摘 要 對涉法涉訴情形的處置路徑，是巡視監(jiān)督工作的職能之一。在高等院校巡察工作中，受自身實際決定，面臨的涉法涉訴情形具有更加復(fù)雜的特點，本文認(rèn)為應(yīng)將可能面對的四種情形進行類型化處理，使涉法涉訴問題線索得到合法歸口，在確保監(jiān)督效用的基礎(chǔ)上，以順暢紀(jì)法銜接的制度安排。

關(guān)鍵詞 高等院校 巡視巡察 紀(jì)法銜接

作者簡介：孫棟漢，北京工商大學(xué)研究實習(xí)員。

中圖分類號：D630.9? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.077

一、 問題的提出

巡視巡察是由《黨章》規(guī)定的，以實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督為目標(biāo)的重要制度保障。通過選派及抽調(diào)隸屬于被巡視巡察單位/部門/地區(qū)以外的黨員干部，組成巡視/巡察組，在上級黨委領(lǐng)導(dǎo)下對下級黨委進行監(jiān)督，是對“主權(quán)者在場”這一政治邏輯的具體實踐。根據(jù)《黨章》中對于巡察監(jiān)督制度建立范圍的具體規(guī)定，部分高等院校黨委參照黨的市（地、州、盟）和（市、區(qū)、旗）委員會，建立了巡察制度，并設(shè)立了專門機構(gòu)，對所管理的下級黨組織組織開展巡察監(jiān)督工作。

高校巡察作為一項全新的工作，總體上還處于探索起步階段①。巡察中的監(jiān)督手段種類多樣，監(jiān)督內(nèi)容涵蓋廣泛。在巡察期間，巡察組既會采取與相關(guān)被巡負責(zé)人進行談話、查閱記錄紀(jì)要憑證、組織問卷測評等方式主動監(jiān)督，也會通過接受信訪舉報、實地走訪調(diào)研等方式利用群眾監(jiān)督的成果。而經(jīng)巡察發(fā)現(xiàn)的問題線索，其多涉及上級決策部署落實情況、民事主體間糾紛、公職人員職務(wù)違紀(jì)違法等多項領(lǐng)域，呈現(xiàn)出因類型化困難而導(dǎo)致責(zé)任歸口混亂與紀(jì)法銜接不暢等問題。就高等院校內(nèi)部巡察工作而言，由于對其巡察機構(gòu)的屬地管轄與級別管轄不甚明確，致使針對巡察成果中的涉法涉訴問題，出現(xiàn)了難自收、難移交的困境。所以，做好高等院校巡察中涉法涉訴情形的類型化分析并規(guī)范處置路徑，才能確保巡察制度在高校中的運行收到實效。

二、對高等院校巡察中涉法涉訴情形的類型化分析

高等院校內(nèi)部在開展巡察工作時，通常以二級學(xué)院或?qū)W校內(nèi)設(shè)黨政教輔等政職能部門為明確對象進行監(jiān)督。具體而言，對象職責(zé)總共囊括黨委組織宣傳、人事關(guān)系協(xié)調(diào)、學(xué)生管理服務(wù)、校園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共后勤事務(wù)保障、教學(xué)科研運行、財務(wù)收支及國有資產(chǎn)管理等多項分工?？梢哉f，監(jiān)督內(nèi)容涉及高等院校內(nèi)部所有公權(quán)力的行使情況。近年來，由于反腐敗高壓態(tài)勢的形成，加之巡視巡察力度的加大，涉法涉訴主體或涉法涉訴問題線索提供人開始將巡視/巡察組視為可以行使上級權(quán)力、調(diào)動被巡部門資源的權(quán)力機構(gòu)，寄希望于通過巡視巡察制度讓自身訴求得到滿足。這便使巡視巡察成為了新的社會矛盾糾紛出口，這在一方面極大的拓展了監(jiān)督成果的來源，但在另一方面也為實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督和問題線索有效處置帶來了困難。此外，對于涉法涉訴情形的錯誤處置，也會有損巡視巡察活動的形象，不利于巡視巡察制度向“主權(quán)者在場”邏輯的價值回歸。故此，本文將高等院校巡察中通常出現(xiàn)的涉法涉訴情形分為4類，并將分別提出在處置路徑上的制度設(shè)想。

