邊慧鴿

摘要：近年，隨著中央、省、市各級政府安排投入到交通、教育、水利、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共建設領域的資金逐年加大，各級政府也紛紛出臺了政府投資項目管理辦法，確定了政府投資項目以跟蹤審計為投資審計的主要形式，加大了政府投資項目的審計力度。審計部門在項目開工前就參與審計，審計項目資金落實、到位情況，開工前招投標及各項手續(xù)的完善情況等。伴隨著政府投資額度的加大，審計部門的任務更重，要求更高，政府投資審計工作面臨的風險也更大。因此如何進一步強化政府投資項目審計，是一個值得共同探討的問題。

關鍵詞：政府投資項目;存在問題;措施建議

一、當前政府投資項目存在的問題

（一）工程造價和合同管理方面

1、有的工程結算不實，導致工程成本虛增。部分工程結算弄虛作假、高估冒算、多報工程量等加大工程成本。部分工程的材料及設備單價，參建各方簽價遠高于市場價格，使工程成本大幅度增加。

2、有的建設主管部門管理和監(jiān)督不嚴。對建設單位、施工單位、造價咨詢單位及相關從業(yè)人員違規(guī)行為沒有作出相應的處罰，導致高估冒算之風屢屢出現(xiàn)。

3、有的工程合同內容概念模糊，價款松動口徑大。合同條款不完整、不嚴謹，缺乏對違規(guī)行為處罰的內容;有對違規(guī)行為處罰內容的，卻沒有執(zhí)行處理處罰，使合同履責不到位。

4、有的工程項目實行監(jiān)理制度不完善。現(xiàn)場監(jiān)理管理人員監(jiān)管不力，出現(xiàn)工程簽證不實，事后補合同、補協(xié)議、補簽證，或補虛假簽證的現(xiàn)象不時發(fā)生，對監(jiān)理人員違法亂紀的沒有作出相應處理處罰。

（二）建設工程項目招投標方面

1、不招標或者改變招投標方式?！吨腥A人民共和國招投標法》第十條規(guī)定“招標分為公開招標和邀請招標”兩種形式;第三條規(guī)定“在中華人民共和國境內進行下列工程建設項目包括項目的勘察、設計、施工、監(jiān)理以及與工程有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標：（一）大型基礎設施、公用事業(yè)等關系社會公共利益、公眾安全的項目;（二）全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目;（三）使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目”。很多招標單位以搶進度、降低費用為由，往往把應公開招標的項目改為邀請招標，其目的除了簡化一些招標程序外，主要是為了自主選擇投標人，以便從招投標活動和工程建設中為自己和他人謀取不正當利益。

2、支解項目招標或者規(guī)避招投標而滋生“增加工程”。為了逃避檢查監(jiān)督，有的招標單位采取少報多建的方式，只將建設工程中的一部分進行招標，其他部分不通過招標而直接指定施工單位，自行確定發(fā)包價格。為了回避公開招標，有的單位將一個規(guī)模不大、技術并不復雜的工程支解為若干個體分別招標，再以工程投資額度小為由，將公開招標改為邀請招標，簡化了招投標程序。有的項目合同外造價相當高，幾乎接近合同內造價，并以“增加工程”的名義將該部分內容納入總投資。

3、在“招標控制價”上作文章，營私舞弊。過去的招投標活動，在招標文件中設有標底，評標時將標底作為參考依據(jù)之一，其前提是必須做到標底準確和嚴格保密。但標底的準確性和保密性在招投標活動監(jiān)管中一直是個薄弱環(huán)節(jié)。所以現(xiàn)在改為“招標控制價”，一般情況下，這一作法相對公平。但是，有的招標人或招標人委托的造價咨詢機構利用“招標控制價”的設置，與投標單位相互串通，材料及設備單價被故意抬高，甚至高出市場價格較多，以至于虛增綜合單價;有的造價咨詢機構編制“招標控制價”不認真，高套錯套定額子目，造成綜合單價被拉高或降低，導致工程結算審計監(jiān)督難度加大。

4、招投標市場監(jiān)督管理難度大。目前，建設工程招投標市場管理仍處于建立和完善階段，招標投標市場的運作有待于規(guī)范。有的招標人向他人透露己獲取招標文件的潛在投標人的名稱、數(shù)量以及可能影響公平競爭的有關招標投標的其他情況，有的招標人度身招標、明招暗定。招投標市場圍標、陪標、串標、非法掛靠、違規(guī)分包、轉包、陰陽合同、中標后變更投標承諾等違法亂紀行為時有發(fā)生。但因取證難度大，監(jiān)督管理很難以到位。

（三）建設工程項目管理活動中存在的問題

1、工程項目管理機構監(jiān)管不力。有的領導擔任指揮部指揮長，沒有文件規(guī)定，只是黨政“一把手”口頭指定由某位領導掛帥。有的指揮部人員亂調，“走讀”的多，更換頻繁，各行其事，辦事不力。

