孫鳳娟

摘 要：隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》的公布，城鄉(xiāng)融合發(fā)展將成為我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。通過對改革開放以來揚州市城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的歷程與實踐進(jìn)行全面考察、歸納和總結(jié)，探討城鄉(xiāng)關(guān)系未來的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：揚州;城鄉(xiāng)融合;演變;發(fā)展

中圖分類號：F299.21? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）28-0149-02

改革開放四十多年來，我們始終以馬克思、恩格斯等經(jīng)典作家關(guān)于城鄉(xiāng)對立運動理論作依據(jù)，尋求城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的路徑，進(jìn)行科學(xué)的制度安排，相對應(yīng)的我國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了四次變化，即城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)融合。揚州市地處江蘇省中部，全市共有62個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，16個街道辦事處。全市總面積 6 591.21平方公里，市區(qū)總面積2 305.68平方公里，全市耕地面積3 306.48平方公里。全市總?cè)丝?459.98萬，其中市區(qū)人口233萬，城鎮(zhèn)化率66.05%。毫無疑問，改革開放以來揚州城鄉(xiāng)關(guān)系的發(fā)展是中國城鄉(xiāng)關(guān)系演變的一個縮影。

一、1978—2002年：城鄉(xiāng)分治

改革開放初期，揚州市農(nóng)民的溫飽問題依然沒有得到解決，農(nóng)民人均純收入僅僅141.54元。改革當(dāng)然是從矛盾最突出的地方突破，當(dāng)時顯然農(nóng)村問題最緊迫。因此，改革從農(nóng)村開始，放寬農(nóng)村政策和實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這從制度上確立了農(nóng)戶自主經(jīng)營的獨立的市場主體，為生產(chǎn)要素流動和重新組合提供了條件。改革取得成效后，逐步推至城市。揚州市的城鄉(xiāng)關(guān)系也隨著改革開放和市場競爭機制的引入而得到改善。

自從實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營”的體制，使得揚州市農(nóng)民生產(chǎn)積極性大大提高，農(nóng)民的溫飽問題得到解決，收入也有了較大增長。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，帶動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)變革，促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，為緩解城鄉(xiāng)失衡做出了巨大的貢獻(xiàn)。有資料顯示，截至2000年，揚州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總數(shù)達(dá)19 673家，實現(xiàn)產(chǎn)值505億元，比上年增長8.4%;實現(xiàn)利潤達(dá)9.97億元，同比增長10.8%;入庫稅金11.7億元，占縣級地方財政收入的70%以上;2000年，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)放工資28.4億元，年均遞增16.51%;人均工資8 035元，農(nóng)民從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲取的報酬占農(nóng)民人均純收入的37.11%。

盡管改革開放使得揚州的城鄉(xiāng)聯(lián)系顯著增強，農(nóng)村與城市面貌都發(fā)生巨大變化，但傳統(tǒng)體制下為促進(jìn)國家工業(yè)化而形成的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)體制并沒有發(fā)生根本的改變。政府以隱蔽的形式（工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差）從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村抽走大量資源的情形也沒有得到根本改變。一方面，城市迅速興盛，吸引大量農(nóng)業(yè)人口往城市遷移，進(jìn)一步推進(jìn)了城市化;另一方面，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展卻不夠發(fā)達(dá)，農(nóng)民收入水平提高與農(nóng)民生產(chǎn)方式和生活方式相對落后相并存，與城市差距越來越大，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于人們的預(yù)期。城鄉(xiāng)關(guān)系的失衡，使城鄉(xiāng)兩方面的發(fā)展都陷入困境，而失衡的城鄉(xiāng)關(guān)系也使得社會矛盾和社會不公不斷加劇等等，這些都是當(dāng)時揚州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中要破除的阻力。改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對揚州來說，已經(jīng)迫在眉睫。

二、2002—2012年：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

黨的十六大制定了全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，并著重強調(diào)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必要性。十六大開始提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新思路，為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題的解決尋找整體性解決方案，開始跳出三農(nóng)圈子來討論三農(nóng)問題，從工農(nóng)互助、城鄉(xiāng)共贏來思考和解決中國未來的發(fā)展，具有重要的歷史性意義。

基于最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的考慮，揚州市從2006年開始把社會主義新農(nóng)村建設(shè)、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中心城區(qū)建設(shè)看作三位一體，統(tǒng)一規(guī)劃，同時推進(jìn)，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的規(guī)劃設(shè)計中，綜合考慮農(nóng)民富裕、耕地保護(hù)和糧食安全等因素，確立以新型農(nóng)村社區(qū)以及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體，以中心城市為主體的發(fā)展理念（一體兩翼），以此帶動中心城市和縣域的共同發(fā)展，實現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)涵式發(fā)展。把農(nóng)村發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)、在什么地方發(fā)展和農(nóng)民居住什么環(huán)境、在什么地方居住作為兩大重點課題，依據(jù)把主城做強，擴(kuò)展縣城，確立集（聚區(qū)）鎮(zhèn)發(fā)展以及建設(shè)社區(qū)（新村）的思路，圍繞新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并以此作為推動農(nóng)村發(fā)展的基點，城鄉(xiāng)一體化的結(jié)合點和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的切入點。