第一類：民事勞動關(guān)系糾紛。該類情形主要由用工矛盾引起，常多發(fā)于資方與合同制員工之間。在糾紛發(fā)生后，勞方通常在勞動仲裁無果或認(rèn)為自身遭受的非法待遇牽涉資方管理者違紀(jì)違法行為的情況下，傾向于向黨的紀(jì)律檢查機關(guān)或巡視巡察機構(gòu)實施信訪舉報。

第二類：民商事物權(quán)、債權(quán)糾紛。高等院校作為法律上的民事主體，在校屬房屋產(chǎn)權(quán)變更、校辦企業(yè)外部債務(wù)清償、科研教學(xué)耗材采購、項目招投標(biāo)、工程建設(shè)乃至教職員工個人民事糾紛方面都會產(chǎn)生各類涉訴涉法情形。而此類糾紛當(dāng)事人，一定程度上會寄希望于借助巡察力量對相關(guān)責(zé)任人啟動監(jiān)察調(diào)查，以造成引發(fā)相關(guān)民事法律關(guān)系變動的可能。

第三類：職務(wù)違法行為。發(fā)現(xiàn)公職人員存在的職務(wù)違法行為，并將涉嫌犯罪的問題線索在經(jīng)過監(jiān)察調(diào)查后移送司法機關(guān)是巡視巡察制度的重要功用之一。高等院校中易發(fā)的職務(wù)違法行為多為公權(quán)力在行駛過程中出現(xiàn)的違反國家財政經(jīng)費使用規(guī)范（如《會計法》《財政違法行為處罰處分條例》等）及事業(yè)單位工作人員相關(guān)規(guī)范（如《事業(yè)單位人事管理條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等）等法律法規(guī)，其中涉嫌犯罪的多為受賄、貪污、挪用公款等違法行為。

第四類：一般性違法行為。巡察中發(fā)現(xiàn)的一般性違法行為是指職務(wù)違法行為以外的其他違法行為。在實態(tài)中，多以嫖娼、吸食毒品、賭博等問題線索為主。此類情形一般不作為巡察監(jiān)督的重點，多涉及公職人員個人行為。之所以會在巡察期間發(fā)現(xiàn)，多為舉報人向紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)及巡查機構(gòu)同時多途徑反映或公安機關(guān)移送高等院校紀(jì)委。

三、 處置路徑與制度安排

對于高等院校巡察中出現(xiàn)的各類涉法涉訴情形，在類型化分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有紀(jì)法銜接制度體系的安排，可以更加明確處置路徑。

針對第一類情形，從實踐中的情況來看，此類糾紛的內(nèi)容較為復(fù)雜。首先，對于不涉及違紀(jì)情形或違紀(jì)問題線索很不具體、可查性不強的勞資糾紛，直接歸口勞動仲裁或民事裁定處置。而如果其中牽涉公職人員違紀(jì)行為，則應(yīng)將違紀(jì)調(diào)查與民事糾紛獨立開來，將違紀(jì)行為單獨進行處置。巡察組將違紀(jì)線索移交高校紀(jì)委，勞務(wù)糾紛部分則在答復(fù)時建議當(dāng)事人通過司法途徑申訴。

民商事法律糾紛不屬于巡視巡察的監(jiān)督事項。但需要指出的是，在高等院校作為民事主體參與民商事法律行為時，公職人員的個人行為往往是因其法律關(guān)系產(chǎn)生及變動的重要因素。而職務(wù)違法行為往往牽涉惡意串通、損害國家集體或第三人利益、以合法形式掩蓋非法目的、損害社會公共利益及欺詐、脅迫、乘人之危等情形，從而導(dǎo)致民事合同滿足無效或可撤銷的構(gòu)成要件。所以需要巡察機構(gòu)對問題線索做出研判，針對不涉及公職人員違法行為可能的情形，移交校內(nèi)法務(wù)部門處理;針對存在公職人員違法可能并關(guān)涉民事司法認(rèn)定的情形，則應(yīng)在移交紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)的同時告知當(dāng)事人處置進展，以與民事裁定程序相適。

