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        黨建引領(lǐng)基層治理面臨的困境及優(yōu)化路徑

        2019-10-09 09:35:33羅曉蓉
        中國集體經(jīng)濟(jì) 2019年27期
        關(guān)鍵詞:基層治理基層黨建

        羅曉蓉

        摘要:黨的十九大提出,要把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘?;鶎狱h建是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ),與基層治理有效性緊密相關(guān)。隨著社會深刻轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程加快推進(jìn),需要構(gòu)筑基層黨建工作的新平臺。目前,黨建引領(lǐng)基層治理發(fā)揮在干群關(guān)系和服務(wù)群眾、工作機(jī)制、組織關(guān)系、社區(qū)治理方面面臨著困境。優(yōu)化黨建引領(lǐng)基層治理有效性的路徑以社會資本為視域,從符號建構(gòu)、空間覆蓋、強(qiáng)化服務(wù)、政治引領(lǐng)入手。

        關(guān)鍵詞:基層黨建;基層治理;治理有效

        基層黨建是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ),與基層治理有效性緊密相關(guān)。隨著社會深刻轉(zhuǎn)型和城市化進(jìn)程加快推進(jìn),需要構(gòu)筑基層黨建工作的新平臺。目前,黨建引領(lǐng)基層治理面臨尚存在一些困境亟需破解。

        一、面臨的困境

        1. 干群關(guān)系上,一些村民埋怨村干部“吃白飯”,對村支“兩委”干部不信任、意見大;服務(wù)群眾上,一些城市社區(qū)黨組織對服務(wù)群眾、加強(qiáng)區(qū)域化黨建工作“有心無力”,“滿足于應(yīng)付、流之于形式”的現(xiàn)象較為普遍。

        發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),帶領(lǐng)農(nóng)民致富是農(nóng)村黨建工作的落腳點(diǎn)。目前,一些村的村支“兩委”干部是由上級政府任命的,或選舉過程只是走走形式而已,甚至有些人通過拉關(guān)系走后門當(dāng)上了村支“兩委”干部;不少村支“兩委”干部辦事不講政策、管理不循章法、工作隨意性大。有的村支“兩委”干部事事先為自己或者家族、親友打算,有的甚至隨意欺壓百姓,拉幫結(jié)派,貪贓枉法,為所欲為。村民對村支“兩委”干部不信任、意見大,既指向村干部的工作能力,也指向村干部的工作態(tài)度。村“兩委”干部為民辦事能力不強(qiáng),工作缺乏積極性,一度使村黨支部幾乎陷于癱瘓狀態(tài),村民埋怨干部“吃白飯”,極大的損害了農(nóng)村基層黨組織的形象。

        村(居)黨支部是基層治理的最佳抓手。但是,在城市社區(qū),一些上級黨委和政府職能部門把社區(qū)當(dāng)成自己的派出機(jī)構(gòu),隨意攤派工作任務(wù)。計(jì)劃生育、社會治安綜合治理、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、棚改征地以及拆除違章建筑等大量事務(wù)被交由社區(qū)辦理,而且還下達(dá)指標(biāo)任務(wù),進(jìn)行相應(yīng)考核和獎懲。社區(qū)“責(zé)重”而“權(quán)少”,“行政化”“衙門化”傾向較為嚴(yán)重,變成了“準(zhǔn)政府”“傳聲筒”“二傳手”。近年來,隨著縣域經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展和城市化進(jìn)程快速推進(jìn),舊城區(qū)改造步伐加快,新城區(qū)規(guī)模日益擴(kuò)張,縣城居住人口不斷增加,各種類型的黨員也向城區(qū)集聚,城市基層黨建工作內(nèi)涵發(fā)生了較大變化。而社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)人往往淹沒于繁重的日常事務(wù)中,除了做好常規(guī)性“中心工作”,還要配合相關(guān)職能部門開展一系列的臨時(shí)性工作。其中行政化任務(wù)繁多,并且征收社會撫養(yǎng)費(fèi)、拆“兩違”、創(chuàng)衛(wèi)、征兵等多達(dá)近百項(xiàng)。每一項(xiàng)行政任務(wù)被提上了高度,僅靠5~7人社區(qū)配備的社區(qū)工作人員來完成,精力疲乏,難以應(yīng)對,社區(qū)黨建常常流于形式更難有創(chuàng)新。

