國(guó)內(nèi)非政府組織發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上從三個(gè)方面提出了發(fā)揮非政府組織對(duì)“一帶一路”共同體建設(shè)助推作用的路徑：以樹立合作理念、估量政治風(fēng)險(xiǎn)、了解法律法規(guī)、建立對(duì)話機(jī)制為理念指導(dǎo)；以對(duì)外援助為入口和基礎(chǔ)、以提升自身綜合能力為關(guān)鍵、以國(guó)際組織為平臺(tái)的宏觀布局；以改革管理制度、加大資金投入力度、加強(qiáng)組織體系建設(shè)為必要前提。

[關(guān)鍵詞]“一帶一路”；共同體；非政府組織；“走出去”戰(zhàn)略

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.027

當(dāng)今時(shí)代，世界一體化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化進(jìn)程日益加速，與此同時(shí)也呈現(xiàn)出發(fā)展失衡的態(tài)勢(shì)，旨在全方位推進(jìn)務(wù)實(shí)合作，打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容的利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體，[1]實(shí)現(xiàn)沿線國(guó)家共同發(fā)展的“一帶一路”倡議可謂是新形勢(shì)下順應(yīng)世界全球化、多極化和多元化的戰(zhàn)略之舉。

在 “一帶一路”共同體建設(shè)的宏觀規(guī)劃下，作為社會(huì)領(lǐng)域兩大主體的政府和企業(yè)都積極行動(dòng)，并取得了一定成效。然而，抑或由于意識(shí)形態(tài)和社會(huì)制度的不同，抑或出于地緣政治的考慮，“一帶一路”共同體建設(shè)都面臨著諸多方面不同程度的障礙和阻力，要開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作，非政府組織的作用不容忽視。非政府組織因其非營(yíng)利性、非政治性、民間性、公益性、自愿互惠性、合法性等特性決定了非政府組織在架起“一帶一路”沿線國(guó)家間橋梁方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，從而助推共同體間政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通的最終實(shí)現(xiàn)。

1 發(fā)揮非政府組織對(duì)“一帶一路”共同體建設(shè)助推作用的理念指導(dǎo)

非政府組織因其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)能夠有效地助推“一帶一路”共同體的建設(shè)，然而要有效發(fā)揮其作用應(yīng)以科學(xué)理念為指導(dǎo)，樹立明確的合作理念，估量潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)，了解沿線國(guó)家非政府組織法律法規(guī)和相關(guān)政策以及與沿途合作國(guó)家建立可行的對(duì)話合作機(jī)制。

1.1 中國(guó)非政府組織與沿線國(guó)家非政府組織的合作理念

“加強(qiáng)交流，深化合作，互學(xué)互鑒，互信互助、共同發(fā)展”應(yīng)成為我國(guó)非政府組織進(jìn)入“一帶一路”沿線國(guó)家并與之合作的指導(dǎo)理念。以“加強(qiáng)交流”為基礎(chǔ)，以“深化合作”為途徑，以“互學(xué)互鑒”為方式，以“互信互助、共同發(fā)展”為宗旨。我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家有著悠久的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)和文化交流歷史，這為我國(guó)非政府組織進(jìn)入“一帶一路”沿線國(guó)家并發(fā)揮作用奠定了良好基礎(chǔ)。

1.2 充分估量潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)，建立有效的非政府組織“走出去”的保障體系