發(fā)現(xiàn)公職人員職務(wù)違法犯罪行為的問題線索是巡視巡察監(jiān)督的重要目的之一。在高等院校巡察中，依照現(xiàn)行規(guī)定，發(fā)現(xiàn)由學(xué)校管理的公職人員涉嫌職務(wù)違法犯罪的情形，應(yīng)將問題線索移交高校紀(jì)委處置。發(fā)現(xiàn)由上級黨政部門管理的公職人員（一般為校級領(lǐng)導(dǎo)）涉嫌職務(wù)違法發(fā)展的情形，應(yīng)將問題線索移交上級紀(jì)委處置。而在具體實態(tài)中，由于高等院校內(nèi)部巡察組的構(gòu)成人員通常為高校紀(jì)委辦事機構(gòu)人員及被抽調(diào)的其他黨政職能部門管理崗位人員，教師黨員囿于科研教學(xué)任務(wù)幾乎不會成為巡察人員。巡察工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員則多以高校紀(jì)委書記及其他校級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。這便造成問題線索被反映人極有可能是巡察干部的同事、領(lǐng)導(dǎo)甚至本人。進而出現(xiàn)了“熟人社會”中難以破解的監(jiān)督難題。所以，在不尋求異校巡察的制度突破的前提下，必須冷靜地承認(rèn)高校巡察中同體監(jiān)督的邏輯悖論。因而，巡察組在受理由學(xué)校管理的公職人員違紀(jì)違法問題線索后，應(yīng)在向本級紀(jì)委移交的同時向上級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)備案，涉嫌違法犯罪的線索則由高校紀(jì)委初核后移交屬地國家監(jiān)察機構(gòu)調(diào)查處置。此外，巡察組不宜受理不屬于學(xué)校管理的公職人員的違法犯罪問題線索，應(yīng)由上一級巡視機構(gòu)受理。

在第四類情形中，紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)通常以公安機關(guān)或其他執(zhí)法機關(guān)的違法性認(rèn)定為紀(jì)律處分的前置條件，主要依據(jù)為《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中第四章的有關(guān)內(nèi)容。所以，巡察組在發(fā)現(xiàn)此類線索后，應(yīng)首先與公安機關(guān)等溝通接洽。確鑿證據(jù)應(yīng)移交公安機關(guān)開展偵查或申請查詢相關(guān)違法記錄。

四、結(jié)語

地方巡察已經(jīng)成為巡視監(jiān)督的重要組成部分，對于強化基層黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)揮著重要作用②。高等院校巡察工作中涉訴涉法情形的線索處置，是做好巡察工作“后半篇文章”的應(yīng)有之義。然而，需要指出的是，處置流程的應(yīng)用和保障有賴于更加合理的監(jiān)督權(quán)力配置、更高素質(zhì)的紀(jì)檢監(jiān)察干部隊伍建設(shè)，這無不勾連到高等院校派駐監(jiān)督體制改革、紀(jì)檢監(jiān)察干部專業(yè)資格認(rèn)定及選任制度等一系列主題。作為管黨治黨的利器，巡視監(jiān)督這一系統(tǒng)性的創(chuàng)制之舉，將在實踐中得到完善與細化，以期得到理想的收效。

注釋：

①楊雯，郭楓.全面從嚴(yán)治黨下高校巡察工作路徑研究[J].北京教育，2019（1）.

②宋偉，劉文奇.新時代巡視監(jiān)督的內(nèi)生演化與戰(zhàn)略發(fā)展[J].河南社會科學(xué)，2019（6）.