        2. 工作機(jī)制上,一些農(nóng)村基層存在村級重大事項(xiàng)決策不知曉、政務(wù)不公開、參與度不高,極大影響村支“兩委”干部威信和信任;而一些城市社區(qū)黨建的整體推進(jìn)力度不夠,整體功能不強(qiáng),導(dǎo)致“各搭各的臺、各唱各的戲”。

        隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民群眾更加關(guān)注自己的民主權(quán)利,參與決策、管理、監(jiān)督基層事務(wù)和重大問題的要求日益強(qiáng)烈。但是,一些村級組織治權(quán)衰弱。例如,在村級自主招商、對外招商等方面,項(xiàng)目資金只是“文件監(jiān)督”“材料審核”,沒有真正將財(cái)政公開真正落于實(shí)處。使用過程中,還存在“打包”“捆包”和多用、挪用現(xiàn)象;財(cái)務(wù)公開無法至始至終的貫穿全過程。村級財(cái)務(wù)不公開、不透明,干群缺乏溝通交流,導(dǎo)致村民對有業(yè)績的村干部甚至也存在懷疑、抵觸心理。雖然城市社區(qū)建設(shè)經(jīng)過近20年的發(fā)展,但是城市社區(qū)黨建的方法、手段和載體有待創(chuàng)新,黨員融入社區(qū)服務(wù)亟待完善和加強(qiáng)。目前,城市社區(qū)建設(shè)中,組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、民政、群團(tuán)組織等參與社區(qū)管理的部門眾多,職能交叉但缺乏協(xié)調(diào)。

        3. 組織關(guān)系上,協(xié)調(diào)不夠,出現(xiàn)“相互扯皮”“各自為戰(zhàn)、多頭管理”,甚至社區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)“停在口號上”,政府服務(wù)“浮在表面上”,居民自治“留在文件上”。

        村“兩委”之間關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)性,部分支委與村委之間存在嫌隙,支委對村委的矛盾糾紛等日常業(yè)務(wù)推諉,極大的降低了矛盾協(xié)調(diào)的實(shí)效性。村“兩委”與村內(nèi)自發(fā)性組織(如理事會等)的關(guān)系缺乏協(xié)調(diào)性,村“兩委”解決村級事務(wù)大多數(shù)單純依托鎮(zhèn)干部、村委會班子討論事務(wù)的方式來決定,村民對村級事務(wù)參與度不高,很多項(xiàng)目不了解、不知情,工作的開展難度比較大。

        4. 社區(qū)治理中,村干部工作積極性不高,存在“工作難溝通,環(huán)境難治理,上訪難平息”的“三難”問題;而城市社區(qū)治理中,普遍依靠行政力量來推動整合社會資源,社區(qū)居民“看客心態(tài)”比較普遍,出現(xiàn)“搭便車”的集體行動困境。

        干部工作積極性不高,在一些傳統(tǒng)農(nóng)村村落社區(qū)具體表現(xiàn)為:一是逼著干。安于現(xiàn)狀,既沒有村級發(fā)展長遠(yuǎn)打算,又沒有工作上的短期周密安排,僅僅把工作定位在保證工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)和村穩(wěn)定上。二是跟著干。應(yīng)付日常工作,沒有帶領(lǐng)群眾致富能力,不會抓農(nóng)村工作。三是瞞著干。重點(diǎn)方向不明,上面安排啥就比劃啥,不善于調(diào)動群眾。農(nóng)村社區(qū)治理中面臨“三難”問題,工作難溝通、環(huán)境難治理、上訪難平息問題。城市社區(qū)治理中,靠行政推動力來整合社會力量的方式很難吸引居民參與。

        二、優(yōu)化路徑

        1. 符號建構(gòu):以黨支部為核心,結(jié)合社區(qū)社會資本的總量和分布特點(diǎn)創(chuàng)建黨建引領(lǐng)社區(qū)治理的項(xiàng)目和品牌。