和平與發(fā)展雖是當(dāng)今時(shí)代主題，但近年來(lái)局部戰(zhàn)爭(zhēng)和地區(qū)沖突不斷。據(jù)瑞典斯德哥爾摩國(guó)際和平研究所統(tǒng)計(jì)，21世紀(jì)以來(lái)，平均每年發(fā)生45場(chǎng)局部戰(zhàn)爭(zhēng)和武裝沖突，遠(yuǎn)多于冷戰(zhàn)期間的年均2.5場(chǎng)和冷戰(zhàn)結(jié)束后十年的年均10.5場(chǎng)。[2]一方面，由于民族矛盾和宗教對(duì)立所引發(fā)的持續(xù)不斷的武裝叛亂、領(lǐng)土爭(zhēng)端等問(wèn)題，局部戰(zhàn)爭(zhēng)和地區(qū)沖突仍將保持突發(fā)、易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢(shì)；另一方面，與我國(guó)有南海問(wèn)題爭(zhēng)端的國(guó)家也有潛在政治風(fēng)險(xiǎn)。前者如敘利亞國(guó)內(nèi)暴亂和烏克蘭事件，后者如越南國(guó)內(nèi)反華事件。實(shí)施非政府組織“走出去”戰(zhàn)略就必須對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)做出充分估量和研究，建立非政府組織能進(jìn)能退、進(jìn)退有序的政治保障體系。

1.3 了解和研究東道主國(guó)家對(duì)國(guó)外非政府組織的法律法規(guī)及政策

雖然我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家有著悠久的民間貿(mào)易往來(lái)和文化交流史，但各國(guó)在社會(huì)制度和社會(huì)管理體制方面存在差異，關(guān)于非政府組織發(fā)展的法律法規(guī)及政策也各不相同。對(duì)國(guó)外的非政府組織或者由國(guó)外力量資助的非政府組織，有的國(guó)家持歡迎支持態(tài)度，也有國(guó)家采取嚴(yán)格審查和管控措施。比如俄羅斯針對(duì)外國(guó)非政府組織在俄開展活動(dòng)進(jìn)行管理的法律主要有三部，分別是《俄聯(lián)邦社會(huì)聯(lián)合組織法》《俄聯(lián)邦慈善組織與慈善活動(dòng)法》和《非營(yíng)利組織法》。此外還有2014年6月4日通過(guò)的《俄聯(lián)邦關(guān)于調(diào)整對(duì)非政府組織外國(guó)代理人管理的若干法律》，[3]這些法律的立法目的和調(diào)整范圍都各有差異又相互聯(lián)系，共同構(gòu)成了俄羅斯管理非政府組織的法律體系。我們需要對(duì)這些法律法規(guī)詳細(xì)了解和研究以期使“走出去”的非政府組織更具環(huán)境適應(yīng)性和靈活性，從而獲得發(fā)展空間。

1.4 建立與“一帶一路”沿線國(guó)家及第三國(guó)非政府組織體系的對(duì)話合作機(jī)制

我國(guó)和“一帶一路”沿線大多數(shù)國(guó)家的社會(huì)制度和管理體制不同，加之非政府組織發(fā)展的法律法規(guī)及政策的差異性，非政府組織就會(huì)面臨與當(dāng)?shù)胤钦M織沖突與合作方面的問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)合作不僅需要了解東道主國(guó)家關(guān)于非政府組織的法律法規(guī)和政策，還需要建立系統(tǒng)持續(xù)的對(duì)話合作機(jī)制。此外，發(fā)達(dá)國(guó)家在“一帶一路”沿線國(guó)家非政府組織發(fā)展領(lǐng)域處于當(dāng)然優(yōu)勢(shì)地位，我國(guó)作為后來(lái)者不可避免地會(huì)與其碰撞。因此，在實(shí)行非政府組織“走出去”戰(zhàn)略時(shí)不僅要處理與東道主國(guó)家非政府組織的各種關(guān)系，也會(huì)面臨與第三國(guó)的合作競(jìng)爭(zhēng)博弈關(guān)系，因此建立與第三國(guó)非政府組織體系的合作對(duì)話機(jī)制不容忽視。

2 發(fā)揮非政府組織對(duì)“一帶一路”共同體建設(shè)助推作用的宏觀布局

2.1 以對(duì)外援助為入口，作為非政府組織助推作用發(fā)揮的基礎(chǔ)

