劉洋

摘要：內(nèi)部控制作為內(nèi)部反腐的重要制度安排，近年來逐漸受到關(guān)注。這既反映了廉政建設(shè)工程所表達(dá)的時(shí)代訴求，又有利于進(jìn)一步促進(jìn)公共資源優(yōu)化配置?？紤]高校建設(shè)的特殊地位，本文基于整體治理視角，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前高校內(nèi)部控制評價(jià)體系呈現(xiàn)評價(jià)模式、評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)主體、評價(jià)結(jié)果裂痕式發(fā)展的窘境。建議轉(zhuǎn)變治理理念，降低信息不對稱，打造全過程、全方位的立體式評價(jià)體系，促進(jìn)高校內(nèi)部控制良性運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：整體治理;高校;內(nèi)控評價(jià);信息溝通

行政事業(yè)單位作為社會(huì)運(yùn)行的重要元素，與國家整體治理水平息息相關(guān)。自2010年以來，我國逐步出臺(tái)有關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范條例。考慮到高校的特殊地位，為指導(dǎo)高校內(nèi)部控制實(shí)踐工作，教育部印發(fā)了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》并要求所轄各高校每年報(bào)送內(nèi)部控制自評報(bào)告。隨著教育體制改革穩(wěn)步推進(jìn)以及高校建設(shè)蓬勃發(fā)展，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源的多元化和增長的規(guī)模化，對高校內(nèi)部控制體系評價(jià)體系建立與健全的需求愈發(fā)迫切。

一、高效內(nèi)部控制評價(jià)的研究現(xiàn)狀

學(xué)術(shù)界關(guān)于高校內(nèi)部控制評價(jià)的研究較為豐富。我國第一篇高校內(nèi)部控制相關(guān)的核心期刊論文發(fā)表于1994 年。其后，王衛(wèi)星（2008）從高校內(nèi)部控制要素入手豐富高校內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)體系，提出將模糊綜合評價(jià)模型作為評價(jià)高校內(nèi)部控制狀況的工具[1];學(xué)者陸文斌（2014）借鑒《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，探索了高校內(nèi)部控制評價(jià)體系的原則和方法[2];劉威（2016）提出將模糊綜合評價(jià)模型分別運(yùn)用到高校內(nèi)部控制評價(jià)的財(cái)務(wù)層面與業(yè)務(wù)層面[3]。然而現(xiàn)有研究大多停留于基礎(chǔ)評價(jià)層次，沒有延伸到對高校整體評價(jià)結(jié)果的分析格局，割裂了評價(jià)模式、評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)主體和評價(jià)結(jié)果的系統(tǒng)性與內(nèi)在統(tǒng)一性。

二、整體治理視角下高效內(nèi)部控制評價(jià)的突出問題

（一）評價(jià)模式

評價(jià)目標(biāo)不全面。內(nèi)部控制評價(jià)的目標(biāo)為控制的有效性，涵蓋了設(shè)計(jì)、執(zhí)行、評價(jià)、整改等動(dòng)態(tài)環(huán)節(jié)。高校內(nèi)部控制評價(jià)的重點(diǎn)目標(biāo)是檢查是否開展了內(nèi)部控制，相應(yīng)制度是否建立，現(xiàn)階段我國高校內(nèi)部控制處于初步建設(shè)階段，控制環(huán)境薄弱，尚未形成全面系統(tǒng)的內(nèi)部控制評價(jià)體系。設(shè)計(jì)是內(nèi)部控制評價(jià)的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，只有通過內(nèi)部控制評價(jià)，發(fā)現(xiàn)建設(shè)和執(zhí)行中存在的缺陷，才能以評促建，促進(jìn)內(nèi)部控制評價(jià)體系不斷向好發(fā)展[4]。

（二）評價(jià)主體

評價(jià)主體不全面。首先，高校內(nèi)部控制評價(jià)涉及的主體是外部政府和注冊會(huì)計(jì)師以及內(nèi)部高校。政府作為監(jiān)管者，為避免代理人的道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問題建立和評價(jià)內(nèi)部控制制度。注冊會(huì)計(jì)師基于受托責(zé)任，對財(cái)務(wù)報(bào)告相關(guān)內(nèi)部控制的有效性做出評價(jià)。高校內(nèi)部為保證管理效率、效果目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出內(nèi)部控制自我評價(jià)。形成了以政府部門為主導(dǎo)，注冊會(huì)計(jì)師和高校協(xié)同推進(jìn)的監(jiān)督體系。而在此過程中，各高校以應(yīng)付檢查的心態(tài)每年報(bào)送內(nèi)部控制自評報(bào)告，主動(dòng)參與意識(shí)不強(qiáng)，很少主動(dòng)落實(shí)評價(jià)工作。其次，從高校內(nèi)部來看，內(nèi)部控制評價(jià)涉及的主體是內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)，教師通常更了解學(xué)校的教學(xué)科研情況，評價(jià)的內(nèi)容更具高校特色，卻缺少應(yīng)有的話語權(quán)。

