劉向南 袁虞欣

[摘要]程序性權利的保障是增進被征地農(nóng)民公平感知、促進征地制度改革的重要內(nèi)容。圍繞著程序性權利與被征地農(nóng)民的公平感知問題，從程序性權利的內(nèi)涵、構成與現(xiàn)狀，以及程序性權利對農(nóng)民公平感知的影響和作用路徑幾個方面系統(tǒng)總結(jié)相關研究進展。研究發(fā)現(xiàn)程序性權利具有工具意義、價值意義和過程意義，我國征地過程中程序性權利的構成主要包括知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權等內(nèi)容，程序性權利保障對被征地農(nóng)民公平感知具有顯著的正向影響作用，這種影響的作用路徑與權威信任、談判能力等中間因素緊密相關?，F(xiàn)有研究仍需要在程序性權利的構成與測度、程序性權利對被征地農(nóng)民感知和行為的影響機制等問題上進行更加系統(tǒng)和深入的理論與實證研究，為征地制度改革提供有效的理論參考。

[關鍵詞]土地征收;程序性權利;公平感知

[中圖分類號]F301.1[文獻標識碼]A

前言

改革開放四十年來，征地制度在支持我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展方面發(fā)揮了巨大的作用。中國社科院的研究顯示，2005～2010年我國征地面積從29.69萬hm2增加到45.93萬hm2，同時預計至2030年被征耕地將超過363.33萬hm2。巨大的征地規(guī)模和被征地人群導致了一系列復雜的現(xiàn)實問題，特別是被征地農(nóng)民權益受損成為社會長期關注的焦點。為了保障征地過程中的農(nóng)民權益，國家出臺了一系列政策，但這些政策本身及其執(zhí)行過程又存在著諸多的問題，比如是否符合公共利益、補償分配是否公平、程序是否規(guī)范等，這些不確定因素極易侵害農(nóng)民的合法權益，導致農(nóng)民不滿進而造成征地沖突甚至群體性事件。此類沖突不但加劇了政府與農(nóng)民之間的對立，也增加了征地工作的社會成本，加大了社會的不穩(wěn)定性。

面對征地問題范圍廣、數(shù)量大、沖突頻發(fā)的現(xiàn)狀，如何對現(xiàn)行征地制度進行改革以維護農(nóng)民的利益是農(nóng)村土地制度改革中的關鍵內(nèi)容，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的一個重大課題。在中央近年來的改革精神當中，除縮小征收范圍、完善多元保障機制之外，規(guī)范征地程序問題也受到了越來越多的關注。有研究表明，程序公正和貨幣補償共同影響著農(nóng)民對征地的滿意度，盡管提高征地補償?shù)拇_是減少征地矛盾、提高征地滿意度的重要措施，但一定程度上程序公正可能比貨幣補償、分配公正等更為重要，當前農(nóng)民對征地存在強烈不滿的主要原因是征地程序設計與實施的不公平性，有研究表明公平感知程度低會顯著增加失地農(nóng)民產(chǎn)生沖突的意愿。而要實現(xiàn)程序公正，法學、心理學的研究表明保障相關主體的程序性權利是其關鍵的途徑，程序性權利的保障能為農(nóng)民尊嚴的維護、滿意度的提升和征地本身的正當性提供更加根本的保障。由于在實際的征地工作中程序先行，在補償標準、征地范圍等改革短期難以根本突破的情況下，深入關注征地程序執(zhí)行的正當性與公平性，以及征地過程中農(nóng)民程序性權利的保障及其公平感知情況就具有了重要的現(xiàn)實意義。

對征地過程中程序性權利的保障與農(nóng)民公平感知問題的研究目前總體來看還較為凌散與初步，要為征地制度的改革提供有效的支撐需要對此進行更加系統(tǒng)、深入的理論和實證探討。本文希望通過對程序性權利的內(nèi)涵與構成、征地過程中農(nóng)民公平感知體系以及程序性權利保障對被征地農(nóng)民公平感知的影響等幾方面的研究進展作一個較為系統(tǒng)的梳理，以期為更好地理解征地過程中農(nóng)民行為的特征及內(nèi)在動機，進一步深化相關的理論研究及改革實踐提供有效的參考。

1程序性權利及其內(nèi)涵

實體性權利和程序性權利是法學領域的一對概念，前者是指靜態(tài)意義上的權利， 即人們對某種實體利益所具有的受法律保護的資格和權能，包括人身權、財產(chǎn)權等最終影響到權利人實際利害關系的權利，后者指“人作為程序主體在實現(xiàn)實體權利或為保障實體權利不受侵犯時所享有的權利”。作為狀態(tài)的權利和作為過程的權利，即實體性權利和程序性權利。