        目前,各地基層黨建基地建設(shè)和基層黨組織建設(shè)中,無論是黨建主題文化廣場、樓道黨建宣傳欄及黨員活動室等場所,還是黨建綜合體和黨建聯(lián)盟構(gòu)建,都突顯以黨支部為核心和黨建引領(lǐng)基層社會治理。在城市社區(qū),黨組織建設(shè)和完善調(diào)整成為創(chuàng)新城市基層社會治理的切入點(diǎn)。在農(nóng)村社區(qū),構(gòu)建以村黨支部為核心的同心園,以村黨支部為核心,統(tǒng)籌謀劃村級治理結(jié)構(gòu),需要結(jié)合各類型社區(qū)社會資本的總量和分布展開。傳統(tǒng)農(nóng)村村落社區(qū),注重運(yùn)用傳統(tǒng)的社會資本,如家庭社會資本、家族社會資本、鄰里社會資本。針對“空心村”現(xiàn)象比較普遍問題,村支兩委組織尤其是村支書需要在“黨建+”工作內(nèi)容上亟需根據(jù)適宜發(fā)展的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),同時(shí)通過產(chǎn)業(yè)融合,努力做到“三富”:自己帶頭富、幫助群眾富、堂堂正正富。在村莊治理上需要“用公心來治理,用發(fā)展來治理,用撲下身子來治理,用匯聚合力來治理”,做到“沒事要找事”(主動去發(fā)現(xiàn)問題,從早了解問題,盡快處理問題)“出事不怕事”(遇到矛盾糾紛要敢于面對。做到不怕、不躲、不推、不拖,及時(shí)組織專班化解矛盾糾紛)“處事要了事”(做到“上管好天文地理,下管好雞毛蒜皮”)。在城鄉(xiāng)交融發(fā)展而來的村居合一型社區(qū),傳統(tǒng)社會資本鑲嵌在傳統(tǒng)的血緣關(guān)系等各種社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中,如禮俗、人情、關(guān)系等,同時(shí)也出現(xiàn)蘊(yùn)含現(xiàn)代社會資本的組織。對于這類社區(qū),由村級黨組織和村居黨組織聯(lián)建聯(lián)管,要逐步向社區(qū)黨組織轉(zhuǎn)型,這意味著組織結(jié)構(gòu)、治理對象、管理結(jié)構(gòu)帶來全新的變革;而通過中心村改造后土地適度集中,企業(yè)集聚形成的功能拓展型社區(qū),現(xiàn)代社會資本的載體更多出現(xiàn),則需要在保留村級管理體制的基礎(chǔ)上,升格村級黨組織,下設(shè)農(nóng)村、社區(qū)、企業(yè)各類黨支部,實(shí)行分類管理。

        2. 空間覆蓋:依托城市社區(qū)網(wǎng)格化管理初步成形格局,深化區(qū)域化黨建工作,創(chuàng)建社區(qū)黨建聯(lián)建(合)體,“強(qiáng)堡壘、強(qiáng)隊(duì)伍、強(qiáng)作為、強(qiáng)引領(lǐng)”。

        目前,社區(qū)網(wǎng)格化管理已經(jīng)由特大或大城市管理延伸到中小城市和縣城管理。網(wǎng)格化管理是行政主導(dǎo)的管理模式。依托城市社區(qū)網(wǎng)格化管理初步成形格局,各地社區(qū)打造黨建聯(lián)盟綜合體,以盤活社區(qū)內(nèi)各資源,形成“資源供應(yīng)鏈”,將資源與需求有效對接。定期召開黨建聯(lián)盟聯(lián)席會議,共商黨建工作,共用服務(wù)陣地,通過建立區(qū)域黨建聯(lián)盟,打破社區(qū)、企業(yè)、學(xué)校、社會等各類黨組織之間的“無形藩籬”,同時(shí),黨建聯(lián)盟聯(lián)席會議通過統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)作用,明確成員黨組織職能職責(zé),合力推動責(zé)任落實(shí)。在黨建聯(lián)盟綜合體內(nèi),通過“兩代表一委員”工作室,區(qū)域黨工委組織在社區(qū)工作的、在社區(qū)居住的或者掛點(diǎn)社區(qū)的省、市、縣、鎮(zhèn)四級“兩代表一委員”輪值坐班,接待群眾,收集問題。由社區(qū)黨支部牽頭,匯總收集到的問題,建立問題清單,交辦至各聯(lián)盟成員,確保事事有著落,件件有回音。創(chuàng)建黨建聯(lián)建體,實(shí)現(xiàn)了組織聯(lián)建強(qiáng)堡壘,增強(qiáng)了黨建工作載體,有利于克服聯(lián)誼式、人情式、援助式運(yùn)行狀態(tài),實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享,初步形成整體性的黨建聯(lián)建體,組織聯(lián)建強(qiáng)堡壘,抱團(tuán)夯實(shí)黨建基礎(chǔ)。