因社會(huì)制度和意識(shí)形態(tài)的差異以及國(guó)際敵對(duì)勢(shì)力的阻撓，“一帶一路”共同體建設(shè)會(huì)面臨諸多難題。非政府組織因獨(dú)特性而進(jìn)入“一帶一路”共同體的阻礙相對(duì)較小，但歷經(jīng)中亞“顏色革命”事件后，很多國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)外來(lái)非政府組織的審查和管控力度，因此，非政府組織在進(jìn)入別國(guó)時(shí)應(yīng)以對(duì)外援助為入口。

對(duì)外援助的實(shí)施主體不僅僅是政府，也可以是各類非政府組織。非政府組織具有非政治性、民間性、公益性等一系列獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在對(duì)外援助中能更有效地發(fā)揮積極作用。中國(guó)在提供對(duì)外援助中始終堅(jiān)持“不附帶任何政治條件，不干涉受援國(guó)內(nèi)政，充分尊重受援國(guó)自主選擇發(fā)展道路和模式的權(quán)利。相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏”的理念和原則，[4]發(fā)展和鞏固了與廣大發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)貿(mào)和合作友好關(guān)系，這就為非政府組織助推作用的發(fā)揮奠定了良好基礎(chǔ)。

[摘 要]土地的合理規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的一種途徑，因此土地整治需要以城鄉(xiāng)規(guī)劃中的主體思想作為指導(dǎo)，供給側(cè)改革需要將城市新增建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地緊密結(jié)合，尤其是對(duì)于新增的城市收益建設(shè)用地和農(nóng)村土地整治成本用地之間的平衡。文章將討論土地整治工作背景下，通過(guò)推進(jìn)供給側(cè)改革來(lái)增強(qiáng)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對(duì)于農(nóng)村土地整治實(shí)施的指導(dǎo)性。

[關(guān)鍵詞]土地改革；供給側(cè)改革；切入點(diǎn)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.33.012

1 前 言

近年來(lái)我國(guó)開展了深入的土地改革，尤其針對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中出現(xiàn)的農(nóng)村地區(qū)缺少科學(xué)的發(fā)展指引，從而產(chǎn)生的土地使用問(wèn)題進(jìn)行了較為深入的探索工作，并提出了在城鄉(xiāng)發(fā)展的總體規(guī)劃中必須引入城市新增建設(shè)用地與農(nóng)村建設(shè)用地整治緊密關(guān)聯(lián)的土地供給機(jī)制，應(yīng)該通過(guò)有效的推動(dòng)供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的土地整治，加強(qiáng)我國(guó)城鄉(xiāng)土地使用的合理規(guī)劃。

