陳兆強(qiáng)
[摘 要] 隨著國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)施,全國(guó)范圍內(nèi)政企合作模式(Public- Private Partnership)大量運(yùn)用,產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目應(yīng)運(yùn)而生。據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示,截至2019年6月,產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目(城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā))567個(gè),排名第四。中鐵南方投資集團(tuán)有限公司(簡(jiǎn)稱中鐵南方)率先進(jìn)軍產(chǎn)業(yè)新城領(lǐng)域,其旗下肇慶市西江科技城項(xiàng)目已進(jìn)入實(shí)施階段。根據(jù)財(cái)政部PPP中心的分類(lèi),產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目屬于“城鎮(zhèn)綜合開(kāi)發(fā)-片區(qū)開(kāi)發(fā)”類(lèi)PPP項(xiàng)目,具有業(yè)務(wù)鏈條長(zhǎng)(包含規(guī)劃、設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、運(yùn)營(yíng)等業(yè)務(wù))、投資體量大、經(jīng)營(yíng)周期長(zhǎng)、知識(shí)復(fù)合度高、資源跨行業(yè)整合、不確定性因素多等特點(diǎn)。這對(duì)社會(huì)資本方的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和操盤(pán)能力提出了更高要求。為創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)防控思路,探索建筑央企激發(fā)新動(dòng)能、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展,本文以已實(shí)際運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目為基礎(chǔ),結(jié)合國(guó)內(nèi)既有研究成果和同類(lèi)項(xiàng)目資料,梳理產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理環(huán)節(jié)具有代表性的風(fēng)險(xiǎn),并對(duì)其成因、特點(diǎn)、表現(xiàn)形式進(jìn)行剖析,并在此基礎(chǔ)上,探索建立“以業(yè)務(wù)本體為內(nèi)核、以合規(guī)管控為途徑”的體系化防控措施。
[關(guān)鍵詞] PPP項(xiàng)目 建設(shè) 運(yùn)營(yíng) 風(fēng)險(xiǎn)管控
中圖分類(lèi)號(hào):G221 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A
一、建設(shè)管理風(fēng)險(xiǎn)的合規(guī)管控
(一)征拆資金投入過(guò)大的風(fēng)險(xiǎn)
風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn):產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目涉及大量土地征收、拆遷安置,所生費(fèi)用占據(jù)投資總額相當(dāng)比例,征地拆遷資金投入風(fēng)險(xiǎn)較大。具體表現(xiàn)如下:一是將征拆資金違規(guī)納入PPP范圍實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。本級(jí)政府難以承擔(dān)園區(qū)建設(shè)所需的大量征拆資金,強(qiáng)行納入PPP范圍實(shí)施并計(jì)取投資回報(bào),則存在政府隱性負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。二是征拆投入超支風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本方忽視對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及資金使用的監(jiān)管,導(dǎo)致征地拆遷費(fèi)大幅度增加,直接影響后續(xù)項(xiàng)目的推進(jìn)及投資控制。三是征拆環(huán)節(jié)的增值稅抵扣風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目的征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用,項(xiàng)目公司無(wú)法取得增值稅專用發(fā)票進(jìn)行抵扣,導(dǎo)致實(shí)質(zhì)稅負(fù)增加。
風(fēng)險(xiǎn)防范:一是通過(guò)合同設(shè)置違約懲罰機(jī)制。在PPP項(xiàng)目合同中明確,由于政府方原因擴(kuò)大或調(diào)整征拆范圍、政府方單方增加征拆資金支出的,由其自行解決資金,并向社會(huì)資本方承擔(dān)違約責(zé)任。二是加強(qiáng)過(guò)程管控,規(guī)范征拆費(fèi)用支出。通過(guò)設(shè)置共同監(jiān)管賬戶等方式,確保征地拆遷費(fèi)用在批復(fù)的概算范圍內(nèi)限額使用和??顚S?。三是做好征拆費(fèi)用稅務(wù)籌劃,合理避稅。社會(huì)資本方應(yīng)積極做好稅務(wù)籌劃工作,合理界定征拆補(bǔ)償費(fèi)用的性質(zhì)。
(二)土地獲取失敗及使用違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)
風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn):一是經(jīng)營(yíng)性子項(xiàng)目地塊獲取失敗。園區(qū)經(jīng)營(yíng)性子項(xiàng)目需通過(guò)招拍掛等競(jìng)價(jià)方式獲取土地,存在第三方競(jìng)價(jià)搶得地塊的風(fēng)險(xiǎn)。二是公益性項(xiàng)目地塊政府劃撥延遲。公益性子項(xiàng)目極易因征地拆遷進(jìn)度緩慢、政府審批滯后等原因造成劃撥延遲或無(wú)法劃撥。三是以商服用地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā),存在擅自改變土地用途的風(fēng)險(xiǎn)。在商服地塊上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)建設(shè),屬于改變土地實(shí)質(zhì)用途,目前尚無(wú)政策性文件支持此類(lèi)做法。