        3. 強(qiáng)化服務(wù):以居民需求為本,克服“水土不服”;通過建章立制,確保服務(wù)規(guī)范運(yùn)行。

        強(qiáng)化服務(wù)是政治引領(lǐng)的基礎(chǔ)和前提。強(qiáng)化基層黨組織的服務(wù)功能,需要基層黨組織設(shè)計(jì)服務(wù)活動項(xiàng)目以群眾需求為本,否則,黨建服務(wù)活動與群眾需求脫節(jié),容易產(chǎn)生“裝點(diǎn)門面”“水土不服”。為此,著力強(qiáng)化社區(qū)組織建設(shè),拓展服務(wù)載體。一是構(gòu)建社區(qū)區(qū)域化黨建新格局。健全基層黨政聯(lián)席會議制度和共駐共建制度,大力推廣“樓宇黨建”等新型區(qū)域化社區(qū)黨建模式。依托區(qū)域化黨建平臺,開展社區(qū)服務(wù)活動,如組織黨員對轄區(qū)困難群眾慰問、開展“微心愿”認(rèn)領(lǐng)等。二是完善社區(qū)服務(wù)組織。本著從社區(qū)廣大居民的客觀需求出發(fā),在規(guī)劃的基礎(chǔ)上,出臺優(yōu)惠政策,加大扶持力度,重點(diǎn)支持為社區(qū)老年人、婦女、兒童、殘疾人、失業(yè)人員等特殊群體服務(wù)的公益性組織。三是培育和發(fā)展各類社區(qū)自助組織。要按照“貼近實(shí)際、貼近生活、貼近群眾”的原則,通過挖掘文體骨干、培育文體團(tuán)隊(duì)、組織文體活動等,使社區(qū)居民學(xué)在社區(qū),樂在社區(qū)。在社區(qū)活動中,增強(qiáng)居民參與,建立信任關(guān)系,提升社區(qū)歸屬感,增加社區(qū)現(xiàn)代社會資本,為社區(qū)善治打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。

        4. 政治引領(lǐng):嵌入基層協(xié)商民主實(shí)踐,提升黨的基層組織組織力。

        在多元治理格局中,基層黨組織必須突出政治功能和政治作用。目前,城鄉(xiāng)社區(qū)正在進(jìn)行基層協(xié)商民主實(shí)踐,黨建引領(lǐng)是前提,要突顯基層黨組織必須突出政治功能和政治作用。比如,多地通過運(yùn)用協(xié)商民主的形式,妥善解決了社區(qū)業(yè)主普遍反映的社區(qū)公共事務(wù)和社區(qū)管理問題。當(dāng)下,亟需在“黨建+”工作嵌入基層治理的長效機(jī)制探索實(shí)踐,以“黨建+民主協(xié)商作為重要的抓手和發(fā)展趨勢。只要“黨建+”工作,融入中心工作,轉(zhuǎn)變基層組織體系,創(chuàng)新組織設(shè)置;在強(qiáng)化服務(wù)的基礎(chǔ)和前提下突出政治引領(lǐng),在多元治理格局中,優(yōu)化功能實(shí)現(xiàn),突出政治功能和政治作用;持續(xù)改進(jìn)服務(wù)方式,以嵌入式服務(wù)為突破口,專注于問題的解決與變化,運(yùn)用社會工作理念與方法,幫助社會成員適應(yīng)社會環(huán)境、融入社會環(huán)境,將有利于社區(qū)社會資本的提升,極大促進(jìn)社區(qū)治理。

        參考文獻(xiàn):

        [1]林尚立.從基層組織中開掘黨建資源[J].探索與爭鳴,2002(07).

        [2]馬敏.政治象征符號的工具價(jià)值分析[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào),2004(04).

        [3]龔上華.農(nóng)村黨建嵌入基層治理——以杭州余杭區(qū)丁河村“黨建+”引領(lǐng)議事協(xié)商為例[J].中共杭州市委黨校學(xué)報(bào),2018(01).

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