2、動輒行政命令。有的領導將審計部門看成“萬能鑰匙”，要審計部門做預算，制標書，確定單價。不愿意出錢請中介機構辦理這些事，還美其名曰“省了錢”。工程竣工后，又要審計部門在極短的時間內審定工程造價，完全不講審計時間和工作難度。

3、經(jīng)費開支混亂。領取補助的人員亂，有的人在多個指揮部領取補助;補助標準亂，各個指揮部補助標準不一，沒有一個統(tǒng)一文件規(guī)定標準，有關職能部門難以監(jiān)督管理。

4、人為調整工程進度。有的工程按設計規(guī)定工期一、二年，但有的領導不講科學，不按程序辦事，硬性規(guī)定該項工程在半年、一年內竣工。其后果是：為了趕進度，導致有的工程出現(xiàn)凹陷、裂縫和漏水等質量方面的問題，乙方認為是甲方不按科學規(guī)定辦事所致，讓它成了一筆糊涂官司;為了趕進度，有的工程完工后資金缺口很大，只好“統(tǒng)籌兼顧”幾個項目按比例支付工程款，欠款以后再說，結果討賬人要求支付利息，造成政府支出增加。

（四）建設項目投資效益中存在的問題

1、項目投資超概算、概算編報不嚴謹。部分項目未按規(guī)定設計，規(guī)劃設計隨意性大，投資額度決策不合理，不按實際財力開展工程項目建設，工程竣工后，資金缺口拉大，導致甲乙雙方因欠款問題對簿公堂的糾紛時有發(fā)生。

2、投資決策浪費是最大的浪費。投資決策程序不合法、不合規(guī)，或者違反決策程序、擅自立項;項目前期論證工作不充分，沒有進行可行性論證，決策不科學、不民主，搞虛假論證;重大項目決策缺乏透明化、民主化、社會化，建設項目財務效益、經(jīng)濟效益和環(huán)境效益達不到要求。

3、工程設計單位資質審查不嚴。設計單位的資質、級別不夠，設計方案不夠規(guī)范，設計質量難以保證，有重復建設現(xiàn)象。

4、建設項目管理不嚴格，效益差。工程項目管理差，甚至盲目追求高標準，大量興建“拍腦袋工程”、“政績工程”、“形象工程”，導致投資效益差。特別是強化設計、監(jiān)理責任和招投標管理的剛性約束不夠。

二、政府投資項目的審計建議

（一）加強對各工程項目的宏觀管理

1、強化工程合同管理。訂立的施工合同，不得背離招標文件和中標人投標文件約定的施工內容和結算價格。合同訂立后，甲乙雙方必須嚴格履行、嚴格遵守。

2、強化各項規(guī)章制度管理。要成立總指揮部，對各指揮部實行總管理。各指揮部政委、指揮長應由組織部發(fā)文確定，不能口頭指定。要制定管理費用的使用辦法，做到從嚴控制，結余有獎。

3、強化工程建設專賬、臺檔有序管理。各工程建設指揮部、各工程項目部法人要按會計法的有關規(guī)定建立資金管理專賬，實行專人管理，同時對所有資料按檔案法的有關規(guī)定建立臺檔，做到有人常抓，做到有序管理。

4、強化工程項目進度管理。建設工程項目必須嚴格按設計規(guī)定工期科學施工，按程序辦事，不得為了所謂的“面子”和“政績”硬性規(guī)定工程在半年一年內竣工;不要為了趕進度，導致工程出現(xiàn)凹陷、裂縫和漏水等質量方面的問題;不要為了趕進度，導致工程完工后資金缺口拉大，不得不“統(tǒng)籌兼顧”幾個項目按比例支付工程款，而造成政府利息支出增加。

（二）強化工程招投標監(jiān)管力度，嚴肅招投標紀律

1、加強建設項目招投標管理。在工程招投標和發(fā)包階段，要充分利用報紙、電視等媒體向外界發(fā)布工程招標、承包信息，中標和承攬單位應當予以公示，增加透明度。對沒有按規(guī)定進行公開招投標的，應責成當事人書面說明。違反法律法規(guī)的按有關規(guī)定進行處理。

2、建設工程招投標機構要熟悉招投標法和工程建設相關法規(guī)，必須具備相應的資質。進行招投標，必須嚴格執(zhí)行國家招投標法律法規(guī)的規(guī)定。要健全招投標審批、備案、檢查、處罰機制。招投標管理機構要加強對招投標全過程的監(jiān)督，特別是投標人資格審查、“標底”編制、合同簽定等重點環(huán)節(jié)。