2 現(xiàn)階段土地整治中供給側(cè)改革的重要意義

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越快，相應(yīng)的城鄉(xiāng)建設(shè)工作也在逐步推進(jìn)，但是對(duì)于很多區(qū)域仍然存在著居民收入與土地效益及設(shè)施形象之間的巨大差異，對(duì)于這種現(xiàn)象政府已經(jīng)開始重視不均衡發(fā)展的情況，并且對(duì)于落后地區(qū)加大了投入力度，逐漸將總體規(guī)劃向著農(nóng)村地區(qū)傾斜，對(duì)于城鄉(xiāng)土地利用進(jìn)行了更加清晰的統(tǒng)籌規(guī)劃。政府已經(jīng)明確將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，并總體規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)兩大農(nóng)村土地制度改革措施，腳踏實(shí)地地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地整治。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃沒(méi)有被歸類為國(guó)家法定規(guī)劃，但是農(nóng)村的土地規(guī)劃仍需遵照城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)總體規(guī)劃。最初的城鄉(xiāng)總體規(guī)劃并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)均衡考慮，對(duì)于農(nóng)村的規(guī)劃內(nèi)容缺失，無(wú)論是農(nóng)村現(xiàn)狀建設(shè)用地分布、規(guī)模和農(nóng)業(yè)人口，還是耕地等方面，深入調(diào)研工作的缺失最終都會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)總體規(guī)劃對(duì)于農(nóng)村人口和建設(shè)用地規(guī)模預(yù)測(cè)以及用地布局指引不盡合理。從縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的層次，農(nóng)村土地規(guī)劃的深度和內(nèi)容不足都無(wú)法滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃就需要拋棄既有的城鄉(xiāng)分別發(fā)展、相互獨(dú)立的形式，對(duì)城市和鄉(xiāng)村實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃發(fā)展。土地整治恰恰是落實(shí)這種城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展的步驟之一。通過(guò)有效合理的土地整治將城市與鄉(xiāng)村之間的發(fā)展協(xié)調(diào)化，功能區(qū)分開，居民生活統(tǒng)籌提高，這些過(guò)程需要依賴對(duì)于土地整治活動(dòng)的綜合調(diào)研和深入研究。只有通過(guò)土地整治政策的積極推動(dòng)和土地整治行動(dòng)的深入開展，形成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，并在可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)方面做出積極努力，最終達(dá)到城鄉(xiāng)土地資源合理有序流動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)整治區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城市工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展?，F(xiàn)有研究中羅明等人根據(jù)我國(guó)地域差異性特點(diǎn)，進(jìn)一步指出了我國(guó)進(jìn)行土地整治過(guò)程中的注意事項(xiàng)；張正峰則進(jìn)一步將土地整治模式區(qū)分為四種，分別為地域特征、待整治土地利用類型、土地整治目標(biāo)、土地整治運(yùn)行方式，劃分的依據(jù)是土地整治中各要素的組合規(guī)律；趙偉的研究結(jié)果則將土地分類模式分為地域和自然兩個(gè)大類，并沒(méi)有深入探討模式的運(yùn)行機(jī)制；葉劍平在研究中引入了第三方的土地整治，提出一旦項(xiàng)目的總體收益在委托人與代理人之間能夠?qū)崿F(xiàn)平均分配，就能夠達(dá)到土地整治的最優(yōu)模式；張軍連等人綜合對(duì)比了國(guó)內(nèi)外土地整治案例，尋求我國(guó)土地整治模式的優(yōu)化；鄖文聚等人在研究中指出生態(tài)建設(shè)工作在土地整治中不能忽略。除此以外還有許多關(guān)于城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃中土地整治課題的研究工作，重點(diǎn)都集中于城中村整治、農(nóng)村居民點(diǎn)整治，典型的研究有徐寶根等人提出的一些具體案例分析，比如基于對(duì)浙江嘉興“兩分兩換”農(nóng)村土地整治的研究，提出了指導(dǎo)實(shí)踐的土地整治措施。依據(jù)對(duì)研究現(xiàn)狀的歸納不難看出，土地整治的具體實(shí)施方法直接影響到了未來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的結(jié)果，這一課題的研究對(duì)于土地整治的實(shí)施具有重要的指導(dǎo)價(jià)值。

3 土地整治模式和政策的完善建議

3.1 土地整治模式

土地整治工作不是簡(jiǎn)單的問(wèn)題，需要依靠土地整治模式的優(yōu)化選取，以及相關(guān)配套政策的支持，同時(shí)還離不開土地供給側(cè)改革的深入，下面將對(duì)土地整治模式的優(yōu)化選取進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

鑒于我國(guó)的地理、地貌、地域差別較大，不同的地理?xiàng)l件和資源分布不均勻，那么各個(gè)省市區(qū)域之間的自然社會(huì)經(jīng)濟(jì)與土地資源也千差萬(wàn)別，帶來(lái)了土地整治目標(biāo)存在差異。不同的方法用于不同情況，在進(jìn)行土地整治工作時(shí)，就應(yīng)該總結(jié)前任的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，堅(jiān)持以和諧發(fā)展為目標(biāo)，選擇不同的土地整治模式開展工作，目前有四種較為適合我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的土地整治方法。