程序性權利所具有的工具意義已得到學界的普遍認同。葛大勇分析得出其有利于保證行政相對人權益不受侵犯，保證行政目的實現(xiàn)的現(xiàn)實意義，董立群將其總結(jié)為保障實體性權利、制約權力行使、促進權力理性的價值。公民程序權利的構建與完善，使得在實踐中行政相對人能參與到行政活動中，實現(xiàn)參與行政、制約行政、監(jiān)督行政。然而，用這種思維模式去分析問題時完全是站在一個相對功利的角度，忽視了人的主觀需求，也不利于發(fā)揮人的內(nèi)在能動性。事實上，工具理性不是簡單等同于理性，理性的政策制定和執(zhí)行過程需要更為全面的理性的視角，其中價值理性是工具理性之外程序性權利內(nèi)涵的另外一個重要方面。王錫鋅等在深入分析了程序性權利產(chǎn)生的背景后，提出它除了服務于一定實體結(jié)果的“工具價值”之外，還具有其獨立的內(nèi)在價值，這些價值包括參與、個人尊嚴、理性、程序和平等等。此外，學者們基于不同的程序理論與權利觀念，還表述了程序性權利在過程上的意義，認為程序性權利是權利自身的動態(tài)表現(xiàn)形式，程序性權利的存在雖然有時并不一定會期待實體的結(jié)果，但起著“擺渡”的中介作用，是實體性權利實現(xiàn)和發(fā)展的根本路徑。

綜合學者們不同視角的研究，我們將公民程序性權利的基本內(nèi)涵歸納為工具意義、價值意義和過程意義。其中工具意義主要是指程序性權利保障某些既定的實體性權利得以實現(xiàn)或不受侵犯的功能，價值意義主要是指程序性權利本身對權利主體所產(chǎn)生的公平、尊嚴等主觀的感受，而過程意義主要是指在外部條件動態(tài)變化的情況下程序性權利具有的創(chuàng)制和發(fā)展實體法規(guī)范和實體權利的機制。

2 被征地農(nóng)民程序性權利的構成與現(xiàn)狀

2.1 被征地農(nóng)民程序性權利的構成

黨的十九大報告中強調(diào)要保證人民依法享有廣泛權利和自由，保障人民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。事實上，學界對于征地過程中類似程序性權利的構成與內(nèi)涵已進行了較多的探討，從知情權、參與權、表達權、救濟權等不同角度對被征地農(nóng)民程序性權利的內(nèi)涵和價值進行了研究。雖然在系統(tǒng)性和深入性上仍然不夠，但也形成了一些具有共性的認知。吳爽將程序性權利系統(tǒng)總結(jié)為知情權、參與權、監(jiān)督權以及獲得救濟的權利，霍亞楠等則從程序性權利的內(nèi)涵出發(fā)，將被征地農(nóng)民的程序性權利概括為知情權、參與權（聽證權）、辯護申訴權和救濟權。也有少量研究探討了各類程序性權利在征地中的具體表現(xiàn)，嘗試構建程序性權利的評價測度體系。在劉向南、呂圖等人的研究中，征地過程中的程序性權利被具體界定為知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，并通過二級指標的細化具體表征這些程序性權利在征地過程中的具體內(nèi)涵，進而探索了量化衡量其保障水平的具體方法。通過對程序性權利構成和內(nèi)涵的研究，為進一步探討其在征地制度改革中的作用奠定了基礎。

2.2 被征地農(nóng)民程序性權利的現(xiàn)狀

在明晰征地過程中程序性權利構成和內(nèi)涵的基礎上，學者們結(jié)合現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地制度，通過觀察程序性權利保障的現(xiàn)狀和分析其缺位的原因，進一步探討了征地問題的深層原因。以下重點從中央文件中強調(diào)的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權四個方面逐一梳理。

2.2.1 農(nóng)民知情權的保障不充分。知情權是被征地農(nóng)民權益得到保障的重要前提和基礎，依照《土地管理法實施條例》第二十五條規(guī)定，政府通過建立兩公告制度，即征收土地公告和征地補償安置方案公告，以保證農(nóng)民知情權的充分實現(xiàn)。然而在學者王紅霞看來，由于廣大被征地農(nóng)民對土地征收的相關法律法規(guī)和地方政府的決策過程幾乎一無所知，其應有的知情權基本上成真空狀態(tài);張敏敏通過對法律的解讀，發(fā)現(xiàn)知情權主體范圍不統(tǒng)一、不明確，知情權的行使存在程序缺陷等問題;鄒愛華認為告知義務人缺少對被征收人進行直接通知的形式，農(nóng)民不能及時查詢關于征地的信息?？梢?，完善通知方式，細化通知內(nèi)容，保障個體知情權，才可能使農(nóng)民理性對待征地，維護自身土地權益，在一定程度上增強政府公信力。

