摘 要 改革開放以來,我國經(jīng)濟取得了突飛猛進的發(fā)展,隨之而來的就是環(huán)境問題集中式地爆發(fā)增長,環(huán)境污染和生態(tài)破壞日益嚴(yán)重。2017年6月27日民事訴訟法和行政訴訟法的修訂,明確了檢察機關(guān)提起公益訴訟的地位。環(huán)境損害鑒定評估是公益訴訟中至關(guān)重要的技術(shù)環(huán)節(jié),直接影響公益訴訟開展的效果。我國的環(huán)境損害鑒定評估制度的研究與實踐都處于初期階段,在法律制度、工作機制和技術(shù)規(guī)則方面的規(guī)定均不完善。因此,在我國開展環(huán)境損害鑒定評估工作,應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國環(huán)境損害現(xiàn)狀,廣泛吸收國外先進的技術(shù)和規(guī)范,從而探索適合我國的環(huán)境損害鑒定評估工作路徑。
關(guān)鍵詞 環(huán)境損害 評估 規(guī)則
作者簡介:李麗娟,河南檢察職業(yè)學(xué)院,講師,主要從事法律相關(guān)教學(xué)研究工作。
中圖分類號:D922.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標(biāo)識碼:A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.115
一、美國環(huán)境損害評估規(guī)則
作為世界經(jīng)濟大國之一,美國通過大量案例工作經(jīng)驗的積累,已經(jīng)建立了一整套完整的環(huán)境損害鑒定評估制度,形成了完備的環(huán)境損害賠償立法體系,首次采用替代等值分析法來計算生態(tài)恢復(fù)到基線狀態(tài)之前的“期間損失”。
在美國,自然資源受托人是自然資源損害評估活動的主要參與者,它是一定管轄范圍內(nèi)公共利益的代表,損害的評估與恢復(fù)、行使起訴權(quán)和與責(zé)任方協(xié)商是自然資源受托人主要的職責(zé)。美國分別在《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》和《石油污染法》中規(guī)定了兩套不同的環(huán)境損害評估規(guī)則。
美國內(nèi)政部頒布的《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》通過對受損害自然資源的使用價值損失進行貨幣價值認定,確定最終的損害賠償金。在這部法律中,自然資源損害評估共包括四個階段:預(yù)評估期、評估計劃期、評估期和后評估期。
1. 預(yù)評估期。在這一階段,疑似環(huán)境損害案件發(fā)生后,有關(guān)機構(gòu)或者人將事件通知自然資源受托人的同時,對處于危險狀態(tài)的資源和服務(wù)采取必要的應(yīng)急行動和進行必要的取樣試驗。
2. 評估計劃期。經(jīng)過預(yù)評估期,如果初步判定需要進行損害評估,那么受托人可以從《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》中規(guī)定的A類程序(對現(xiàn)場比較簡單的時間套用已有的計算機模型制定評估計劃)和B類程序(根據(jù)確定的損害、量化的損害以及損害賠償金的確定選用合適的替代方法)中選擇合適的評估類型,當(dāng)然,對于選擇何種程序,受托人必須說明理由。
3. 評估期。這是評估的執(zhí)行階段。尤其是B類評估,受托人需要確定損害結(jié)果與事故之間是否存在因果關(guān)系,因果關(guān)系一旦確定,通過計算受損害的資源和服務(wù)相對于基線狀態(tài)的減少數(shù)量和質(zhì)量確定自然資源損害的損害賠償金。損害賠償金的使用不僅需要補償受損害的資源以及生態(tài)服務(wù)的成本,而且需要補償公眾在資源恢復(fù)期間失去的服務(wù)。通常,受托人在確定損害賠償金時,會準(zhǔn)備多個恢復(fù)資源的方案作為備選方案,最后再從中選擇最優(yōu)方案并公之于眾。
4. 后評估期。這一階段,根據(jù)選擇的最優(yōu)方案,受托人應(yīng)該編寫評估報告,并將報告作為附件放在給責(zé)任方的提交賠償保證金的書面要求中。受托人在賠償保證金到賬后再制定恢復(fù)計劃。
《石油污染法》規(guī)定的損害評估程序側(cè)重于受損害的自然資源和服務(wù)恢復(fù)到基線狀態(tài)產(chǎn)生的實際成本的計算,不包括《綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償與責(zé)任法》中規(guī)定的公眾在資源恢復(fù)期間失去服務(wù)的可補償性價值。在這部法律中,自然資源損害評估分為三個階段:預(yù)評估期、恢復(fù)計劃期和恢復(fù)實施期。