第一種是城市土地整治模式。在這種城市土地整治模式下，最根本的整治目標(biāo)就是提高城市土地的利用效率，并且實(shí)現(xiàn)城市土地布局的合理性，統(tǒng)一將城市土地進(jìn)行集中劃分，并將不同區(qū)域的土地重新組合。與此同時(shí)，完善相關(guān)的公共設(shè)施及基礎(chǔ)性建設(shè)工作，達(dá)到城市土地使用區(qū)域的功能完整化，完善土地利用情況，之后再將區(qū)域內(nèi)土地或轉(zhuǎn)換的價(jià)值返還給原來(lái)的土地持有人。這種城市土地整治模式廣泛應(yīng)用于已有的舊城區(qū)改造或者廢棄地區(qū)、城中村等區(qū)域的土地整治活動(dòng)。

第二種是農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治模式。這種模式具體劃分為城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治和城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治。其中城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治的根本目的是改變城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡，并通過(guò)近郊的發(fā)展緩解城市發(fā)展的壓力，并推動(dòng)近郊盡快融入到城市發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，尤其是城市發(fā)展速度較快的城市迫切希望能夠?qū)⒔嫁r(nóng)村納入到發(fā)展規(guī)劃當(dāng)中，可以充分利用近郊的交通便利優(yōu)勢(shì)，緩解城市發(fā)展的土地需求。實(shí)施中可以依靠農(nóng)民意愿，選擇出讓宅基地轉(zhuǎn)為城市居民或者用郊區(qū)宅基地?fù)Q取新城鎮(zhèn)國(guó)有土地商品房，這種發(fā)展模式能夠最大限度地保證近郊土地整治過(guò)程中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變，形成城市與農(nóng)村和諧發(fā)展的新模式，尤其適用于城市發(fā)展受到土地使用限制的快速發(fā)展城市；另一種城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治工作則以改善當(dāng)?shù)剞r(nóng)村生活配套設(shè)施建設(shè)、提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民生活水平為出發(fā)點(diǎn)，建設(shè)新型農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生等服務(wù)設(shè)施，改造鄉(xiāng)村中臟、亂、差的環(huán)境，提高并改善農(nóng)村居民的生活環(huán)境和生活水平，主要被應(yīng)用于農(nóng)民人數(shù)較少、地區(qū)偏遠(yuǎn)、整村搬遷、舊村改造等農(nóng)村地區(qū)。

第二，政府根據(jù)實(shí)際需求調(diào)整現(xiàn)階段土地房屋政策限價(jià)等政策，政府在制定政策時(shí)應(yīng)充分考慮房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系，要符合市場(chǎng)規(guī)律，不能夠?yàn)榱送瓿山档头績(jī)r(jià)的任務(wù)而盲目地采取強(qiáng)制手段壓低商品房的低價(jià)及房?jī)r(jià)，這嚴(yán)重破壞了房地產(chǎn)正常的市場(chǎng)機(jī)制。目前一些城市為了改善低收入家庭的住房問(wèn)題，先后出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房的相關(guān)政策，但從目前的實(shí)際情況得出，排隊(duì)經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房的人群非常龐大，現(xiàn)有的房屋供求量無(wú)法滿足所有人的需求，而政府又不得不為如何分配這些房屋而花費(fèi)大量精力。

第三，放權(quán)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府退出對(duì)土地供給制度的直接干預(yù)，采取間接監(jiān)管的方式，讓土地供給在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下健康發(fā)展，政府不再直接起決定作用。

5 結(jié) 論

通過(guò)本文的分析可以看出，土地整治工作是我國(guó)目前開展城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措，是實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)內(nèi)容，在踐行過(guò)程中，需要根據(jù)不同地域的自然條件、地理因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景來(lái)選擇適合當(dāng)?shù)氐耐恋卣文Ｊ?，以及相適應(yīng)的政策助力，完善的土地供給側(cè)改革將更大范圍地加快土地整治效果，保證我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)工作的順利開展。

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