2.2.2 農(nóng)民參與權的行使受阻。《物權法》確立了承包經(jīng)營權、宅基地使用權等集體土地使用權用益物權的地位，農(nóng)民作為產(chǎn)權人應該享有相應的土地處分權，有權參與征地的調(diào)查、決策和聽證，學者顏竹芹認為，參與權強調(diào)農(nóng)民有權參與政府的征地過程，并在征地過程中發(fā)表自己的意見和建議，對征地決策的形成產(chǎn)生影響。但現(xiàn)有的補償定價機制阻礙了農(nóng)民的參與過程，劉向南等人調(diào)查后發(fā)現(xiàn)農(nóng)民只能被動的接受政府給予的補償。渠瀅通過案例分析了地方政府的心理，認為地方政府往往受自身的利益驅(qū)使，輕視被征收人的參與權，在具體開展參與程序時，以“走過場”的心態(tài)敷衍了事，重形式而輕效果。公民參與若在政策制定和政策執(zhí)行環(huán)節(jié)被阻塞，就很難達到預期的效果，導致農(nóng)民對政府的權威產(chǎn)生質(zhì)疑。

2.2.3 農(nóng)民表達權的維護受限。《土地管理法》第四十八條規(guī)定，有關人民政府應當聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。然而實踐中農(nóng)民對法律往往缺乏應有的重視，這反映了失地農(nóng)民利益訴求意識不成熟，文化素質(zhì)不高、組織化程度較低的現(xiàn)狀。但這并不意味著農(nóng)民原本法律意識的淡薄，由于農(nóng)民根本沒有機會以獨立權利主體身份與基層政府面對面地就征地范圍，征地補償?shù)戎匾毠?jié)進行協(xié)商談判，能夠進行談判的是“代表農(nóng)民利益”的村干部。例如，對于需征收集體土地的建設項目是否符合公共利益目的，農(nóng)民集體及其成員沒有任何發(fā)言權。在這種情況下，政府應該為農(nóng)民表達合理訴求提供外部支持，樹立公共權威，同時農(nóng)民應該提高自身素質(zhì)和談判能力，充分行使自己的表達權。

2.2.4 農(nóng)民監(jiān)督權的渠道受制?！锻恋毓芾矸ā返谒氖艞l規(guī)定，被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督。監(jiān)督權主要包括批評權、建議權、申訴權、控告權和檢舉權五項內(nèi)容，為了行使監(jiān)督權，集體成員還應當享有其他權利，如查閱賬簿、咨詢等權利。然而在財權受制的情況下，村莊自治逐漸在人權和事權上完全被上級政府控制，在土地征收過程中，地方政府在集體土地征收中既當“裁判員”又當“運動員”，使得集體土地的征收缺少有效的監(jiān)督。另一方面，農(nóng)民對政府的監(jiān)督又存在一定的經(jīng)濟和時間成本，同時擔心被人打擊報復，監(jiān)督難以實施。正因為政府沒有受到有效監(jiān)督，導致違法審批、貪污挪用征地補償款等腐敗事件頻發(fā)。

3 征地過程中程序性權利保障對農(nóng)民公平感知的影響機制

3.1 被征地農(nóng)民的公平感知問題研究

在征地補償標準相對固定的情況下，征地的實施過程就必須要考慮到失地農(nóng)民的主觀感受，他們對征地政策的認同程度以及可能采用的維權行為或多或少會受到主觀感知的影響，李海燕等人通過建立多個維度生活水平變化感知的指標體系，綜合反映農(nóng)民在征地過程中的感受?！吨泄仓醒腙P于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，社會公平正義是和諧社會的基本條件。十八大報告中提出“逐步建立以權利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系”。在越來越重視“三個公平”的當下，農(nóng)村的征地工作更需要格外重視失地農(nóng)民的公平感知狀況。