1. 預(yù)評估期。此階段首先要確定受托人對事故是否有管轄權(quán)。接下來的工作主要是收集分析與事故相關(guān)的各種數(shù)據(jù),綜合評定是否需要進行恢復(fù)工作。
2. 恢復(fù)計劃期。對事故造成的損害進行量化后,與基線進行對比,確立合理的替代恢復(fù)方案,在主要恢復(fù)和補償性恢復(fù)兩種方法中選擇一個優(yōu)先的替代恢復(fù)方法,并將選擇的恢復(fù)方法指定到恢復(fù)計劃草案中,草案參考公眾的意見后,最終確定恢復(fù)計劃。
3. 恢復(fù)實施期。根據(jù)制定的最終恢復(fù)計劃,受托人給責(zé)任方發(fā)放書面繳款通知。
二、歐盟環(huán)境損害評估規(guī)則
歐盟環(huán)境損害評估制度雖然很多方面都是借鑒美國經(jīng)驗,但是在評估程序和方法方面形成了一套自己的方案。當(dāng)事故發(fā)生后,一般要經(jīng)過五個環(huán)節(jié)的工作對損害進行評估。首先,整合可用數(shù)據(jù)為后面的等值分析提供依據(jù),并且初步確定環(huán)境損害的程度和范圍。根據(jù)前述獲得的數(shù)據(jù)確定修復(fù)替代方法的類型和評估的規(guī)模。其次,確定和量化損害。結(jié)合第一步取得的表面數(shù)據(jù),進一步認定潛在的環(huán)境和服務(wù)損害,進而建立事故地損失模型以及探明事故原因,確定事故與損害之間的因果關(guān)系。量化損害階段除了要做一些常規(guī)的評估外,還應(yīng)該計算期間損失。期間損失的計算是以受損害地區(qū)每年第一次發(fā)生損害時到恢復(fù)資源或服務(wù)到基線狀態(tài)期間資源或服務(wù)的損失程度為期間進行評估,以一年為期限將損害程度相加并貼現(xiàn),得出總現(xiàn)值。其中用到的不同等值分析法主要有生態(tài)等值分析法、資源等值分析法和價值等值分析法。再次,對依照不同的等值分析法計算出的服務(wù)增益進行評估,從而確定備選方案。再次,利用資源等值法按比例估算損害規(guī)模,具體計算方法是計算出每單位貸項,在套用平衡公式,用每單位貸項除以總現(xiàn)值就可以得出應(yīng)該修復(fù)的損害規(guī)模。最后,經(jīng)過以上一系列的努力,編制修復(fù)計劃,并定期進行監(jiān)測,接受公眾的審查。
三、意大利環(huán)境損害評估規(guī)則
意大利環(huán)境損害評估制度側(cè)重環(huán)境污染案件的預(yù)防、報告和評估修復(fù)等環(huán)節(jié)的設(shè)計,就評估程序和方法而言,意大利主要是依據(jù)意大利環(huán)境保護與研究院(ISPRA)的前身APAT于2006年發(fā)布的《環(huán)境損害修復(fù)手冊》。具體的操作程序包括以下幾個階段:
1. 針對環(huán)境污染事件進行初步調(diào)查,確定是否需要進入評估程序,同時對現(xiàn)場采取保護和緊急處理措施。
2. 對需要進入評估程序的環(huán)境損害事件進行定性分析,分類處理,以便確定環(huán)境損害的廣度范圍,進而通過定量分析,通過分析得來的數(shù)據(jù)確定環(huán)境損害的深度范圍,最終實現(xiàn)損害的量化,為以后的環(huán)境修復(fù)奠定基礎(chǔ)。在這個過程中,量化和評估的主要工具是矩陣方法。
3. 根據(jù)步驟2得出的數(shù)據(jù),建立針對不同類型環(huán)境資源的損害修復(fù)時間表,包括環(huán)境恢復(fù)的過渡期間,以及確定哪些資源永久損害,以便選擇合適的補救方法。
意大利有關(guān)環(huán)境預(yù)防和修復(fù)的法律規(guī)定的很完善,不僅規(guī)定了預(yù)防階段的措施,而且對修復(fù)階段經(jīng)營者和主管當(dāng)局各自的權(quán)利和義務(wù)也都有詳細的規(guī)定,并且對緊急性事故,制定了“一攬子”計劃。
四、俄羅斯的生態(tài)損害評估體系
俄羅斯的生態(tài)損害評估體系側(cè)重于保護生態(tài)價值,從規(guī)定完善的生態(tài)損害賠償法律體系到建立國家生態(tài)鑒定和社會生態(tài)鑒定兩套體鑒定體系,構(gòu)建完善的生態(tài)損害評估體系。