截至2012年，揚州市農(nóng)民的生活質(zhì)量有了重大改善，農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到12 686元，人均消費性支出達(dá)8 714元，農(nóng)民人均住房面積超過全國平均水平，達(dá)49平方米，每一百戶家庭安裝電話達(dá)341部、電腦擁有量達(dá)57臺，農(nóng)民恩格爾系數(shù)降為36.5%，十年間累計轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力超20萬人。全面實施新農(nóng)村建設(shè)“八大工程”，在全省率先推進(jìn)村級“四有一責(zé)”（根據(jù)《中共江蘇省委辦公廳江蘇省政府辦公廳關(guān)于在全省實施村級“四有一責(zé)”建設(shè)行動計劃的意見》及《江蘇省村級“四有一責(zé)”建設(shè)示范縣（市、區(qū)）、先進(jìn)縣（市、區(qū)）考核辦法》）建設(shè)，全市已實現(xiàn)了區(qū)域供水全覆蓋、涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施全覆蓋、鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾中轉(zhuǎn)站全覆蓋，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展成效顯著。

三、2012—2017年：城鄉(xiāng)一體化

基于以往改革發(fā)展的堅實基礎(chǔ)和全面建成小康社會所面臨的挑戰(zhàn)和任務(wù)，2012年，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會進(jìn)一步做出新的制度安排，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。作為解決三農(nóng)問題的有效途徑，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要在健全其體制機制上下功夫。

在全國這種戰(zhàn)略背景下，揚州市按照“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的目標(biāo)，以更有力的舉措推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)。2017年，揚州市城鎮(zhèn)化水平取得新突破，城鎮(zhèn)化率達(dá)66.05%，在江蘇全省位居第六、蘇中蘇北名列前茅;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展邁開新步伐，形成了1個一級中心城市、3個二級中心城市、11個重點鎮(zhèn)和47個一般鎮(zhèn)的四級城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系;城鎮(zhèn)承載能力實現(xiàn)新發(fā)展，實現(xiàn)行政村四級公路、區(qū)域供水、涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施和生活垃圾中轉(zhuǎn)站“四個全覆蓋”;公共服務(wù)水平取得新提升，建成城鄉(xiāng)“15分鐘就業(yè)服務(wù)圈”“15公里半徑醫(yī)療急救圈”，實現(xiàn)“10分鐘健身圈”城鄉(xiāng)全覆蓋。

四、2017年至今：城鄉(xiāng)融合發(fā)展

改革開放以來，城鄉(xiāng)發(fā)展空間嚴(yán)重不對等。城市因征用農(nóng)村土地擴(kuò)張其版圖而不斷擴(kuò)大，而相應(yīng)的農(nóng)村版圖在不斷縮小。特別是城鄉(xiāng)在公共服務(wù)、社會保障、養(yǎng)老體系等方面也存在著嚴(yán)重的不平等。盡管自十六大以來，政府在消除城鄉(xiāng)不平等方面做了很多努力，但是城鄉(xiāng)之間的差距仍然很大。城鄉(xiāng)發(fā)展中資源和要素過多地配置到城市，效率低下。到目前為止，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況還沒有得到根本改變。為根本性解決城鄉(xiāng)不平衡問題，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，唯有實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，堅持新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩手抓，打破城鄉(xiāng)要素合理流動的機制障礙，順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大趨勢。

實施“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，目的在于糾正過去“以城帶鄉(xiāng)”“以工促農(nóng)”所造成的“帶鄉(xiāng)促農(nóng)”有限的弊端，轉(zhuǎn)向直面三農(nóng)發(fā)展，將三農(nóng)發(fā)展直接作為現(xiàn)代化的對象和重點，從而達(dá)到城鄉(xiāng)高度融合發(fā)展。

從2017年提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，揚州市始終堅持“以人為本”這個核心、生態(tài)優(yōu)先這個前提、產(chǎn)城互動這個關(guān)鍵、全民共建這個路徑、富民惠民這個根本，在具體實踐中努力做到“四個結(jié)合”。

1.堅持新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)規(guī)劃優(yōu)化相結(jié)合。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，始終堅持規(guī)劃引領(lǐng)，著力構(gòu)建布局合理、功能互補、梯次有序、疏密有度的城鄉(xiāng)空間發(fā)展格局。

2.堅持新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)升級相結(jié)合。以實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為引領(lǐng)，通過以城帶產(chǎn)、以產(chǎn)促城、產(chǎn)城融合，推動全市三農(nóng)工作轉(zhuǎn)向高質(zhì)量。

3.堅持新型城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)提升相結(jié)合。堅持問題導(dǎo)向，著力補齊公共服務(wù)設(shè)施短板，探索構(gòu)建均等化城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系，積極提升城鎮(zhèn)綜合承載能力和服務(wù)能力。

4.堅持新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境改善相結(jié)合。良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富，揚州認(rèn)真踐行綠色發(fā)展理念，以長江大保護(hù)、江淮生態(tài)大走廊建設(shè)以及“263”專項行動為抓手，進(jìn)一步促進(jìn)生態(tài)保護(hù)、環(huán)境優(yōu)化與城鎮(zhèn)發(fā)展相結(jié)合，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。

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[責(zé)任編輯 劉 瑤]