行為心理學中的公平感知指的是人們對行為的一種主觀感受，通常包括分配公平和程序公平。鄭生欽等在失地農(nóng)民的滿意度影響因素研究中設置了包括農(nóng)民預期、公平感知和質(zhì)量感知的前因變量，其中在公平感知體系的構建中反映了分配公平和程序公平這兩大方面，鄒秀清等提出農(nóng)民的公平感知應體現(xiàn)在征地補償標準的公平性和征地程序的規(guī)范性上，這也與上述觀點不謀而合。由于被征地農(nóng)民的滿意程度是實際補償與心理預期相互作用的結(jié)果，與分配公平和程序公平也息息相關，因此對于公平感知的程度，用滿意度來測度較為合適。滿意度作為一種心理學概念，參照譚術魁對征地滿意度的分析可知，就是農(nóng)民對于政府征地政策有效性和應用性的主觀感受;在袁哲偉看來，這是對征地這種產(chǎn)品與服務完成后與預期相比較積累而形成的結(jié)果;朱麗葉等歸納總結(jié)后將滿意度定義為征地補償實際水平與農(nóng)戶的期望水平的比值。對比學者對于滿意度的描述，我們發(fā)現(xiàn)心理預期與實際效果的差異是被征地農(nóng)民的滿意度產(chǎn)生差異的主要原因，而這既受補償水平等實體性權利保障的影響，同時又受到程序是否規(guī)范等程序性權利保障的影響，這與心理學意義上公平感知的兩個方面正好相互對應。

值得注意的是，在中國農(nóng)民的公平觀中，程序公平和分配公平具有同等的優(yōu)先性;成程等認為程序公正與貨幣補償共同影響著征地滿意度，要保障相同水平的征地滿意度，程序越公正，政府所需支付的貨幣補償越少。研究者認為公正的程序既可以體現(xiàn)整個團體的價值從而帶來團體自豪感，同時又可以提供成員所需要的社會情感需要如自尊、歸屬等，進而導致人們的積極的態(tài)度和行為。李平等調(diào)研發(fā)現(xiàn)，程序不規(guī)范還可能導致農(nóng)民的合法補償遭到截留、轉(zhuǎn)移，致使農(nóng)民拿不到本應得到的補償。有學者進一步認為，程序公正將是未來征地制度改革成敗的關鍵。這意味著在征地制度改革的過程中，除了補償標準、補償分配等受關注的焦點之外，還必須重視程序公正以及與之直接相關的程序性權利保障的問題。由此，如何通過對征地過程中程序公正的感知建立有效的評價體系，以更好地反映出程序性權利保障的水平就成為一個重要的問題。

3.2 程序性權利保障對農(nóng)民公平感知的影響研究

程序性權利的保障是實現(xiàn)程序公正，從而提升農(nóng)民公平感知水平的關鍵途徑。鐘水映研究發(fā)現(xiàn)，如果實際對程序性權利的保障程度大于農(nóng)戶所期望的水平，那么滿意度水平就會較高。涉及到具體的程序性權利，徐琴等認為知情權、參與權和監(jiān)督權能極大提高被征地農(nóng)民對征地事項的認可程度、合作水平和滿意度。呂圖等分析得出程序性權利中的知情權和參與權對農(nóng)民征地過程中的滿意度具有顯著正向影響。劉祥琪等發(fā)現(xiàn)，只有農(nóng)民對征地過程的參與權得到尊重的前提下征地補償水平較高的農(nóng)民對征地的滿意度才顯著更高。但也有研究表明，并不是所有程序性權利的保障都能提高農(nóng)民滿意度，可能會呈現(xiàn)出一定的地區(qū)差異性和區(qū)位差異性。例如劉向南等在遼寧的調(diào)研就發(fā)現(xiàn)在征地制度本身不夠完善的條件下，農(nóng)民知情權保障水平越高，對征地信息的了解越多，越容易引起不滿的情緒。滿意度也可能與年齡有關，李佳欣調(diào)查發(fā)現(xiàn)青、中年階段的農(nóng)民知情程度普遍較高，但滿意程度較老年被征地農(nóng)民低。被征地農(nóng)民程序性權利的保障對程序公正度的感知顯然也具有內(nèi)在邏輯性。祝天智等認為程序性權利要均衡合理，并且提出以公開透明議價為核心的征地程序以保障農(nóng)民參與權。林曉婉等從發(fā)言權的三個特點出發(fā)，通過研究說明了發(fā)言權是影響程序公正判斷的重要因素。學界的研究均表明知情權、參與權、表達權等程序性權利的保障對農(nóng)民公平感知具有顯著影響，但并不排除它們的作用效果和作用方向會因為個體、區(qū)域等其他因素影響而存在差異的情形。

3.3 程序性權利的保障影響農(nóng)民公平感知的路徑研究

程序性權利的保障對被征地農(nóng)民的公平感知具有明顯的影響，但這一影響的內(nèi)在機制或具體路徑如何？對這一問題的探討有助于深入理解二者之間的關系。Lind等人的研究證明，發(fā)言權對程序公正判斷的影響實際上是以團體關系變量（決策程序的中立性、對決策者的信任、體現(xiàn)個人社會地位）為中介的，Tom研究發(fā)現(xiàn)參與權對程序公正判斷的影響不是獨立起作用的，而是通過中立、尊重和可信性間接地對程序公正判斷產(chǎn)生影響。