風(fēng)險(xiǎn)防范:一是用足產(chǎn)業(yè)用地政策,優(yōu)化項(xiàng)目用地方案。根據(jù)《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》(2019年版),尋求傳統(tǒng)土地開(kāi)發(fā)模式的突破,避免因“招拍掛”等市場(chǎng)化方式獲取土地落空,致使項(xiàng)目無(wú)法推進(jìn)。二是預(yù)設(shè)選址調(diào)整機(jī)制,滿足項(xiàng)目用地需求。在PPP核心合同中明確約定,若經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地獲取失敗則調(diào)整項(xiàng)目選址。三是通過(guò)PPP核心合同,明確政府方供地責(zé)任,避免政府土地供應(yīng)延誤。
(三)園區(qū)無(wú)序開(kāi)發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)
風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn):一是對(duì)各子項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)條件僅籠統(tǒng)規(guī)定規(guī)劃批復(fù)、土地供應(yīng)、招商進(jìn)展等,缺乏識(shí)別程序、責(zé)任分配等可操作性安排。二是對(duì)條件尚未成熟的子項(xiàng)目提前強(qiáng)行開(kāi)發(fā),造成融資難、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入難的雙重困境。三是各子項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的時(shí)序安排不合理。實(shí)務(wù)中往往忽略產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目本身的復(fù)雜性,簡(jiǎn)單套用單體PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn),致使開(kāi)發(fā)時(shí)序混亂,無(wú)法打造園區(qū)整體功能,造成低效或無(wú)效投資。
風(fēng)險(xiǎn)防范:一是建立開(kāi)發(fā)前置條件識(shí)別機(jī)制,回歸分期實(shí)施的本質(zhì)。項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段后,社會(huì)資本方應(yīng)按照項(xiàng)目推進(jìn)的客觀要求,結(jié)合項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)序,逐一甄別子項(xiàng)開(kāi)發(fā)前置所必須具備的條件。二是尋求外部力量,適時(shí)引入專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì)。通過(guò)引入第三方專業(yè)咨詢團(tuán)隊(duì),借助其先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn),科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)序,統(tǒng)籌不同專業(yè)、不同子項(xiàng)協(xié)同推進(jìn)。三是在談判中著力細(xì)化各子項(xiàng)目啟動(dòng)條件,提高PPP合同條款的可操作性。
二、運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)的合規(guī)管控
(一)園區(qū)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容界定不明的風(fēng)險(xiǎn)
風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn):一是運(yùn)營(yíng)內(nèi)容含混不清。實(shí)務(wù)中,為了包攬園區(qū)運(yùn)營(yíng),常將產(chǎn)業(yè)孵化、物業(yè)管理、房屋租賃、道路維護(hù)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等內(nèi)容統(tǒng)統(tǒng)納入,致使內(nèi)容含混不清、運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法統(tǒng)一。二是運(yùn)營(yíng)內(nèi)容邊界條件模糊。對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)內(nèi)容、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)等邊界條件認(rèn)識(shí)模糊,導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)期各方對(duì)于責(zé)、權(quán)、利的劃分存在重大分歧。
風(fēng)險(xiǎn)防范:一是分類(lèi)別建立運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制。由于產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)內(nèi)容較為復(fù)雜,應(yīng)建立不同專業(yè)類(lèi)別的運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制,避免不同業(yè)態(tài)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)內(nèi)容互相摻雜,做到“對(duì)癥下藥”。二是加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)策劃管理。政府方應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)前期規(guī)劃及可行性研究工作,同時(shí)各方應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中建立動(dòng)態(tài)的再談判機(jī)制,為后續(xù)調(diào)整留下空間。三是審慎開(kāi)展無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容或運(yùn)營(yíng)內(nèi)容少的項(xiàng)目。
(二)園區(qū)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入錯(cuò)位的風(fēng)險(xiǎn)
風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn):一是園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃背離國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策。社會(huì)資本方對(duì)園區(qū)產(chǎn)業(yè)政策把握不準(zhǔn),盲目開(kāi)展招商活動(dòng),造成產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入失敗或者商家撤離形成“空城”。二是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與法定規(guī)劃不匹配。在實(shí)際引入產(chǎn)業(yè)時(shí),社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司為了短期業(yè)績(jī),引入不符合園區(qū)規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)。