1993年12月12日通過的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》已經(jīng)明確規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦公民享有生態(tài)權(quán)利,即通過國家根本法來確立公民的生態(tài)權(quán)利。以此權(quán)利為基礎(chǔ),建立生態(tài)損害賠償責(zé)任認定制度,主要包括生態(tài)損害行為、生態(tài)損害結(jié)果、行為與結(jié)果間的因果關(guān)系等要件。俄羅斯的生態(tài)鑒定體系側(cè)重于事前預(yù)防,其中國際生態(tài)鑒定分為聯(lián)邦級國家生態(tài)鑒定和聯(lián)邦主體級國家生態(tài)鑒定,主要是專門國家生態(tài)鑒定機關(guān)對國家級的經(jīng)濟活動和其他活動項目依法進行生態(tài)鑒定,這類鑒定很多情況下會對鄰國自然環(huán)境造成影響,或者是需要鄰國自然客體的配合。社會生態(tài)鑒定的活動主要是由按照法定程序進行了社會登記的社會團體來實施的。根據(jù)《國家生態(tài)鑒定條例》《國家生態(tài)鑒定程序條例》等規(guī)定來開展鑒定活動,進而達到保護自然環(huán)境的目的。
五、日本環(huán)境損害賠償制度
日本的環(huán)境損害賠償側(cè)重于對人身健康損害進行全面救濟,據(jù)此目的設(shè)立了獨具特色的公害健康被害行政給付制度,給付主要是通過設(shè)立專門的基金會來完成。
日本的生態(tài)法律體系主要是通過對不同領(lǐng)域的環(huán)境法律關(guān)系的調(diào)整而建立的。比如:有關(guān)大氣污染治理的法律有《大氣污染防治法》《電氣事業(yè)法》和《煤氣事業(yè)法》等;有關(guān)防止海洋污染的法律有《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護特別措施法》何《關(guān)于防止海洋污染及海上災(zāi)害的法律》;有關(guān)水污染防控的法律有《湖沼水質(zhì)保全特別措施法》等。
日本的公害健康損害行政補償制度帶有明顯的行政性質(zhì),但是由于它可以給受害者迅速、及時的救濟,所以經(jīng)常被用在損害賠償民事司法程序中,即用行政手段來解決民事責(zé)任問題。日本認定公害健康受到損害的機構(gòu)是中央公害調(diào)整委員會以及各都道、府、縣公害審查委員會。受害者主要是包括遭受大氣污染有哮喘、肺氣腫等慢性病的患者和因遭受水污染而患有水俁病、痛痛病的患者。
六、中國的環(huán)境損害鑒定評估制度
我國現(xiàn)階段的環(huán)境污染損害鑒定評估機構(gòu)歸屬于不同的行政部門,采用不同的技術(shù)方法,規(guī)則不統(tǒng)一,并且他們的業(yè)務(wù)多集中在環(huán)境污染給人身或者直接財產(chǎn)造成的損失,對于環(huán)境污染給環(huán)境本身功能損害或者損失的評估基本不涉及。因此,我國的環(huán)境損害鑒定評估尚處于探索階段,很多技術(shù)規(guī)則尚待制定,工作機制的專門化、職業(yè)化也尚待推進。
我國環(huán)境損害鑒定評估制度實踐中存在以下幾個問題:
1.鑒定機構(gòu)鑒定能力不足?,F(xiàn)有的專門司法鑒定機構(gòu)即使在某一方面的鑒定具有權(quán)威性,但是在其他方面的能力就稍顯不足,而環(huán)境損害問題往往不是單方面的檢測就能分析清楚的,經(jīng)常出現(xiàn)學(xué)科之間的交叉和重疊。
2.不同鑒定機構(gòu)對同一損害進行鑒定的標(biāo)準(zhǔn)、方法不統(tǒng)一,造成鑒定結(jié)論往往大相徑庭。
3.現(xiàn)有的鑒定業(yè)務(wù)主要側(cè)重于某一項或者某幾項業(yè)務(wù),但是對比較綜合的鑒定對象缺乏綜合性的業(yè)務(wù)能力。
4.鑒定行業(yè)自律性差,由于沒有鑒定任務(wù)強制性,所以出現(xiàn)鑒定機構(gòu)在接受鑒定業(yè)務(wù)時挑肥揀瘦,不愿意承擔(dān)棘手的鑒定評估業(yè)務(wù),并且由于對鑒定費用沒有統(tǒng)一的要求,導(dǎo)致有些鑒定機構(gòu)根據(jù)不同費用給出不同結(jié)果,嚴(yán)重影響結(jié)果的客觀性。
5.環(huán)境損害的鑒定不同于一般的司法鑒定,損害的相關(guān)證據(jù)固定往往具有時效性,隨著時間的推移證據(jù)容易滅失,所以鑒定時間的把握就尤其重要。然而,目前由于我國缺乏法律明確規(guī)定的鑒定時間限制,所以經(jīng)常導(dǎo)致鑒定評估時間滯后。
6.由于環(huán)境損害鑒定評估需要高級技術(shù)人員才能完成,所以一般情況下,評估費用通常很高,而且經(jīng)常是環(huán)境受害者提前墊支,因此對受害者來說,巨額的鑒定費用是沉重的負擔(dān)。
我國環(huán)境損害鑒定評估制度的建設(shè)可以借鑒國外環(huán)境損害鑒定評估規(guī)則,從環(huán)境法律制度、統(tǒng)一鑒定標(biāo)準(zhǔn)、管理機構(gòu)、修復(fù)機制和技術(shù)方法等方面建立起完善的環(huán)境損害鑒定評估制度。
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