在所有可能的途徑中，權威信任成為一個重要的研究視角。權威信任是指在多大程度上人們相信權威（領導、上級）關心其福祉，并且會基于成員的利益行事，在征地中的權威信任主要是農(nóng)民對政府和村干部的信任。研究表明權威信任對人們的態(tài)度和行為有著積極的影響，馬露露發(fā)現(xiàn)權威信任調(diào)節(jié)程序公正效應，在權威信任較高的條件下，程序公正能夠顯著提升結(jié)果接受性，在權威信任較低的條件下，無論程序是否公正，被試的結(jié)果接受性普遍較低。李俊認為通過程序性權利的改善提高農(nóng)民對政府的信任，從而能夠增強民眾的政治效能感和對政府的認同度。

談判能力可能是另外一個重要的視角。金高峰的研究發(fā)現(xiàn)， 農(nóng)民個人談判能力的提高有助于增強其在工資談判中的剩余索取能力。汪暉等人的研究發(fā)現(xiàn)存在談判將使征地補償水平高出當?shù)卣朴喌难a償標準的概率提高37.2%。李尚蒲等發(fā)現(xiàn)談判能力較強的農(nóng)戶能夠在征地補償?shù)恼勁兄蝎@取額外收益，從而具有更高的征地滿意度。而顯然，農(nóng)民談判能力的強弱除個體差異外，和程序性權利對其知情、參與、表達、監(jiān)督等方面的保障是息息相關的。深入理解程序性權利保障對農(nóng)民公平感知影響的內(nèi)在機制，有助于在理論和實踐上更深入地揭示程序性權利在征地制度改革中的作用和功能，并促進程序性權利保障的相關法律和政策設計，但對這方面內(nèi)容的理論和實證研究目前總體來看還很少，需要更加深入的探究。

4 總結(jié)與展望

相比較征地補償及分配等實體性權利，農(nóng)民在征地過程中的知情、參與、表達、監(jiān)督、平等對待等程序性權利對保障其權益的實現(xiàn)，可能具有更為重要的根本性意義。程序性權利先于實體性權利發(fā)生，理應是最先落實保障的對象，在當下國家越來越要求征地程序規(guī)范的環(huán)境下，程序性權利的研究逐漸得到學界越來越多的關注。任何一種利益或?qū)嶓w性權利都必須通過程序來實現(xiàn)或獲得保障，在征地制度改革中充分考慮農(nóng)民的程序性權利，不但有利于在征地補償標準和征地補償款落實方面保障農(nóng)民的利益，減少征地矛盾的發(fā)生，提高農(nóng)民的公平感知度，對形成征地制度良性演進的長效機制也具有重要的意義。但從目前的現(xiàn)狀來看，總體上對征地過程中農(nóng)民程序性權利的理論和實踐研究還比較零散，尚不足以有效支撐征地制度改革中規(guī)范程序的內(nèi)在需求;特別是對于程序性權利與農(nóng)民公平感知或滿意度之間的內(nèi)在影響機制的研究還很少。今后在相關研究中需要重點加強以下幾個方面：

（1）程序性權利的內(nèi)涵會隨著政治、經(jīng)濟、社會等外部條件的改變不斷變化，值得持續(xù)進行分析和探究，對于征地中程序性權利的構成、保障水平的測度如何更客觀與全面，相關測度指標的劃分和選擇都應成為今后重要的研究內(nèi)容。

（2）對征地中程序性權利的保障影響農(nóng)民對征地公平感知、滿意度等問題需要展開更加細致和深入的研究，引入有效的研究視角，揭示其中的邏輯關聯(lián)與作用機制，系統(tǒng)地構建征地中農(nóng)民主觀認知和行為特征的研究框架，更深入探究各項程序性權利的改善對農(nóng)民感知和行為的影響，同時運用科學的計量方法實證檢驗影響的內(nèi)在機制。

（3）不同地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同，政策的執(zhí)行特征不同，在程序性權利保障的實證研究中可能呈現(xiàn)不同的結(jié)果，如何理性看待此類差異，利用實證研究有效支撐相關制度改革的需求，一方面需要在理論上對其內(nèi)在邏輯的深入理解，也需要通過更加深入和廣泛的調(diào)研、比較，形成具有一般性和普遍性的認識，以促進征地制度改革的相關法律與政策設計。

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