（三）評價(jià)指標(biāo)

評價(jià)指標(biāo)不健全。一方面，內(nèi)部控制指標(biāo)缺乏針對性。現(xiàn)有的高校內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)沒有突出教學(xué)和科研等高校主業(yè)，似乎除了財(cái)務(wù)、國資、基建以外，其他部門不涉及內(nèi)部控制，不僅難以調(diào)動(dòng)全員參與的積極性，也無法展現(xiàn)高校特色。另一方面，重要指標(biāo)不具備。內(nèi)部控制的目標(biāo)已從查錯(cuò)防弊發(fā)展到全面管理控制。從戰(zhàn)略和全局的高度出發(fā)來定位內(nèi)部控制目標(biāo)成為大勢所趨。高校被賦予明確的培養(yǎng)人才、科學(xué)研究和服務(wù)社會(huì)的職能，架起了人才和社會(huì)對接的橋梁。而目前高校內(nèi)部控制評價(jià)指標(biāo)傾向于短期管理，對財(cái)務(wù)指標(biāo)的關(guān)注度較高，卻較少考慮其長遠(yuǎn)發(fā)展的方向。高校只有從頂層設(shè)計(jì)的角度確定自身內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)，制定長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，才能逐步提升軟實(shí)力，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展。

（四）評價(jià)結(jié)果

評價(jià)結(jié)果不健全。第一，評價(jià)結(jié)果不客觀?，F(xiàn)階段我國高校對內(nèi)部控制評價(jià)內(nèi)容仍然較為模糊，一些內(nèi)部管理者只是為了順應(yīng)上級(jí)部門指導(dǎo)而開展內(nèi)部控制評價(jià)，缺乏對內(nèi)部評價(jià)體系、方法等的有效認(rèn)識(shí)，常常會(huì)出現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)情況較差，自評分?jǐn)?shù)很高的現(xiàn)象，評價(jià)不夠理性。第二，評價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足。缺乏相應(yīng)的績效評價(jià)指標(biāo)體系，評價(jià)結(jié)果沒有與相關(guān)部門的工作業(yè)績評價(jià)、職位晉升和薪酬待遇實(shí)時(shí)對接，造成內(nèi)部控制評價(jià)和應(yīng)用“兩張皮”[5]。評價(jià)結(jié)果對于整改計(jì)劃而言，似乎并沒有起到引導(dǎo)其改正的效果。第三，評價(jià)結(jié)果可比性不足。高校內(nèi)部審計(jì)缺乏較強(qiáng)的獨(dú)立性，沒有有效的監(jiān)督措施，自評結(jié)果隨意性較高，難于在各高校間比較，從而上級(jí)部門無法有效掌握宏觀情況，弱化了監(jiān)督實(shí)效。

三、高校內(nèi)部控制評價(jià)體系缺陷的成因分析

整體治理理念認(rèn)為相關(guān)主體基于價(jià)值維度探索自身行為，自我改革，溝通共享，形成治理合力，有效回應(yīng)利益和價(jià)值的多元化導(dǎo)致的沖突，發(fā)揮各個(gè)治理主體的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)整體績效[6]。然而現(xiàn)有高校內(nèi)部控制評價(jià)體系的發(fā)展背離了整體治理模式，由于治理理念的偏頗，自我意識(shí)、專斷意識(shí)、本位意識(shí)被放大，并且有的高校一把手、管理層對內(nèi)部控制的實(shí)質(zhì)還沒有深入、透徹的理解，導(dǎo)致高校全校內(nèi)部控制意識(shí)不佳，從而認(rèn)為內(nèi)控管理只是財(cái)務(wù)部門的事情，只重視財(cái)務(wù)預(yù)算管理和會(huì)計(jì)內(nèi)部控制。造成高校內(nèi)部控制評價(jià)的信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重，信息的碎片化與裂解化阻礙了相關(guān)責(zé)任機(jī)制之間及其與信息系統(tǒng)的整合、協(xié)同、合作。逐級(jí)式的信息反饋和信息傳達(dá)不可避免的帶有人為干預(yù)的色彩，信息誤差引發(fā)了信息溝通不暢、反饋失真等難題。故而學(xué)校的高層領(lǐng)導(dǎo)難以有效捕捉到各項(xiàng)真實(shí)情況，極易影響宏觀決策。降低管理水平。信息不對稱是矛盾的潛在原因，所導(dǎo)致的整體治理理念的缺失阻礙內(nèi)部控制評價(jià)體系發(fā)揮績效是深層原因，表現(xiàn)為評價(jià)環(huán)節(jié)的脫離使得建立與執(zhí)行分體;評價(jià)主體的分散使得內(nèi)部主體缺少應(yīng)有的自主性;評價(jià)指標(biāo)的短視使得高校發(fā)展局限于固有的模式;評價(jià)結(jié)果的不到位使得評價(jià)成為一項(xiàng)“面子工程”（見圖1）。