風(fēng)險(xiǎn)防范:一是社會(huì)資本方應(yīng)對(duì)園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃開(kāi)展前期調(diào)研。在項(xiàng)目前期調(diào)研中,應(yīng)對(duì)合作區(qū)域內(nèi)的招商引資政策、產(chǎn)業(yè)定位、人文及地理因素等開(kāi)展詳細(xì)調(diào)研,充分掌握當(dāng)?shù)囟愂諆?yōu)惠、人才引進(jìn)等政策,對(duì)該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃準(zhǔn)確預(yù)判。二是將產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入與合作區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃相結(jié)合。社會(huì)資本方在產(chǎn)業(yè)招商時(shí),應(yīng)盡早與擬入駐企業(yè)進(jìn)行接洽,制訂招商引資方案,并報(bào)經(jīng)政府方審批,保障擬入駐產(chǎn)業(yè)符合區(qū)域市場(chǎng)和政策要求。
(三)園區(qū)運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核不能發(fā)揮正向激勵(lì)作用的風(fēng)險(xiǎn)
風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn):一是運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)。由于產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)往往由政府方在招標(biāo)文件中單方面制定,存在與項(xiàng)目?jī)?nèi)容不符的情形,不能全面、真實(shí)檢測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出效果。二是運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核制度不合理。產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目運(yùn)行期限較長(zhǎng),其間運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核制度所依據(jù)的基礎(chǔ)若發(fā)生變動(dòng),績(jī)效評(píng)價(jià)則難以做到客觀和準(zhǔn)確。三是產(chǎn)業(yè)發(fā)展未達(dá)標(biāo)的雙重收入損失。政府方通常根據(jù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出考核支付相應(yīng)服務(wù)費(fèi),若因社會(huì)資本方原因?qū)е庐a(chǎn)業(yè)產(chǎn)出不達(dá)標(biāo)的,不僅使用者付費(fèi)收入縮水,而且政府方同步扣減政府補(bǔ)貼支出。
風(fēng)險(xiǎn)防范:一是PPP項(xiàng)目績(jī)效考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目合作內(nèi)容匹配???jī)效考核指標(biāo)需要根據(jù)項(xiàng)目合作內(nèi)容分別設(shè)定。例如,關(guān)于產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)績(jī)效考核指標(biāo)可設(shè)定為,按照約定協(xié)助土地出讓情況提供區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)定位及規(guī)劃服務(wù)并積極協(xié)同政府相關(guān)部門(mén)開(kāi)展招商引資等服務(wù)情況。二是選定有效的績(jī)效考核方法。績(jī)效考核的方法需要根據(jù)項(xiàng)目類(lèi)型、具體評(píng)價(jià)指標(biāo)、回報(bào)機(jī)制及付費(fèi)安排等因素確定,并適時(shí)調(diào)整。三是提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。社會(huì)資本方根據(jù)項(xiàng)目所在地實(shí)際情況,有效引入外部資源(包括先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)孵化和加速、產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)等),推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚,提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。
三、結(jié)語(yǔ)
產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目參與主體多,建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng),風(fēng)險(xiǎn)兼具關(guān)聯(lián)性和階段性特點(diǎn),必須嚴(yán)格按照“貼合業(yè)務(wù)、風(fēng)控前置、動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)、執(zhí)行閉環(huán)”的現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)防控原則,從深化風(fēng)險(xiǎn)成因剖析、強(qiáng)化制度建設(shè)、優(yōu)化合同管控、行業(yè)優(yōu)質(zhì)資源整合等角度制定有針對(duì)性的合規(guī)管控措施,完善項(xiàng)目法人公司的治理機(jī)制,加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)管控,建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與跟蹤機(jī)制,高度關(guān)注政策法規(guī)的變化,樹(shù)立“分期實(shí)施、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)”的實(shí)施理念,對(duì)具備獨(dú)立運(yùn)營(yíng)功能的單元子項(xiàng),分期建設(shè),單獨(dú)運(yùn)營(yíng),盡早回收,化解風(fēng)險(xiǎn)。