3、要切實履行監(jiān)督職能，及時糾正招投標活動不規(guī)范和違法行為。紀委、監(jiān)察、審計等部門要加強事中監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和查處招投標活動中的違紀違法行為;凡是采取化整為零或其他任何方式規(guī)避招投標，泄露招投標活動有關情況和資料，相互串通騙取中標，限制和排斥其他人投標的，以及在招投標活動中行賄受賄、弄虛作假的要嚴肅追究法律責任;出現(xiàn)暗箱操作，議標單價畸高的，應移送司法部門和紀檢、監(jiān)察機關查處。

（三）建設項目工程結算嚴把“四關”

1、把好工程量的核準關。工程量是結算的基礎，審核人員必須進行認真的調查和實地勘察，摸清施工情況，熟悉施工圖紙、設計變更、工程簽證及合同等相關資料，結合有關施工過程記錄，綜合分析后確定工程量，避免高估冒算，造成工程結算不實。

2、把好綜合單價的確認關。在嚴格執(zhí)行計價規(guī)范及施工合同的前提下，審核的最主要依據(jù)就是施工單位投標書中的綜合單價，凡是投標書中已有的項目必須執(zhí)行投標的綜合單價;相類似的項目可參考投標單價，作部分置換，無類似的新增項目應由乙方報價、甲方核定。

3、把好設計變更、工程簽證的審核關。首先要審核設計變更、工程簽證的真實性、合法性。其次審核簽證的工作內容是否已包含在投標報價或施工承包合同范圍之內。

4、 把好其他項目的計費關。其他項目的審核主要涉及以下幾個方面：（1）風險費用、措施費用、暫估價、總承包服務費是否按合同約定及相應的計價規(guī)范計取;（2）暫列金額應由發(fā)包人掌握使用，發(fā)包人按計價規(guī)范的規(guī)定付款后，如有余額應歸發(fā)包人所有;（3）提前竣工獎勵或工期罰款按合同規(guī)定審核。

（四）突出抓好建設項目的四項審計

1、突出抓好事前決策科學性和前期招投標等事項的審計。側重審查其執(zhí)行過程，項目可行性研究報告、初步設計、工程概算及調整等審批是否嚴格按程序進行，分析決策的正確性，審查建設項目法人制、招投標制、監(jiān)理制、合同制落實的合法合規(guī)性，從源頭上控制建設成本。

2、突出抓好事中財政財務收支和工程成本、造價真實性審計。側重審查建設資金來源到位、撥付和使用情況，設備、材料采購成本及管理情況，工程造價等建設成本真實性情況，稅費繳納情況，貨幣資金使用和管理情況，工程進度及其效率情況，執(zhí)行環(huán)保政策法規(guī)情況等。

3、突出抓好事后及時性和效益性審計。側重準確核實工程投資審計，審查竣工驗收和決算，分析測評投資效益，包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等。對影響工程造價較大的變更和簽證，審計機關要提前介入，必要時可參與隱蔽工程簽證驗收，了解現(xiàn)場實際情況，或者對重要工程尤其是隱蔽工程實行影相記錄，保證工程建設的真實再現(xiàn)。發(fā)展改革、財政、監(jiān)察和審計機關對政府重點工程項目實施全過程監(jiān)督管理。

4、突出抓好法人代表經(jīng)濟責任的責任性審計。側重經(jīng)濟責任審計貫穿于項目建設的全過程，對建設項目法人在項目決策、招投標、財務管理、工程造價、預算和決算、投資績效等進行審計。審查其是否存在決策失誤、管理混亂造成嚴重損失浪費，建設過程中是否存在違法亂紀的問題，正確分析原因，評價責任，測評效益。同時，將政府建設項目投資審計結果報告黨委、政府，作為組織部門選拔任用、調整干部的重要依據(jù)。

（五）突出建設項目全過程跟蹤審計方法，實行經(jīng)濟效益和社會效益并重

1、加強對建設項目的效益性分析和評價。投資項目已全部建成交付使用之后，既要對項目的投資決策、建設實施和生產(chǎn)經(jīng)營全過程的投資效益進行審計，作好分析評價。又要總結項目建設的經(jīng)驗教訓，提供反饋信息，為領導和有關部門提高投資決策水平和改進項目管理工作提供依據(jù)，發(fā)揮在宏觀調控中的作用，同時，針對項目存在的問題，提出改進措施，促使項目提高投資效益。

2、加大全過程跟蹤審計力度。在全過程跟蹤審計中，對工程預算、工程標底、合同洽商、工程變更及簽證、設備、材料、索賠審核、工程竣工結算等送審資料要跟蹤審計。監(jiān)督在施工階段嚴格控制工程款的支付，確保資金合理流動，降低財務費用，預防超付而引起財務風險。

3、減少損失浪費，提高投資效益。對隱蔽工程、設計變更、工程簽證、索賠等在實施過程中控制，使竣工結算虛增工程量，高估冒算等現(xiàn)象得到有效遏止。

4、加強廉政建設。對審計人員濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守的，將給與行政、紀律處分;對構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任。