圖1 整體視角下高校內(nèi)部控制評價(jià)缺陷

四、高校內(nèi)部控制評價(jià)的優(yōu)化措施

（一）提高高校的主動(dòng)披露意識(shí)

調(diào)動(dòng)高校執(zhí)行內(nèi)部控制自我評價(jià)體系的主觀能動(dòng)性。高校應(yīng)當(dāng)主動(dòng)開展內(nèi)部控制評價(jià)并制定自我評估報(bào)告，不將其看作一種外部硬性約束，而是憑借內(nèi)部自評報(bào)告作為提高運(yùn)營管理的有力抓手之一。此外，推進(jìn)財(cái)務(wù)管理信息化建設(shè)，加強(qiáng)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間信息的互聯(lián)互通，提高學(xué)校財(cái)務(wù)管理信息化水平。通過校園網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)信息公布平臺(tái)，提高信息的開放性和透明性，將內(nèi)部控制評價(jià)年度報(bào)告等各項(xiàng)信息向廣大師生公開，使師生有效掌握高校運(yùn)行及發(fā)展?fàn)顩r，打通信息壁壘，有效建立內(nèi)外部的溝通渠道，廣開言路來探索提高高校運(yùn)營的方式方法，以此形成監(jiān)督合力。

（二）推動(dòng)評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

建立健全評價(jià)結(jié)果公開機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制以保證應(yīng)用和整改效力。通過對高校的內(nèi)部控制評價(jià)建設(shè)情況的了解，對控制效果較好的高校給予撥款政策傾斜，對控制效果較差的高校予以相應(yīng)懲罰，并重點(diǎn)跟蹤其整改情況[7]，避免陷入評而不該、屢評屢犯的怪圈，進(jìn)而提升高校的參與意識(shí)和主觀能動(dòng)性。促使其自覺遵守相應(yīng)的規(guī)章制度，規(guī)范用權(quán)，警惕經(jīng)濟(jì)犯罪。在學(xué)校內(nèi)部，對于執(zhí)行情況較好的部門人員給予相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，在評級(jí)、升職、加薪時(shí)優(yōu)先考慮，帶動(dòng)全體成員主動(dòng)落實(shí)，營造人人監(jiān)督、人人受益的良好氛圍。

（三）打造高素質(zhì)的內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍

高校內(nèi)部控制是一項(xiàng)有效的內(nèi)部審計(jì)手段，高校內(nèi)部審計(jì)人員或紀(jì)檢監(jiān)察人員在評價(jià)過程中扮演著重要角色。因此，應(yīng)加強(qiáng)對高校內(nèi)部審計(jì)人員的能力培訓(xùn)，更新工作理念，牢記績效意識(shí)，全面掌握內(nèi)部控制的全部流程環(huán)節(jié)，增強(qiáng)專業(yè)勝任能力，提高工作的獨(dú)立性，培養(yǎng)其敢說實(shí)話，敢提建議的意識(shí)，打造一支能力過硬、素質(zhì)過硬的審計(jì)鐵軍隊(duì)伍，提升高校自我評價(jià)的專業(yè)性和可信賴性。依法設(shè)權(quán)、規(guī)范行權(quán)、監(jiān)督用權(quán)，筑起高校內(nèi)部反腐的制度高墻。

（四）突出高校自身的辦學(xué)特色

閱讀高校內(nèi)部控制評價(jià)報(bào)告是社會(huì)了解高校的一大途徑，也是對高校能力的評估一大依據(jù)?，F(xiàn)出具的自評報(bào)告多是給定模板的補(bǔ)充，理解范圍僅限于專業(yè)人士。對于非專業(yè)人士而言，由于固有的知識(shí)水平的限制，不能很好地掌握主要內(nèi)容，也就難以在較短的時(shí)間內(nèi)通過一份報(bào)告熟悉高校的內(nèi)部控制情況。因此，高校應(yīng)在報(bào)告中既遵守官方的剛性規(guī)定，又能考慮到眾多讀者的實(shí)際情況，發(fā)表柔性化的自評報(bào)告。同時(shí)結(jié)合自身的辦學(xué)特色，不是延續(xù)歷年的報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行簡單地增減，而是結(jié)合本年實(shí)際情況，指明戰(zhàn)略發(fā)展方向，體現(xiàn)時(shí)新性與獨(dú)特性。

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